焦洪昌

(中國政法大學法學院，北京 100087)

憲法自1982年修訂通過以來，中國憲法學得到了長足發(fā)展。不論是從憲法知識，還是從憲法研究隊伍來看，中國憲法學都今非昔比了。30年來，憲法學研究的重心經(jīng)歷了一個從國家機構到基本權利的轉換，而今重新思考國家機構的獨立價值，通過它展現(xiàn)社會變動的軌跡，對于平衡憲法學研究意義重大。

從憲法文本看，國家機構是一個意象豐富的能動體，通過展現(xiàn)國家機構從內(nèi)到外，從上到下的四個維度，可以銜接憲法的各種關系;運用這一能動體，結合30年來生動的事例，可以概觀過去30年來中國社會之變遷，進而提煉出豐富的憲法理論。

一、國家機構橫向之維

(一)以行政為中心回歸到以立法為中心

八二憲法在名義上確立了人民代表大會制度的中心地位，并確認全國人大及其常委會行使國家立法權，但自一開始，其并未樹立主導全局的權威，當時起主要作用的反而是國務院及其組成部門?！霸?0年代，全國人大及其常委會在立法中扮演的角色完全是被動的。當全國人大及其常委會以立法啟動行使職權的時候，其工作機構難以承擔立法起草任務。因此，除有關刑事、民事和國家機構方面的法律以外的法律議案，都是由國務院及其部門起草。”①蔡定劍:《20年人大立法的發(fā)展及歷史性轉變》，《國家行政學院學報》2000年第5期。我們可以從兩個方面來看當時的這個情況。

截止到1998年3月八屆全國人大任期結束前，除憲法及其兩個修正案以外，全國人大及其常委會共制定法律233件、有關法律問題的決定94件;國務院發(fā)布和批準發(fā)布行政法規(guī)795件;國務院各部門和地方政府根據(jù)法定權限制定規(guī)章約26000部。②《中國法律年鑒 (1987—1997)》，北京:中國法律年鑒出版社，1998年，第10頁。在數(shù)量上，法規(guī)規(guī)章遠遠超過了法律。另外，全國人大及其常委會在20世紀80年代通過的兩個授權決定:《關于授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定》(1984年9月18日)和《授權國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》(1985年4月10日)，讓渡了大量的立法事項，賦予了國務院在經(jīng)濟立法方面的廣泛權力。最為突出的是1994年的分稅制改革，竟然也由國務院決定，這一度使得全國人大及其常委喪失了在經(jīng)濟立法中的話語權。

國務院何以具有如此大的權力，而全國人大及其常委會的授權依據(jù)又是什么?這兩個問題實則隱含在《憲法》第62條、第67條和第89條對全國人大、全國人大常委會及國務院不明確的職權中。關于這三個機關的職權，過去30年來產(chǎn)生了諸多爭議。例如全國人大的職權是固有的還是來自于憲法授權?國務院的職權全部是來自權力機關的授權還是部分固有、部分授權?授權的權限、原則和程序是什么?這些問題至今也無定論。但是不可否認，國務院廣泛的立法權力不是法治國家的常態(tài)，而迎來這一重大轉折的是2001年《立法法》的頒布。

《立法法》的重要意義在于，它第一次明確了法律保留的事項，同時通過規(guī)定授權的內(nèi)容、目的和期限來約束授權立法。與此同時，全國人大及其常委會的立法能力也在逐步增強，通過制定各個部門法中的支架法律，從而壓縮了國務院及其部門的立法空間。在《立法法》之后，2006年通過的《監(jiān)督法》則進一步細化了權力機關行使職權的能力，通過制度性的監(jiān)督機制加大了對其他機關的監(jiān)督。遺憾的是，雖然《憲法》和《立法法》、《監(jiān)督法》等多部法律規(guī)定了人大及其常委會對法規(guī)規(guī)章的備案審查，但實踐中這項制度卻并未發(fā)揮實效。

(二)從集中走向民主

民主集中制，憲法學界一直存在各種認識。例如它是憲法原則還是國家機構的組織原則?它真實的內(nèi)涵是什么?它強調(diào)的是集中還是民主?歷史上，它經(jīng)歷了兩層意義的變化:(1)民主集中制最早是在國家制度的意義上使用的，民主是指政府的產(chǎn)生、國家的權力以人民的支持為基礎;集中是指行政權力要集中統(tǒng)一行使，去執(zhí)行民意機關制定的法律、政策。(2)后來民主集中制普遍化為國家政治生活的一般準則，被用作處理人民內(nèi)部矛盾中個人與組織關系的準則，被作為加強紀律的一種手段。①蔡定劍:《中國人民代表大會制度 (第四版)》，北京:法律出版社，2003年，第83－84頁。在我國的政治生活中，即八二憲法產(chǎn)生之前及以后的很長一段時間里，片面地理解民主集中制、突出集中的一面長期存在，但是后來實踐中，人們的認識不斷深化，出現(xiàn)了從集中走向民主的趨勢。

八二憲法既規(guī)定“國家機構實行民主集中制的原則”，又規(guī)定行政機關實行首長負責制。于是民主集中制與首長負責制之間的關系也出現(xiàn)了諸多爭議。②吳懷友:《首長負責制與民主集中制關系論析》，《理論探討》2005年第5期。過去理解行政機關為何要實行首長負責制，是從行政效率的角度來認識的，認為行政機關經(jīng)常要面對各種突如其來的社會情勢，如果采用集體負責制，容易貽誤時機?？墒?0年來的實踐表明，首長負責制容易導致權力過分集中，滋生腐敗。

首長負責制是否就是有效率的，集體負責制是否就是沒有效率的?這種簡單的思維模式往往遮蔽了精細化的理論思考。以法國為例，歷史上實行中央集權制，行政權力強大。在1958年憲法創(chuàng)制之時，在保證總統(tǒng)權力的同時，也采用副署等形式限制總統(tǒng)權力。一般而言，常態(tài)政治居于歷史的大部分。因為常態(tài)政治要處理的事項多有規(guī)律可循，通過程序的控制，而不是權力的集中來實現(xiàn)效率是可行的。因為效率不僅僅與決策有關，它還與執(zhí)行、監(jiān)督等各種環(huán)節(jié)緊密相關。首長負責制只是把目標聚焦于決策環(huán)節(jié)，而忽視了執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

出于對首長負責制的反思，民主的功能重新得到了認識。簡單地理解，民主就是多數(shù)決定。但是民主有多種表現(xiàn)形式，確立行政執(zhí)法責任制即是其表現(xiàn)形式之一。從1994年起，河北省石家莊市政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市政府、陜西省富平縣政府、甘肅省敦煌市政府相繼嘗試建立行政執(zhí)法責任制。到2002年6月，全國有29個省、自治區(qū)、直轄市通過發(fā)布規(guī)則、文件等形式，制定了各級行政機關實行行政責任制的制度。③張金才:《新時期法制建設進程》，北京:中共黨史出版社，2009年，第253頁。行政責任制明確了執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權限，架構了責任考評體系，初步解決了行政機關職責不清的問題，但是卻沒有在根本上解決行政首長權力過大的問題。

2004年《關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》(國發(fā) ［2004］10號)提出今后10年，建設法治政府的目標之一即是科學化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制和制度的基本形成。民主決策的行政機制顯然是要打破首長負責制的獨斷局面。在不否定首長負責制的情形下，應該規(guī)定首長負責制的具體內(nèi)容，不能再強調(diào)“行政機關的首長對行政機關承擔整體責任”這種是是而非的觀點。對于關系公民基本權利的重大問題，應該逐步采用集體決策或者其他負責人副署等形式，同時加強審計機關、權力機關對行政機關主要負責人的監(jiān)督。

(三)從分工合作到加強制約

雖然三權分立不是我國國家機構的權力分配原則，但是國家機構之間權力的相互劃分卻是不爭的事實。以法律解釋為例，1981年，第五屆全國人大常委會第19次會議通過了《關于加強法律解釋工作的決議》，初步確立了全國人大常委會、國務院及其主管部門、“兩高”三者共同解釋法律的體制。另外，我國遵循的若干指導思想也促成了這種辦事風格。①王貴松:《從協(xié)調(diào)走向“協(xié)調(diào)+制約”——中國國家機構之間關系的發(fā)展趨勢探討》，《南京社會科學》2005年第9期。30年來的實踐表明，國家機構之間不僅要分工合作，更要加強制約，而這是通過一點一滴的制度演變而來的。

1989年，《行政訴訟法》順利通過，是加強國家機構相互制約的重大事件。正如羅豪才先生所說:“過去，中國歷史上沒有真正有效的‘民告官’制度傳統(tǒng)。行政訴訟法的頒布實施，正式確立了一種嶄新的司法制度。為監(jiān)督行政機關依法行使職權與維護公民合法權益提供了嶄新的機制。這在中國法制史上具有重要地位?！弊?989年行政訴訟法制定時起到2009年止的20多年里，全國各級人民法院一共受理各類一審行政案件152萬余件，②張維:《150萬民告官案件推動中國法治進程——寫在行政訴訟法實施20周年之際》，《法制日報》2010年9月30日第6版。對于監(jiān)督行政機關依法行政起到了良好的制約效果。可是受制于這項制度的先天不足，行政訴訟在當下仍然是曲折前行。對此我們沒必要悲觀，因為制度的閘門一經(jīng)打開，要想回復從前斷不可能。

長期以來，人民法院的地位一直比較尷尬，面對強大的行政機關，它顯得很疲憊?，F(xiàn)實中，人民法院經(jīng)常受制于人民檢察院和公安機關的擠壓。因而有學者大聲疾呼，應該實現(xiàn)從“公檢法”到“法檢公”的轉變。③韓大元、于文豪:《法院、檢察院與公安機關的憲法關系》，《法學研究》2011年第3期。可是面對與它一樣不夠強勢的人大機關，它卻通過司法解釋的方式“搶占地盤”，于是加強對司法解釋的監(jiān)督也被學者經(jīng)常言及，并體現(xiàn)于《立法法》、《監(jiān)督法》等法律中。問題在于:人大及其常委會的監(jiān)督如果操作不好，極容易過度?！皞€案監(jiān)督”曾經(jīng)一度被認為是減少司法腐敗的有效監(jiān)督方式，可是實證研究表明，個案監(jiān)督的效果并不明顯，而且容易干預司法，并會被某些掌握關系的人利用。④蔡定劍主編:《監(jiān)督與司法公正——研究與案例報告》，北京:法律出版社，2005年版。在現(xiàn)有的制度框架下，人民法院制約人大及其常委會很難，主動接受對方的監(jiān)督卻是生存之策，例如《最高人民法院關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督的若干意見》(法發(fā) ［1998］26號)、 《最高人民法院關于加強與人大代表聯(lián)絡工作的決定》、《最高人民法院關于人民法院辦理全國人大代表來信暫行規(guī)定》(法發(fā) ［2000］第32號)等文件顯示了人民法院接受監(jiān)督的誠心。目前人民法院除了享有一定的法律解釋權外，并沒有實質(zhì)的權力來制約人大機關。改變這種局面的有效方式是賦予人民法院違憲審查權，但是這種主張在中國短期內(nèi)還很難實現(xiàn)。

二、國家機構縱向之維

30年來，中央和地方的關系經(jīng)歷了一個復雜的調(diào)整過程，至今尚未結束。中央國家機構與地方國家機構的關系作為央地關系的橫斷面，清晰地反映了其間的各種變化。

(一)從中央授權到合理分權

《憲法》第三條規(guī)定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。此條奠定了縱向國家機構之間的基本原則:中央授權。在中國曾經(jīng)無序發(fā)展的“駐京辦”深刻地揭示了這一原則，它被人形象地稱作“跑部進錢”，也被人稱作“地方第二行政中心”。⑤李松:《駐京辦:“地方第二行政中心”》，《瞭望新聞周刊》2005年第30期。2010年《關于加強和規(guī)范各地政府駐北京辦事機構管理的意見》(國辦發(fā)［2010］8號)決定整頓和清理各種“駐京辦”，但從中也凸顯了地方國家機構生存的困窘。

地方人大常委會的設立是地方國家機構獲得實質(zhì)性權力的開始。1979年6月，第五屆全國人大第二次會議通過了《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》，規(guī)定縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員。地方人大常委會的設立不僅從根本上改變了革命委員會那種極不適當?shù)臓顟B(tài)，而且使地方人大成為更有權威的人民權力機關。①許崇德:《地方人大常委會的設立及其變遷》，《政法論壇》2004年第6期。為了順應地方國家機構發(fā)展的趨勢，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》先后在1982年、1986年、1995年、2004年經(jīng)歷了四次修改，逐步明確了地方人大和地方政府享有的職權，但是囿于觀念的滯后，仍然存在諸多問題:(1)地方人大與地方政府的職權在很大程度上和全國人大與國務院的職權重疊，以至于地方國家機構的職權經(jīng)常容易受到上級機關的侵犯。(2) “較大的市”是憲法上一個獨特的詞匯，而批準權限又由國務院掌控，但是缺乏清晰的引入和退出機制。(3)20世紀90年代以來，“行政主體”風行于中國行政法學研究中。一種占據(jù)優(yōu)勢的觀點認為，中國各級行政機關應該成為有獨立自主權的公法人。②薛剛凌:《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，《政法論壇》1998年第6期。但肯定行政主體的合理性，將之引入政治實踐，目前還很難實現(xiàn)。(4)最高人民法院壟斷了司法解釋權，地方法院法律解釋的空間狹小，如何保障地方人民法院法官的司法權仍是一個難題。

和地方人大及其常委會不同，制定于1984年，并經(jīng)由2001年修訂的《民族區(qū)域自治法》讓民族自治地方的國家機構獲得了更大的權力，例如制定自治條例和單行條例，變通執(zhí)行等?！白灾螜唷弊鳛橐粋€正式的術語也出現(xiàn)于章節(jié)之中，雖然自治權不是完全不受中央控制的權力，要受到若干限制，比如制定自治條例，要得到全國人大常委會的批準;變通執(zhí)行要得到上級機關的批準。但從總體上看，《民族區(qū)域自治法》在局部改變了中央國家機構與地方國家機構之間的權力關系，分權的特色愈加明顯。

而兩部《基本法》的通過和實施，則對縱向國家機構的關系產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。以《香港基本法》為例，自從它1997年生效實施以來，全國人大常委會5次解釋基本法，不僅掀開了憲法解釋研究的熱潮，而且也豐富了中國的憲政實踐。《香港基本法》是在“一國兩制”的原則下產(chǎn)生的，它規(guī)定香港特區(qū)可以實行資本主義制度，香港享有除國防和外交以外的高度自治權，香港法院享有司法終審權，而且香港立法會和行政會將在2017年以后實行“雙普選”。香港特區(qū)的政治實踐，無疑會間接地促進大陸的政治轉型。但是香港國家機構的過快發(fā)展，可能刺激中央與特區(qū)的緊張關系。具體表現(xiàn)在:(1)如何維護中央的權威?(2)如何保證憲法秩序不出現(xiàn)較大的變動?(3)如何保證特區(qū)能在“一國”的前提下發(fā)展，而不出現(xiàn)分離的趨勢?

分權也許能解決中央國家機構與地方國家機構職責不明的問題，但是過度分權則會有損于單一制國家的穩(wěn)定。一種合理的選擇是采取《德國基本法》的做法，明確中央與地方分權的內(nèi)容，什么事項是中央管，什么事項是地方管，什么事項是中央與地方共管。有學者提出了矩陣的模式:打破傳統(tǒng)的科層制，建立以公共事務為依據(jù)劃分中央、地方職能的“矩陣式”思路。③董克用:《重塑央地關系優(yōu)化公共治理》，《中國行政管理》2010年第1期。既保持中央的權威，又實現(xiàn)地方的活力，依然是衡量今后行政體制改革的重要原則。

(二)從行政調(diào)整到法律調(diào)控

從聯(lián)邦制國家的經(jīng)驗來看，采用司法手段調(diào)整縱向國家機構關系是主要的方式。④郭殊:《論中央與地方關系中的司法調(diào)節(jié)功能——以美國聯(lián)邦司法判例為線索》，《法商研究》2008年第5期。但這是以強有力的司法權力作為后盾的，我國現(xiàn)階段還無法采用這種方式。在中央與地方權力劃分還未細化的前提下，處理縱向國家機構關系過去更多的是采用行政調(diào)整的方式，而這已經(jīng)不適應民主政治發(fā)展的趨勢了。

行政區(qū)劃的調(diào)整是觀察這層變化的良好切入點。行政區(qū)劃作為政權建設和政府管理的重要手段，是國家權力再分配的基本形式之一，在政治生活中占有十分重要的地位。①趙聚軍:《行政區(qū)劃手段的適度運用與縱向府際關系的平衡》，《湛江師范學院學報》2011年第2期?！稇椃ā返?0、31條規(guī)定了我國行政區(qū)劃的體系結構，第62條第12、13項，第89條第15項，第107條第3款規(guī)定了行政區(qū)劃的設置權限。30年來，除了設置海南省、重慶市和建立兩個特區(qū)外，省一級的建制是十分穩(wěn)定的，不過省以下地方行政區(qū)劃的調(diào)整則要頻繁得多，而調(diào)整行政區(qū)劃設置的權力大部分被行政機關 (國務院和省、直轄市)占據(jù)了。

由行政機關控制行政區(qū)劃的結果就是，為了經(jīng)濟發(fā)展的名義，行政區(qū)劃的經(jīng)常變動引發(fā)了大量的法律問題。以開發(fā)區(qū)為例，從2003年起，開展了以清理開發(fā)區(qū)為重點的土地市場治理整頓行動，到目前為止，清理取得了重大成果。全國清理整頓之前，各類開發(fā)區(qū)有6866個，規(guī)劃面積3.86萬平方公里。經(jīng)過清理整頓，到2006年，開發(fā)區(qū)數(shù)量壓到1568個，規(guī)劃面積減到9949平方公里，壓縮的比例分別達到了77.2%和74.2%。②夏珺:《全國開發(fā)區(qū)數(shù)量和面積減少七成多》，《人民日報》2007年9月18日第6版。開發(fā)區(qū)的設置首先導致的問題是，開發(fā)區(qū)管理委員會的法律性質(zhì)是什么。其次，開發(fā)區(qū)中國家機構的設置是與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》不協(xié)調(diào)的。在我國216個 (國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)128個和國家級高新技術開發(fā)區(qū)88個)國家級開發(fā)區(qū)中，已經(jīng)建立人大制度的開發(fā)區(qū)剛剛達到開發(fā)區(qū)總數(shù)的10%。③胡弘弘、張磊:《國家級開發(fā)區(qū)人大機構設置概況考察》，《人大研究》2012年第4期。最后，開發(fā)區(qū)設置的國家機構與其他國家機構如何協(xié)調(diào)發(fā)展，也是問題重重。與開發(fā)區(qū)一樣，城市內(nèi)部區(qū)劃調(diào)整，如北京市原東城區(qū)和崇文區(qū)合并，也面臨著類似的法律困境。

通過行政調(diào)整來處理縱向國家機構關系已經(jīng)不適應現(xiàn)代法治國家建設的需要了，它脫離了民意機關的民主決策，缺少了公民參與。一種可行的方式是通過法律來調(diào)整。只是調(diào)整行政區(qū)劃的法律體系還不完善，除了憲法以外，法規(guī)規(guī)章主要有:1985年《國務院關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，1986年《地名管理條例》，1989年《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》，1996年《地名管理條例實施細則》，2002年《行政區(qū)域界限管理條例》，2006年國務院《地方工作志條例》等等。④潘小青:《我國行政區(qū)劃法律制度研究:問題、缺陷及完善》，華東政法大學2007年碩士學位論文，第16頁。制定一部完整的《行政區(qū)劃法》，將行政區(qū)劃納入人大機關的監(jiān)督之中，是今后行政區(qū)劃的改革方向，這也是保障地方國家機構有效行使憲法和法律職權的重要舉措。⑤莫紀宏:《行政區(qū)域變更工作應當納入法治的軌道》，《北京聯(lián)合大學學報 (人文社會科學版)》2010年第3期。

三、國家機構與公民之維

(一)從國家權力到公民權利

國家權力和公民權利的關系是憲法學研究的核心范疇，獲得了憲法學人的持續(xù)關注。30年來，公民權利本位的憲政價值逐步確立，權利話語取代義務話語成為了各個層面的共識。從國家機構的角度看，限制行政機關的權力，擴大公民權利的內(nèi)容，并完善公民的訴權，也是這一時期的發(fā)展面向。

八二憲法和過去三個憲法相比，在章節(jié)設置上有一個重大變化，即將“公民的基本權利與義務”一章置于“國家機構”一章之前，在《關于修改中華人民共和國一九七八年憲法的報告》中，彭真同志對這個修改事項沒有解釋，但憲法學人普遍認為這是實現(xiàn)了個人與國家的憲法原理的重大事件。⑥鄧聯(lián)繁:《我國憲法中“章”的設置研究》，《政治與法律》2009年第12期。但是從修憲當時來看，象征意義更加明顯，章節(jié)的調(diào)整主要來自文革的慘痛經(jīng)歷。若文革沒有發(fā)生，是否有這一調(diào)整尚難預料。例如，美國制憲時并沒有人權法案。即使八二憲法的章節(jié)調(diào)整只是帶有象征意味，但也滿足了人們的權利期待，這為以后的公民權利時代的到來埋下了伏筆。

公民權利的到來，是從黨和中央政府對“人權”的認識展開的。回顧全國人大及其常委會30年來的立法進程，大體經(jīng)歷了一個經(jīng)濟立法到權利立法的過程。20世紀80年代，公民權利立法偏少，而且權利限制較嚴，如《集會游行示威法》。1991年，國務院發(fā)布了人權白皮書，正式認可了人權的提法，并表明了我國的人權觀。其時人權研究開始熱門，人權話語逐步進入報章雜志。人權的社會化刺激著公民權利，人權的國家化又改變了中央高層的認識。在相互碰撞中，終于在2004年開花結果。2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權”寫進了憲法，憲法學界多將之比肩為《德國基本法》中的人性尊嚴條款，雖然有過度解釋之嫌，但是人權入憲，確為黨執(zhí)政觀念的重大更新。

人權入憲以來，我國加快了人權保護進程，國家人權行動計劃逐步展開，同時設置人權保護機構也在議事日程之中。2009年4月，國務院公布了《國家人權行動計劃 (2009—2010年)》，2011年 7月，《國家人權行動計劃(2009—2010年)評估報告》發(fā)布。在此基礎上，2012年6月，《國家人權行動計劃 (2012—2015年)》則進一步深化了前期的工作。

與此同時，行政機關的權力越來越受到限制。只是制定一部限制公權力的法律很不容易，每一部法律的出臺都會涉及各方面的利益博弈。繼1989年《行政訴訟法》后出臺的《國家賠償法》充分說明了這個問題。《國家賠償法》的初稿在1991年4月完成，1994年通過。遺憾的是，《國家賠償法》實施14年來，落到實處的金額僅6.8億元，獲賠的案例僅占申請數(shù)的三分之一。發(fā)生在陜西涇陽縣農(nóng)家少女麻旦旦身上的“處女嫖娼案”即是實例。①王彥釗:《制定一部限制公權力的法律很不容易——國家賠償制度從雛形到立法》，《檢察日報》2009年9月3日第4版。2010年，該法終于得到了全面修改。除了《國家賠償法》外，《行政處罰法》、 《行政復議法》、 《行政許可法》、《治安管理處罰法》、 《行政強制法》等法律，《政府信息公開條例》、《行政復議法實施條例》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《拘留所條例》、《機關事務管理條例》等行政法規(guī)也極大限縮了行政機關恣意行政的空間。但是還有很多歷史遺留問題比如勞動教養(yǎng)、監(jiān)所管理、三公經(jīng)費公開等亟待解決，而這些都關系到公民的基本權利。

(二)從注重政治職能到突出公共服務職能

憲法中規(guī)定的國家機構職責，是由國家職能來實現(xiàn)的。國家職能表現(xiàn)為政治職能和公共服務職能。通過社會治安綜合治理30年來的歷程，可以清晰地看到國家機構在處理和公民的關系上，經(jīng)歷了從注重政治職能到突出公共服務職能的變遷。

社會治安綜合治理是我國繼文革“運動式治理”之后提出的一種新的國家治理方案。20世紀70年代末，文革剛剛結束，國家政權有待恢復，出現(xiàn)了權力真空，社會上犯罪活動猖獗，青少年犯罪形勢十分嚴峻。有鑒于此，1979年8月，中共中央轉發(fā)中央宣傳部等八個單位《關于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》的通知中，提出了社會治安綜合治理的基本思想。在80年代初，初步確立了社會治安綜合治理的管理模式。

作為社會治安綜合治理的一部分，“嚴打”政策也逐步推廣開來。從1979年彭真同志提出對“六類”案件依法從重從快打擊，到1983年嚴打政策的形式，短短4年時間，全國人大及其常委會通過了一系列決定，如1981年《全國人民代表大會常務委員會關于死刑案件核準問題的決定》、1983年《關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》和《全國人民代表大會常務委員會關于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》。②何立波:《1983:黨中央決策“嚴打”始末》，《檢察風云》2008年第17期。這些決定重在打擊犯罪，嚴重忽視了刑事被告人的權利?！皣来颉痹诙唐趦?nèi)能遏制犯罪，但是容易陷入一個怪圈:即:發(fā)案，破案，抓人;發(fā)案多，破案多，抓人多;發(fā)案更多，破案更多，抓人更多。簡而言之，就是“打不勝打、破不勝破”。③江普生:《嚴打整治斗爭的回顧與思考》，《公安研究》2003年第7期。在總結各地“嚴打”經(jīng)驗的基礎上，“嚴打”法制化也在推進之中。1991年《關于加強社會治安綜合治理的決定》和《關于加強社會治安綜合治理的決定》的發(fā)布，標志著“嚴打”朝著法治的方向發(fā)展。也是在這一年，中共中央成立了中央社會治安綜合治理委員會 (簡稱中央綜治委)。

在社會治安綜合治理模式運行中，問題日益暴露，例如治理主體不明晰，機構職責重疊，過度依賴政策，保障權利不足。隨著《刑事訴訟法》在1996年、《刑法》在1997年得到全面修訂，這種治理模式悄然發(fā)生變化。2001年《關于進一步加強社會治安綜合治理的決定》提出“打防結合，預防為主”是做好社會治安綜合治理工作的指導方針。2004年《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》提出了“打防結合，預防為主，專群結合，依靠群眾”的新方針。2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》從和諧社會建設的高度，在社會治安綜合治理中增加了“實施寬嚴相濟的刑事司法政策”的內(nèi)容，再一次調(diào)整了治理方針。與此同時，社會建設的理念也在不斷發(fā)展，2011年《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，提出了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”作為加強和創(chuàng)新社會管理的基本方針政策。與此呼應，同年8月21日，中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會，其職能也相應調(diào)整。從“治安”到“管理”，不只是兩個字的變化，汪玉凱教授認為，中央綜治委更名，意味著其由原來單純的社會治安管理、打擊犯罪功能，到如今的社會管理綜合治理功能轉變，其內(nèi)涵更加豐富，工作范圍進一步擴大，更加強調(diào)社會管理工作，體現(xiàn)了中央對社會管理的高度重視。①孫艷敏:《從治安到管理，變的不只是兩個字》，《檢察日報》2011年9月27日第5版。

綜合治理政策及中央綜治委機構設置的變化，反映了國家職能重心的變遷。這一政策本源于打擊犯罪的需要，而中央綜治委的職責主要在于維護社會穩(wěn)定?；邳h認識的變化和社會的發(fā)展，政府社會治安綜合治理工作模式也由管制型向服務型轉變②王焱:《社會治安綜合治理模式轉型與要素整合》，《江蘇警官學院學報》2009年第2期。。這一轉變實則順應了“國家尊重和保障人權”的歷史進程。其間，2012年3月份《刑事訴訟法》修訂后寫入了保障人權的原則，加強了被告人的權利保護，而國家提高刑事受害人的救助也即將展開。

四、國家機構與社會組織之維

(一)從限制到自律

社會組織，即稱民間組織，依據(jù)我國對組織的劃分體系，它包含三類主體:社會團體、民辦非事業(yè)單位和基金會。社會組織的產(chǎn)生、發(fā)展，首先與憲法中公民的結社自由權是否落實密切相關，其次與國家對社會問題的重要程度，或者說是與社會政策的寬松度緊密相連。30年來，隨著公民權利意識的增長，公民社會建設的大力推進，社會組織經(jīng)歷了一個較大的發(fā)展過程，而這些變化也是在它與國家機構的互動中發(fā)生的。

八二憲法中規(guī)定了公民的結社自由，可是20世紀80年代，結社自由權一直被閑置著。從論文數(shù)量來看，當時寫結社自由的屈指可數(shù)，而且論題的重心在于強調(diào)對結社自由的限制。王向明教授當時的一篇論文深刻地揭示了這一傾向，文章列出了限制的各種理由，即使到現(xiàn)在，當要限制結社自由時，也不外乎舉出這些理由。③王向明:《從非法組織“高自聯(lián)”看我國的社團問題——兼論結社自由的保障和限制》，《中國電力教育》1989年第9期。數(shù)據(jù)顯示，截止到1989年底，全國性社團已經(jīng)發(fā)展到1600個，地方性社團達到20多萬家。④畢監(jiān)武:《社團革命:中國社團發(fā)展的經(jīng)濟學分析》，濟南:山東人民出版社，2003年，第85－86頁。數(shù)量并不是太多。

如同這一時期全國人大及其常委會的立法重心在經(jīng)濟立法一樣，社會組織立法遲至80年代末才被提出來。早在20世紀50年代，政務院和內(nèi)務部就先后制定了《社會團體登記暫行辦法》以及《社會團體登記暫行辦法實施細則》，1988年《基金會管理辦法》和《社會團體登記管理條例》出臺，初步奠定了中國社會團體管理的“雙重管理體制”。連同1998年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，這三部行政法規(guī)奠定了我國社會組織管理的法律框架。1998年《社會團體登記管理條例》修訂，將過去采取備案制的分支機構、代表機構改為登記制，強化了雙重管理體制。這一時期，國家對社會組織采取較為嚴格的管理，例如從1997年4月到2000年12月，中國社團經(jīng)歷了第三次大規(guī)模的清理整頓。經(jīng)過這次整頓，全國社會團體總數(shù)由近20萬個減至13.6萬個，其中注銷4.7萬個，撤銷1.2萬個，全國性社會團體由1849個減為1500多個。1999年為配合社會整頓清查工作，國務院頒布了《社會團體設立專項基金管理機構暫行規(guī)定》和《關于民辦非企業(yè)單位復查登記工作意見》等法規(guī)和行政規(guī)定。①邱莉:《社會政策視角下的非營利組織》，《東岳論叢》2007年第3期。

進入21世紀以后，隨著國內(nèi)外社會環(huán)境的變化，逐漸放寬了對社會組織的限制。2006年十六屆六中全會提出要“發(fā)揮各類民間組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。2007年《關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》對如何積極拓展行業(yè)協(xié)會的職能做出了方向性的規(guī)定，并提出“現(xiàn)職公務員不得在行業(yè)協(xié)會兼任領導職務”、“建立政府購買行業(yè)協(xié)會服務的制度”。與此同時，為了應對社會組織發(fā)展的新形勢， 《社會管理條例》列入修訂計劃。截至2009年底，全國依法登記的社會組織43.1萬個，其中社會團體23.87萬個，民辦非企業(yè)單位19.04萬個，基金會1843個。此外，在各級民政部門備案的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會4萬多個，城市社區(qū)社會組織有20萬多個。從1988年到2009年，我國社會組織數(shù)量增長了近100倍(1988年我國僅有社會團體4446個)，近10年以每年10%左右的速度遞增。②孫偉林:《促進社會組織健康發(fā)展》，《瞭望》2010年第37期。而依據(jù)官方修訂的精神來看，最鮮明之處即在于加強社團的組織管理，突出社團章程的重要性，讓社團依章程開展自律管理。總之，新修訂的《條例》，就是要厘清社團的法人治理結構，使社團成為自律的自主管理組織。③吳曉鋒:《〈社會團體登記管理條例〉修訂工作正在進行——訪民政部法制辦吳明處長》，《法制日報》2008年8月3日第3版。

(二)從單向管理到相互依存

國家機構與社會組織的這層變化是與政府職能的轉變相關的，隨著政府職能逐漸從經(jīng)濟管理到公共服務的轉移，政府會從某些領域退出來，而一些具備資質(zhì)的社會組織有能力從事這些工作，于是政府通過授權和委托使社會組織享有一定管理權力。從行政法律關系的主體角度認知，社會組織的角色正在由行政相對人向行政主體轉換。④金國坤:《論政府對社會組織管理的機制創(chuàng)新—— “民辦非企業(yè)單位”引發(fā)的行政法思考》，《行政法學研究》2011年第1期。而一旦社會組織獲得了類似于行政機關的權利，國家機構與社會組織的關系不能再簡單地劃為管理者與被管理者了，二者處于相互依存之中。為了展現(xiàn)這層變化，從廣東省改革社會組織的實踐詳加說明。

和其他省份一樣，廣東省啟動社會組織的管理也經(jīng)歷了由慢到快的增量發(fā)展過程。改革從2003年開始醞釀，朝著“建立一個完善的社會”的目標邁進。改革的突破口是行業(yè)協(xié)會方面的地方立法。2004年開始醞釀，2006年通過的《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》是全國第一部對行業(yè)協(xié)會法律關系進行調(diào)整的地方性法規(guī)，突出了三個方面的創(chuàng)新:一是完善了《社會團體登記管理條例》規(guī)定的雙重管理體制。二是明確規(guī)定了“政社分離”、“企社分開”。三是首次在法規(guī)中明確了行業(yè)協(xié)會的具體職能是提供服務、反映訴求、規(guī)范行為，這為行業(yè)協(xié)會承接政府轉移的職能提供了法律依據(jù)。2006年，《關于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》(粵發(fā) ［2006］2號)和《關于貫徹中共廣東省委廣東省人民政府關于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定的實施意見》(粵民民［2006］50號)這兩份文件進一步細化了政府與行業(yè)協(xié)會、商會的互動合作機制，比如《關于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》提到政府與行業(yè)協(xié)會、商會之間，是指導與被指導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。政府既要依法對行業(yè)協(xié)會、商會進行登記管理，又要積極扶持和促進其發(fā)展，逐步將法律法規(guī)和政策規(guī)定可以向行業(yè)協(xié)會、商會轉移的相關業(yè)務職能向行業(yè)協(xié)會、商會轉移，保障其依法獨立地開展活動。2008年《關于發(fā)展和規(guī)范我省社會組織的意見》(粵辦發(fā)［2008］13號)在提到“加大政府職能轉移力度”時，明確強調(diào)政府各部門要根據(jù)本《意見》，對各自承擔的職能進行全面梳理和分解，提出職能轉移具體方案，并結合地方政府機構改革，在部門“三定”規(guī)定(“職能配置、內(nèi)設機構、人員編制”規(guī)定)中明確職能轉移事項，將政府各部門不再行使和可交由社會組織承擔的職能事項分離出去。

廣東省從2003年來的此輪改革雖然走在全國的前列，但是不盡如人意處依然存在，85%的社會組織還未承擔政府部門轉移的職能，91%的社會組織還未得到政府的購買服務。影響廣東社會組織發(fā)展的問題主要表現(xiàn)在政府職能轉移和購買服務進展緩慢，社會組織發(fā)展活力沒有充分激發(fā);扶持社會組織發(fā)展的措施不多，社會組織發(fā)展受到約束;社會組織參政議政渠道不順暢，社會咨詢機制不完善;社會組織自身發(fā)展水平不平衡;登記管理機關力量不足，與社會組織發(fā)展不匹配等方面。①鄧新建:《廣東社會組織“去行政化”放開管理限制》，《法制日報》2011年11月28日第4版。

依據(jù)《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》的精神，2011年廣東省加快了社會組織管理的進度，這一年發(fā)布《關于加強社會建設的決定》(粵發(fā) ［2011］17號)、 《印發(fā) 〈關于加快推進社會體制改革建設服務型政府的實施意見〉等七個加強社會建設文件的通知》(粵辦發(fā)［2011］22號)等八部文件。2012年《關于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》(粵發(fā) ［2012］7號)、 《政府向社會組織購買服務暫行辦法》(粵府辦 ［2012］48號)、 《關于確定具備承接政府職能轉移和購買服務資質(zhì)的社會組織目錄的指導意見》(粵民民 ［2012］135號)又相繼印發(fā)。至此，社會組織承接政府職能轉移的各項配套措施皆已完成。隨著雙重管理體制的改變，社會組織結構的優(yōu)化，政府購買社會組織服務的具體化，社會組織與國家機構相互依存的關系更加突出了。

五、簡短的結語

回歸憲法文本，我們重新審視了中國憲法學的重要范疇——國家機構，通過展現(xiàn)國家機構的四個維度，回顧了中國社會變遷的歷程，其中每一次變遷都不是一蹴而就的，而是增量變化的。在分析四個維度時，發(fā)現(xiàn)每一個維度與其他維度緊密相連，共同促成了社會變遷的結果。在社會變遷中，外圍的改革較為容易，而內(nèi)部的改革則較難。內(nèi)部改革的思路可以遵循循序漸進的原則，典型例子即是30年來對行政權的逐步限制。今天，社會改革，政治改革的重要性越來越明顯，但是盲目冒進切不可行。一種有益的思路是，找準著力點，理出改革的先后順序，查清各自的關鍵要素，使各項要素齊頭并進。若如是，改革方可完成。