宋淑一

（華中科技大學 法學院，湖北 武漢430074）

唐福珍案中的法律問題分析

宋淑一

（華中科技大學 法學院，湖北 武漢430074）

對案件的法律分析通常從法律關(guān)系入手。在唐福珍一案中主要涉及到三大法律關(guān)系：村委會與胡昌明之間的集體土地承包法律關(guān)系、國家與村委會之間的農(nóng)村集體土地征收補償法律關(guān)系、城管局與胡昌明之間的行政強制法律關(guān)系。通過對以上法律關(guān)系的分析，我們可以看到矛盾產(chǎn)生的根源以及相關(guān)法律制度的缺陷。國家要規(guī)范拆遷行為，必須完善相關(guān)立法并切實做到依法行政。

強制拆遷；國家補償；立法完善

多年后重提唐福珍，一個在暴力拆遷中逝去的女子，人們還在為之嘆息，然而一幕幕因暴力拆遷引發(fā)的悲劇卻依舊在不斷上演。在拆遷中，行政相對人必須學會用法律捍衛(wèi)自己的權(quán)利，而行政主體則應該以法律規(guī)范自己的行為。

一、案情簡介

1996年，唐福珍和丈夫胡昌明在成都市區(qū)做服裝生意。一天，村支部書記、村主任找到他們，說金華村搞招商引資，興建一條“農(nóng)民街”，使用土地政策優(yōu)惠，村里可統(tǒng)一辦理房地產(chǎn)手續(xù)。胡昌明覺得不錯，決定回家鄉(xiāng)投資辦廠。從1996年到2005年，他們夫妻倆還多次被當?shù)卦u為勞模。在此期間，胡昌明為辦理房地產(chǎn)手續(xù)一直奔波于政府有關(guān)部門，但房地產(chǎn)證書最終沒能獲得。2005年，金牛城鄉(xiāng)一體化后，胡昌明企業(yè)的土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證成為歷史遺留問題。胡昌明所能得到的補償款從90萬元到幾次調(diào)整后提高至217萬元。但是胡昌明認為，他陸續(xù)投入企業(yè)700余萬元，區(qū)區(qū)217萬的補償實在難以接受。2009年11月13日，四川省金牛區(qū)城管執(zhí)法局人員對胡昌明的違法建筑依法實施拆除。唐福珍等人采取向執(zhí)法人員投擲汽油瓶及點燃汽油等行為，試圖通過暴力抗法的方式進行阻撓。在此過程中，10多名執(zhí)法人員被打傷、燒傷。雙方在相持近三小時后，站立于樓頂平臺樓梯井頂端的唐福珍情緒失控，向自己身上傾倒了汽油并用自備打火機點燃，大火頓時包裹了她的全身。隨后唐福珍被送往醫(yī)院治療，2009年11月29日晚11時許，因救治無效，醫(yī)院宣布唐福珍死亡。

二、本案中的法律關(guān)系分析

本案涉及三方主體，形成了三個法律關(guān)系：村委會與胡昌明之間的集體土地承包法律關(guān)系、國家與村委會之間的農(nóng)村集體土地征收補償法律關(guān)系以及城管局與胡昌明之間的行政強制法律關(guān)系。

（一）村委會與胡昌明之間的集體土地承包法律關(guān)系

1988年的《土地管理法》第8條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！?/p>

根據(jù)法律規(guī)定，本案中原金華村村委會享有對集體土地進行經(jīng)營和管理的權(quán)力。胡昌明的房屋是于1996年通過村委會招商所建，并同村委會簽訂了建房用地合同。土地承包經(jīng)營法律關(guān)系屬于民事法律關(guān)系。如果胡昌明提供的多份加蓋村委會和金牛區(qū)規(guī)劃、土地等管理部門公章的證據(jù)材料足以證明村委會有權(quán)將本案所涉集體土地承包給胡昌明，則雙方簽訂的合同真實有效，雙方均應當依照合同的約定嚴格履行義務(wù)。（鑒于無法查證到雙方當時簽訂合同時所依據(jù)的文件，以下論述均以雙方承包法律關(guān)系有效為前提。）

根據(jù)法律規(guī)定，房屋所有權(quán)人應當辦理房屋所有權(quán)證和土地使用權(quán)證。本案中，胡昌明所建的房屋缺乏這兩證。依照胡昌明與村委會的約定，相關(guān)手續(xù)應該由村委會辦理，在村委會一直未辦理的情況下，胡昌明自己找到相關(guān)部門要求辦理卻遭拒絕。筆者認為，雖然胡昌明并未辦理相關(guān)手續(xù)，但是他的房屋產(chǎn)權(quán)應無爭議，憑合法用地文件和建設(shè)規(guī)劃工程許可手續(xù)等資料足以證明其享有土地使用權(quán)以及房屋所有權(quán)，并不一定只有“兩證”才能夠證明胡昌明權(quán)利的正當性。政府在進行拆遷時，應當對此類房屋進行產(chǎn)權(quán)公告，經(jīng)公告無異議后，予以確權(quán)補發(fā)證件。因此，本案中胡昌明與村集體簽訂的合同真實有效，所涉房屋并不屬于違章建筑。

（二）國家與村委會之間的農(nóng)村集體土地征收補償法律關(guān)系

我國的土地管理法、物權(quán)法等多部法律法規(guī)對于土地征收補償?shù)膯栴}進行了規(guī)定，并且各省市根據(jù)本地的實際情況也進行了相關(guān)立法。

根據(jù)法律規(guī)定，征地補償包括三個部分：一是土地補償費，這部分補償費直接支付給村集體經(jīng)濟組織；二是安置補償費，用于失地農(nóng)民的安置；三是地上物補償費，是對被征土地附著物所有權(quán)人的補償。

本案中，胡昌明與拆遷部門之間最大的爭議在于胡昌明房屋的拆遷補償。胡昌明認為，自己對企業(yè)的投入高達700萬余元，他不能接受只有217萬元的補償。但拆遷部門卻認為胡昌明的房屋屬于違章建筑，按照法律的相關(guān)規(guī)定是不能得到任何補償?shù)?。根?jù)上文所述，胡昌明的房屋是合法房屋，并不是拆遷部門所說的違章建筑。所以雙方爭議的焦點實質(zhì)上是對于農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房屋征收補償應當采取的補償標準。胡昌明的主張實際上是要求按照市場價格進行補償，而拆遷部門卻要求按照房屋的實際價值進行補償。

對于農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房屋補償標準是否按照市場價格來確定，我國相關(guān)法律并未明確規(guī)定。當時的《城市房屋拆遷管理條例》第24條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”可見，城市房屋拆遷補償標準是按照市場價格來定的。根據(jù)公平和平等原則，農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房屋也應該按照市場價格來補償。農(nóng)村房屋補償可以參照《國有土地上房屋征收與補償條例》就是例證。同時《最高人民法院行政審判庭關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關(guān)問題的答復》規(guī)定，行政機關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應當參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關(guān)規(guī)定，對房屋所有權(quán)人予以補償安置。因此，筆者認為，本案中胡昌明的房屋應當按照市場價格進行補償。

（三）城管局與胡昌明之間的行政強制法律關(guān)系

1993年的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第37條規(guī)定，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未按規(guī)劃審批程序批準或者違反規(guī)劃的規(guī)定進行建設(shè)，嚴重影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的，由縣級人民政府建設(shè)行政主管部門責令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施；影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級人民政府建設(shè)行政主管部門責令限期改正，處以罰款?！端拇ㄊ〈彐?zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》有關(guān)條款也對違章建筑的行政強制問題進行了規(guī)定。可以看出，行政機關(guān)的行政強制行為只能針對違章建筑。但在本案中，胡昌明的房屋雖然沒有辦理“兩證”，但胡昌明本人并無過錯，加上胡昌明手中的相關(guān)文件足以證明他享有土地的合法使用權(quán)以及房屋所有權(quán)，因此胡昌明的房屋并不屬于違章建筑。城管局強制拆除其房屋屬于違法行使職權(quán)的行為。

三、本案可能涉及的國家賠償問題

由上述分析可知，胡昌明與村委會之間簽訂的是土地承包經(jīng)營合同，屬于民事法律關(guān)系，并不涉及到國家賠償問題。土地上附著物的補償，應當直接歸屬于個人，胡昌明與金陵區(qū)政府形成的是國家補償法律關(guān)系。根據(jù)法律的規(guī)定，國家征收農(nóng)村集體所有的土地，應當支付土地補償費、安置補償費、地上附著物補償費。在胡昌明與城管局之間的行政強制法律關(guān)系中，城管局涉嫌違法行使職權(quán)，胡昌明有權(quán)就因此受到的損害要求相關(guān)部門進行國家賠償。

導致唐福珍慘案發(fā)生的主要原因就是當天城管部門的違法強拆行為。2003年，成都市人民政府依據(jù)《國務(wù)院法制辦關(guān)于在四川省成都市開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作的復函》，制定了《成都市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》。該辦法第11條規(guī)定，執(zhí)法局依據(jù)城市規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，有權(quán)對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、不符合城市規(guī)劃要求的違法行為實施行政處罰。雖然法律授予了成都市金牛區(qū)城管局對違章建筑進行行政強制的權(quán)力，但城管局在本案執(zhí)法過程中卻存在諸多瑕疵。首先，程序違法。在唐福珍第一次以死相逼時，城管局居然在胡昌明的房屋內(nèi)貼上了空白的封條。在進行第二次強制拆遷時，城管局在凌晨5點就開始了拆遷工作。在實施拆遷之前城管執(zhí)法人員未出示任何證件，也沒有給屋內(nèi)人員搬出房屋的時間，更沒有采取保護人身和其他財產(chǎn)安全的措施。其次，方式違法。城管人員與胡昌明的家人發(fā)生了激烈的沖突，雙方都有過錯。但是，在唐福珍用汽油潑身，以自焚相逼，并且表示如果城管人員退下則雙方可以商量的情況下，城管人員并沒有退下，致使悲劇發(fā)生。因此，筆者認為，具有嚴重瑕疵的行政強制行為是造成悲劇發(fā)生的主要原因。根據(jù)國家賠償法的相關(guān)規(guī)定，城管局在執(zhí)行公務(wù)中，違法行使職權(quán)，應當承擔賠償責任。城管局的這次暴力執(zhí)法行為不僅使唐福珍喪失了生命，也給胡昌明一家造成了嚴重的精神損害，只可惜當時的國家賠償法中并沒有關(guān)于精神損害賠償?shù)囊?guī)定。

四、現(xiàn)有法律應當完善的地方

（一）與拆遷相關(guān)的法律完善

“新拆遷條例”——《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，在強制拆遷問題上，取消行政強拆，改為以法院判決的形式來決定是否強拆；強制拆遷嚴禁采取斷水、斷電、斷氣、斷路等方式，逼迫被征收人搬遷。在拆遷與補償?shù)捻樞蛏?，明確規(guī)定了先補償后拆遷。這種規(guī)定無疑是重大的進步。但是，無論是舊拆遷條例還是新拆遷條例都繞過了農(nóng)村土地的征收補償問題。目前我國的城市化水平越來越高，城市土地也越來越緊缺，不少城市開始在農(nóng)村尋找土地。因此，規(guī)范農(nóng)村土地的征收問題變得越來越重要。

拆遷沖突的根源在于拆遷補償。我國一個很重要的傳統(tǒng)就是安土重遷。因此，拆遷補償必須考慮到普通群眾的心理因素，既不能定得太低，也不能任由群眾漫天要價。政府在補償時應該堅持以市場價格為標準的完全補償原則，并且將補償?shù)姆秶M一步細化和擴大。除了對補償?shù)膶嶓w性問題進行立法，還需要規(guī)定完善的補償程序以及糾紛解決機制。需要指出的是，農(nóng)村的情況要比城市的情況復雜得多，很多細化后的補償項目和安置方法無法參考城市房屋的相關(guān)規(guī)定。因此，必須制定出一部關(guān)于農(nóng)村土地征收補償?shù)姆梢?guī)范，從立法上確立農(nóng)村土地的補償原則和補償標準，厘清補償范圍。我們國家立法曾有“宜粗不宜細”的政策，但是過渡時期的政策必須隨著社會的發(fā)展而不斷地改進，在立法的精細化后，必須跟上的就是執(zhí)法的精細化。

在拆遷補償過程中經(jīng)常會有公民合法財產(chǎn)無法得到確認導致他們無法得到應有補償?shù)那闆r發(fā)生，這主要是因為社會在轉(zhuǎn)型期中變得不穩(wěn)定，常常發(fā)生“朝令夕改”的現(xiàn)象。政策時常變動致使公民財產(chǎn)常處在合法性的邊緣，公民財產(chǎn)的安全性更是得不到保障。因此，筆者認為政策變化的前提是保障公民對現(xiàn)有財產(chǎn)的合法權(quán)利。如果有必要，可以要求在執(zhí)行政策之前先進行確權(quán)或者財產(chǎn)的清查。

（二）國家補償制度的完善

我國的國家補償制度尙缺乏統(tǒng)一完善的法律規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2004年7月31日，我國已經(jīng)制定了459部法律、982部行政法規(guī)、32761部規(guī)章。其中涉及行政補償?shù)?、至今仍有效的法律?0多部、行政法規(guī)150多部、地方性法規(guī)160多部、規(guī)章140多部。有關(guān)國家補償?shù)囊?guī)定被分散在眾多的法律法規(guī)中，并且很多法律都授權(quán)地方性政府制定相應的補償規(guī)定。由于缺乏統(tǒng)一的補償標準，中央放權(quán)過大，地方政府出臺的相關(guān)法律、文件不一定能夠切實保障人民的利益，并且時常有沖突現(xiàn)象發(fā)生。所以，國家補償制度亟需完善，可以制定專門的國家補償法或者在國家賠償法中設(shè)立專章進行規(guī)定。

[1]李集合,彭立峰.土地征收:公平補償離我們有多遠?[J]河北法學,2008(9).

[2]高立富.國有土地上房屋征收存在的問題及原因探析——兼評《國有土地上房屋征收與補償條例》[J].四川教育學院院報,2011(11).

[3]丘至喬,馬向征,劉志宏.房屋拆遷糾紛的性質(zhì)探析[J].南方經(jīng)濟,2005(6).

[4]李虹.城市房屋強制拆遷權(quán)研究[J].華章,2011(30).

[5]劉平.城市房屋拆遷中的法律問題研究——以上海舊區(qū)改造實踐為例[J].東方法學,2011(5).

[6]楊會,何莉蘋.城市房屋拆遷補償?shù)膶嶓w完善——以《國有土地上房屋征收與補償條例》為研究對象[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）,2011(5).

[7]馬靜華.城市拆遷糾紛解決機制實證研究——以安置補償糾紛的行政裁決機制為中心[J].昆明理工大學學報(社會科學版),2011(5).

[8]王軍.拆遷法律關(guān)系的困境及出路[J].中共四川省委黨校學報,2 005(1).

D912.1

A

1673―2391(2012)09―0051―03

2012—03—26

宋淑一，女，河南人，華中科技大學法學院。

【責任編校：江 流】