劉懷

(農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院，北京昌平 102208)

實施動物疫病區(qū)域化管理是實現(xiàn)動物疫病控制和消滅計劃的重要措施，也是提高動物衛(wèi)生水平的重要手段。它是在充分考慮畜牧業(yè)經(jīng)濟和公共衛(wèi)生安全的基礎(chǔ)上，針對某一特定區(qū)域，建立生物安全屏障（包括地理屏障、人工屏障或生物安全屏障等），采取包括監(jiān)測、流行病學(xué)調(diào)查、動物及動物產(chǎn)品流通控制等綜合措施，來實現(xiàn)重大動物疫病和人畜共患疫病的控制、撲滅和消滅，提高區(qū)域內(nèi)動物衛(wèi)生水平，促進動物及動物產(chǎn)品貿(mào)易的目的。區(qū)域劃分的模式有區(qū)域區(qū)劃和生物安全隔離區(qū)劃兩種。前者以地域界限為特點，后者是在一個生物安全管理體系下的一個或多個養(yǎng)殖加工場所，并有具體的動物亞群體。兩種模式都以區(qū)域內(nèi)的畜牧業(yè)有一定發(fā)展為基礎(chǔ)，以控制和消滅動物疫病為目標，依賴于區(qū)域內(nèi)良好的疫病信息和監(jiān)視系統(tǒng)、動物識別和追蹤系統(tǒng)，依賴于區(qū)域內(nèi)良好的獸醫(yī)機構(gòu)和生物安全管理措施。

一、動物疫病情況復(fù)雜需要加強區(qū)域化合作防控

動物疫病是影響?zhàn)B殖業(yè)經(jīng)濟效益的重要因素。隨著全球氣候的變化、人類活動領(lǐng)域的拓寬、動物及動物產(chǎn)品國際貿(mào)易的頻繁，全球新發(fā)動物疫病不斷出現(xiàn)。據(jù)世界動物衛(wèi)生組織（OIE）統(tǒng)計，近年來，全球每年新增一種動物疫病，像禽流感、尼帕病、西尼羅河熱等等。一些老的動物疫病由于病毒變異、突破種間屏障等因素，也造成了嚴重影響。這些新發(fā)、復(fù)發(fā)動物疫病，不僅對發(fā)病國家和地區(qū)的養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展造成嚴重影響，對公共衛(wèi)生安全也構(gòu)成了嚴重威脅。據(jù)OIE統(tǒng)計，75%的新發(fā)動物疫病是人畜共患病。尤其是我周邊國家疫情復(fù)雜，東南亞、中亞等國家禽流感、口蹄疫、藍耳病等疫情不斷，周期性暴發(fā)，非洲豬瘟等外來動物疫病逼近國門。我國陸路邊境線長，邊境口岸和非口岸通道多，邊貿(mào)互市、過境放牧、動物遷徙頻繁，加之周邊國家動物疫情長期得不到有效防控，外疫傳入風(fēng)險持續(xù)存在，需要邊境地區(qū)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，建立健全跨部門協(xié)作機制，做好疫病監(jiān)測、疫情排查等防控工作，防止境外疫情傳入。另一方面，國內(nèi)病原污染廣泛、多種亞型并存、病毒變異加快，禽流感等重大動物疫病發(fā)生風(fēng)險依然存在，一些人畜共患傳染病疫情有上升趨勢。人們傳統(tǒng)的食用生鮮動物產(chǎn)品消費習(xí)慣，導(dǎo)致全國動物和動物產(chǎn)品大流通格局短期內(nèi)難以根本改變，活畜禽集中交易、跨區(qū)域、長距離頻繁調(diào)運，加大了動物疫病跨區(qū)域傳播風(fēng)險，需要各地在依法防治疫病的基礎(chǔ)上密切合作，聯(lián)防聯(lián)控。

我國在防控動物疫病的實踐中一直重視區(qū)域化管理。如在建國初期，采取“劃定疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)”的區(qū)劃辦法，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)分別采取撲殺、消毒、免疫、封鎖、關(guān)閉交易市場等措施，成功控制了牛瘟、牛肺病，2008年5月在巴黎召開的OIE第76屆年會上，我國被正式認可為無牛瘟國家。自1998年開始，我國實施的無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)，2001年又在膠東半島、遼東半島、四川盆地、松遼平原和海南島開展無疫區(qū)示范區(qū)建設(shè)。2009年11月，廣州從化無規(guī)定馬屬動物疫病區(qū)通過國家評估，并被歐盟列入可向其永久輸入馬匹的國家和地區(qū)名錄，結(jié)束了我國內(nèi)地馬匹不能出口到歐盟的歷史。同年12月，海南省免疫無口蹄疫區(qū)通過國家評估認可，成為我國第一個通過國家評估認可的免疫無口蹄疫區(qū)。全國多個省份動物疫病區(qū)域化管理取得成效，也推動當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)生產(chǎn)能力和標準化規(guī)模養(yǎng)殖水平也有明顯提高。據(jù)調(diào)查，遼東半島通過無疫區(qū)示范區(qū)建設(shè)，促進遼寧省畜牧業(yè)產(chǎn)值2006年達到654.6億元，肉、蛋、奶產(chǎn)量分別達到359.8萬 噸、237.4萬 噸、97.4萬噸，比2001年分別增長99.6%、46.8%、66%、305%；生豬標準化規(guī)模養(yǎng)殖比例由2001年的33.5%提高到2006年底的69.6%；無疫區(qū)示范區(qū)建設(shè)工作得到了新加坡、歐盟和日本獸醫(yī)官員的高度評價，吸引了一批國內(nèi)外知名畜產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y建廠，并為畜禽產(chǎn)品出口創(chuàng)造了良好條件，2003年以來，外部企業(yè)在遼寧省進行畜禽養(yǎng)殖與畜產(chǎn)品加工業(yè)投資達到400多億元，每年出口創(chuàng)匯超過3億美元。

二、當(dāng)前動物疫病區(qū)域化管理面臨的問題

實施動物疫病區(qū)域化管理，是當(dāng)前加強動物疫病防控的客觀需要，也被實踐證明是推動我國畜牧業(yè)發(fā)展的有效措施。但在實施這項管理措施的過程中，還存在一些需要進一步加強和改進的不足之處，主要表現(xiàn)在四個方面。

（一）對區(qū)域化管理的定位不準，認識不足 一些地方認為，實施動物疫病區(qū)域化管理是獸醫(yī)部門的事情，甚至是當(dāng)?shù)卣疅o能為力的事情。這導(dǎo)致政府重視不夠，各部門沒有形成合力，往往是獸醫(yī)部門孤軍奮戰(zhàn)，難以有效實施動物疫病區(qū)域化管理。實際上，區(qū)域化管理涉及風(fēng)險分析、監(jiān)測、診斷、預(yù)防、檢疫、隔離、可追溯管理、應(yīng)急防控等措施以及獸醫(yī)科研、能力建設(shè)和管理體制的系統(tǒng)工程，實施的主體應(yīng)該是政府，而不是單一的獸醫(yī)部門，各部門必須在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下通力合作，才能進行有效的區(qū)域化管理。

（二）動物疫病區(qū)域化管理缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和長效投入機制 區(qū)域化的建立、維持及認可需要耗費大量的財力和相當(dāng)長的時間。目前，一些實施動物疫病的區(qū)域化管理的省份和地區(qū)，將其作為項目建設(shè)對待，沒有長期的系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)計劃，也沒有建立長效的投入機制，建設(shè)中存在儀器設(shè)備配備不平衡或重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，經(jīng)費投入和項目建設(shè)缺乏連續(xù)性，疫病監(jiān)測、病畜撲殺處理、免疫標識制度的實施等工作存在薄弱環(huán)節(jié)，各項措施難以全面落實。

（三）基層獸醫(yī)工作能力不適應(yīng)動物疫病區(qū)域化管理的要求 獸醫(yī)機構(gòu)、工作體系和工作能力是動物疫病區(qū)域化有效實施的重要保障，獸醫(yī)機構(gòu)人員的素質(zhì)、工作能力對無疫區(qū)建設(shè)及維持至關(guān)重要。截止2011年底，全國按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)域共設(shè)置畜牧獸醫(yī)站34 616個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的職能任務(wù)和進一步明確，但工作機制尚需進一步完善，獸醫(yī)隊伍技術(shù)力量薄弱、人員素質(zhì)不高的情況普遍存在，不能完全適應(yīng)區(qū)域化管理的要求。

（四）實施動物疫病區(qū)域化管理的技術(shù)保障不足 疫病監(jiān)測、流通控制和標識追溯是實施區(qū)域化管理，保證區(qū)域內(nèi)動物衛(wèi)生狀況的重要技術(shù)措施。目前，我國一些地方還不能對區(qū)域內(nèi)的動物疫病實施有效監(jiān)測，一些進行無疫區(qū)建設(shè)的地方也重點是加強硬件建設(shè)，對相關(guān)設(shè)備的運行投入不足、人員配備不足，獸醫(yī)能力建設(shè)滯后；動物及動物產(chǎn)品跨區(qū)域流動問題普遍存在，給動物疫病區(qū)域化管理帶來嚴重威脅；許多養(yǎng)殖戶未按規(guī)定建立完善的動物養(yǎng)殖檔案和標識體系，動物標識追溯系統(tǒng)建設(shè)滯后，導(dǎo)致發(fā)生動物疫病時，不能快速追溯確定傳播途徑及傳染源是否為“區(qū)域內(nèi)”，不利于盡快消滅疫病，控制疫情。

三、改進動物疫病區(qū)域化管理的建議

積極實施動物疫病區(qū)域化管理，需要合理設(shè)定區(qū)域化管理的目標，因地制宜地選擇區(qū)域化管理模式，建立健全保障機制，強化技術(shù)手段支撐，構(gòu)建動物疫病防控的長效機制。

（一）合理制定區(qū)域化管理策略動物疫病防控應(yīng)以免疫無疫和非免疫無疫為目標，并以此來確定分病種、分區(qū)域、分階段和消滅疫病的階段計劃，通過階段目標的實現(xiàn)逐步達到消滅疫病的目的。但我國幅員遼闊，區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展水平、畜牧產(chǎn)業(yè)布局、動物衛(wèi)生狀況、自然地理條件存在顯著差異，實施區(qū)域化管理必須要依據(jù)現(xiàn)實條件，因地制宜、分類、分步實施。一是在現(xiàn)有的無規(guī)定動物疫病區(qū)等防疫基礎(chǔ)條件的區(qū)域，努力率先實現(xiàn)重點疫病的免疫無疫。二是在一些畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)、養(yǎng)殖密集的省區(qū)，應(yīng)鼓勵加強自身的區(qū)域化管理，借鑒現(xiàn)有無疫區(qū)建設(shè)經(jīng)驗和區(qū)域化管理經(jīng)驗，自建無疫區(qū)或與周邊區(qū)域聯(lián)合，建立跨越行政區(qū)域的大型無疫區(qū)。三是借鑒無疫區(qū)示范區(qū)的做法，選擇部分有條件的集約化畜禽企業(yè)，支持和鼓勵其進行無特定病原場、生物安全隔離區(qū)建設(shè)，建立和完善評估認證制度，并逐步擴展至國家畜禽資源種質(zhì)資源保護場、畜禽生產(chǎn)重點龍頭企業(yè)等。在全國性免疫無疫條件成熟時，啟動非免疫統(tǒng)一行動，實現(xiàn)重點單一病種防控工作質(zhì)的飛躍。

（二）強化區(qū)域化管理措施 一要加強疫病監(jiān)測和疫情預(yù)警預(yù)報。加強基層畜牧獸醫(yī)機構(gòu)能力建設(shè)，改善疫病診斷和監(jiān)測儀器設(shè)備條件，持續(xù)開展區(qū)域內(nèi)動物疫病監(jiān)測，掌握區(qū)域內(nèi)動物疫病狀況，提高預(yù)警預(yù)報能力。二要加強檢疫監(jiān)管。建立和完善動物流通控制及檢疫監(jiān)管制度，加強區(qū)域內(nèi)無害化處理場和動物檢疫隔離場建設(shè)，對外來過境動物建立專用通道，在區(qū)域入口設(shè)立固定動物防疫監(jiān)督檢查站，強化流通環(huán)節(jié)檢疫監(jiān)管。三要加強應(yīng)急管理。根據(jù)國家疫情報告和處置管理辦法要求，制定應(yīng)急管理預(yù)案，明確組織機構(gòu)，確定職責(zé)任務(wù)，建立完善區(qū)域疫情報告體系。四要加強部門和區(qū)域間協(xié)調(diào)。明確區(qū)域內(nèi)相關(guān)政府部門分工協(xié)作機制，建立區(qū)域間的聯(lián)動協(xié)作機制，構(gòu)建區(qū)域動物疫病防控合作平臺，保證動物疫病防控信息交流暢通，防控措施實施有力。

（三）建立健全區(qū)域化管理保障機制 一要完善法律保障機制。出臺《動物防疫法》有關(guān)區(qū)域化管理的配套法規(guī)，明確區(qū)域化管理的主體、區(qū)劃模式、市場準入及評估認可機制等，規(guī)定動物及動物產(chǎn)品區(qū)域間流通管理要求。推動地方區(qū)域化管理法規(guī)建設(shè)，明確地方區(qū)域化管理的具體要求和措施。二要健全組織保障機制。逐級建立以政府為主導(dǎo)的，獸醫(yī)部門牽頭，財政、公安、交通等部門協(xié)作的動物疫病區(qū)域化管理組織體系。三要建立財政保障機制。建立動物疫病區(qū)域化管理穩(wěn)固的長效經(jīng)費機制，協(xié)調(diào)解決中央、地方和企業(yè)三方共同投入機制。中央財政應(yīng)重點支持疫病監(jiān)測、診斷、撲殺補償和監(jiān)督評估方面，地方投入重點在區(qū)域內(nèi)的獸醫(yī)機構(gòu)能力、檢疫監(jiān)管和屏障體系建設(shè)方面，企業(yè)投入重點放在生物安全管理體系建立和運行方面。

（四）加強區(qū)域化管理的技術(shù)支撐 一要充分發(fā)揮科研院所和動物疫病防控機構(gòu)的實驗室資源，加快構(gòu)建獸醫(yī)實驗室網(wǎng)絡(luò)體系，合理布局實驗室及配備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人員，加強區(qū)域內(nèi)疫病防治、消滅的技術(shù)策略研究。二要加快推進區(qū)域內(nèi)動物標識和追溯體系建設(shè)，完善養(yǎng)殖場所的疫病綜合防控措施。三要加強區(qū)域內(nèi)種畜禽場建設(shè)和良種育、繁、推工作，促使種畜禽供應(yīng)量能夠滿足區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖需要，減少外部引入。四要有效利用各級獸醫(yī)機構(gòu)和人才隊伍，抓好綜合配套技術(shù)、集成示范技術(shù)、快速監(jiān)測技術(shù)、風(fēng)險關(guān)鍵點控制技術(shù)推廣應(yīng)用，開展技術(shù)示范、培訓(xùn)、指導(dǎo)和咨詢服務(wù)工作。

（略）