鄭曉燕

（上海市浦東新區(qū)行政學(xué)院，上海 201210）

2008年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）確立了長(zhǎng)三角的“三大定位”①，在把長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略的深刻背景下，長(zhǎng)三角地區(qū)積極探索政府管理體制創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)，取得了較好的成效，但是，在受多重行政級(jí)次作用下產(chǎn)生的行政壁壘已經(jīng)成為長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步合作、發(fā)展的瓶頸。課題組對(duì)上海、寧波、常州、杭州、蘇州、南通、紹興等地進(jìn)行了調(diào)研，歸納和總結(jié)了長(zhǎng)三角地區(qū)在服務(wù)型政府建設(shè)過程中面臨著各種問題和難題。

一、改革的整體性、系統(tǒng)性、目標(biāo)性不明確

在調(diào)研過程中，課題組發(fā)現(xiàn)無論是政府工作人員還是學(xué)者都認(rèn)為長(zhǎng)三角地區(qū)行政的發(fā)展要落后于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，他們認(rèn)為比較突出的問題是長(zhǎng)三角地區(qū)的行政體制改革缺乏整體性、系統(tǒng)性和改革目標(biāo)的不明確。

（一）行政區(qū)劃分割導(dǎo)致各自為政

毫無疑問，阻礙長(zhǎng)三角地區(qū)行政發(fā)展的原因是多方面的，而其中最關(guān)鍵的是各地方政府之間關(guān)系沒有理順、利益難以協(xié)調(diào)，這是由長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)政府間復(fù)雜的行政隸屬關(guān)系和行政地位所決定的。在我國(guó)，政府有不同的級(jí)次，不同級(jí)次的政府所承擔(dān)的政府職能也是不同的。根據(jù)長(zhǎng)三角地區(qū)城市行政級(jí)次的不同，課題組對(duì)22個(gè)城市進(jìn)行了歸類和劃分，分為五個(gè)級(jí)次：省市級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)外，每個(gè)行政級(jí)次下面又包括若干小的級(jí)次，如地級(jí)市又包括若干個(gè)縣，每一個(gè)級(jí)次進(jìn)行公共服務(wù)改革，都存在著職能不清，政策不統(tǒng)一的情況。如在調(diào)研中，一些人提出行政體制改革應(yīng)該由高層級(jí)政府來做，而公共服務(wù)改革則由基層政府直接操作。但實(shí)際情況確是各級(jí)政府都在進(jìn)行行政改革和公共服務(wù)改革，從而造成了各級(jí)政府職能模糊。

（二）改革過程中政府各職能部門間職能不清

在調(diào)研中，多個(gè)職能部門負(fù)責(zé)人均提及部門之間欠合作問題，部門間的欠合作既包括信息資源的不共享，也包括公共服務(wù)供給行為的不協(xié)調(diào)。當(dāng)前，信息資源不共享的問題突顯，尤其在一些數(shù)據(jù)的公開方面，擁有數(shù)據(jù)的部門往往以向上請(qǐng)示為由，能拖則拖，導(dǎo)致最后不了了之，或者以需要保密為理由拒絕公開。公共服務(wù)供給行為的不協(xié)調(diào)則表現(xiàn)在：一是供給方涉及到多個(gè)政府部門的公共服務(wù)往往沒有政府部門愿意主動(dòng)出來牽頭，因?yàn)闋款^方往往等同于主要的責(zé)任者，政府部門怕給自己添太多麻煩。二是供給方涉及到多個(gè)政府部門的公共服務(wù)即使已經(jīng)確立了牽頭方，組織協(xié)調(diào)工作也較難開展，因?yàn)槠湟?，其他部門的配合責(zé)任較輕、壓力小而往往不夠重視；其二，配合部門一般都是與牽頭方平行的部門，服從同級(jí)部門的工作分配往往不太情愿。

二、公共服務(wù)供給中政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多元供給機(jī)制不健全

目前，公共服務(wù)供給存在三種模式，即政府供給模式、市場(chǎng)供給模式和社會(huì)供給模式。理論和實(shí)踐證明，上述任何一種供給模式都不能獨(dú)立地、完美地完成公共服務(wù)供給，因此，需要三種機(jī)制相互配合，形成多元的供給機(jī)制。

（一）政府總體公共服務(wù)供給存在問題

目前，長(zhǎng)三角各地方政府在服務(wù)型政府的構(gòu)建方面已取得初步成效，但從整體上看，還與服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)和要求存在一定差距。

（1）公共服務(wù)的總量不足，內(nèi)容還不夠完全。不可否認(rèn)，依靠較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和持續(xù)的制度創(chuàng)新，長(zhǎng)三角的民生建設(shè)總體上在全國(guó)處于領(lǐng)先地位，但公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給離民眾的巨大需求尚有差距，區(qū)域內(nèi)民生資源的共享也有待進(jìn)一步“破冰”[1]。主要原因是長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使人口及人口結(jié)構(gòu)層次多樣化，人們對(duì)公共物品和服務(wù)的需求也呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。多樣的、不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與當(dāng)前有限的公共服務(wù)供給形成了一對(duì)矛盾[2]。

（2）以“行政服務(wù)中心”為載體的行政審批制度改革存在一些問題?！靶姓?wù)中心”是長(zhǎng)三角各地方政府行政體制改革的產(chǎn)物，但是，積聚多個(gè)政府部門的行政服務(wù)中心在提供公共服務(wù)方面也存在一些問題。其一，就總的管理機(jī)制而言，“行政服務(wù)中心”并未脫離條塊分割的行政管理模式?！靶姓?wù)中心”性質(zhì)較難界定，這就造成了一定的隱患。比如，在人力資源管理方面，“行政服務(wù)中心”的工作人員無法在“行政服務(wù)中心”得到較好的工作激勵(lì)，因?yàn)槠淙匀粴w自己所在部門管理。其二，雖然有了公開服務(wù)，但主動(dòng)意識(shí)不夠，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的以及關(guān)乎部門利益的能夠主動(dòng)積極開展服務(wù)。

（二）市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)供給中的效用不明顯

市場(chǎng)機(jī)制的基本特征在于使用私人資源從事實(shí)現(xiàn)私人利益目標(biāo)的活動(dòng)，換言之，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)依賴于私人資產(chǎn)，取得的收入也屬于私人所有。因此，追求利潤(rùn)最大化是私人部門最核心的特質(zhì)，這也決定了私人部門在參與公共服務(wù)供給中具有不可避免的矛盾和問題。

（1）企業(yè)效益與公共目標(biāo)的矛盾。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，私人部門參與公共服務(wù)供給初期，對(duì)于政府向私人部門開放的公共服務(wù)領(lǐng)域，私人部門首先愿意進(jìn)入一些公共性弱、經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)、盈利能力強(qiáng)的公共服務(wù)領(lǐng)域；隨著市場(chǎng)機(jī)制的深入，公共性弱、經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)、盈利能力強(qiáng)的公共服務(wù)隨之減少[3]。如公路的市場(chǎng)化，民營(yíng)企業(yè)以較高的熱情建成區(qū)位條件好、利潤(rùn)可觀的線路后，對(duì)余下的那些區(qū)位條件不好、利潤(rùn)較差的線路就不愿參與建設(shè)，造成社會(huì)發(fā)展不均衡，社會(huì)整體效益不能提升，從而造成了政府推行民營(yíng)化的整體目的無法達(dá)到，政府的公共目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

（2）資源配置效率與社會(huì)公正的矛盾。從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，無論是政府提供還是私人部門提供公共服務(wù)，對(duì)消費(fèi)者來說，許多公共服務(wù)屬于他們的必需品，具有消費(fèi)的“不可拒絕性”，價(jià)格再高也必須消費(fèi)[3]。但是，公用服務(wù)供給主體的變化并不意味著其公益性的改變，因此，公共服務(wù)的市場(chǎng)化供給不能嫌貧愛富，應(yīng)該堅(jiān)持普遍服務(wù)的原則②。長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展后違反普遍服務(wù)原則的情形也存在著。最近幾年，許多城市的管道煤氣、天然氣、工業(yè)以及居民用水的價(jià)格均伴隨著公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的腳步而提高。這種情況的直接受害者無疑是當(dāng)?shù)刎毨У娜鮿?shì)群體，帶來了公共服務(wù)供給的效率和社會(huì)公正的矛盾。

（3）缺乏具體的、有效的激勵(lì)機(jī)制吸引社會(huì)資本參與社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)。其一，吸引社會(huì)資本參與社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)的優(yōu)惠政策比較缺乏。如何吸引社會(huì)資本參與社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)，這是擺在政府面前一項(xiàng)重要課題。當(dāng)前，出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策無疑是最行之有效的辦法之一。其二，吸引社會(huì)資本參與社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)的法律法規(guī)保障缺乏，無法可依。比如民辦教育中，民辦教育機(jī)構(gòu)投入大量人力物力開辦民辦教育學(xué)校，但作為民辦非企業(yè)單位，民辦教育機(jī)構(gòu)卻要按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳付企業(yè)所得稅。民辦教育與公辦教育同樣都承擔(dān)教育職能，但在實(shí)際中卻得不到與公辦教育機(jī)構(gòu)同等的優(yōu)惠條件，一定程度上制約了社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)。

（三）社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的作用發(fā)揮不夠

長(zhǎng)三角各地方政府在構(gòu)建服務(wù)型政府過程中，已經(jīng)在公共服務(wù)的諸多領(lǐng)域（如環(huán)境保護(hù)、教育等）進(jìn)行了社會(huì)化的初步嘗試，取得了一定的成效，不過總體而言，政府始終是公共服務(wù)的全方位供給者，社會(huì)組織還不能發(fā)揮好其在社會(huì)管理中的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用。

（1）政策法律不完善，社會(huì)組織在社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)中存在“兩難”現(xiàn)象。法律、政策在制定過程中，政府部門缺乏溝通，容易出臺(tái)相互制約的法律政策，社會(huì)組織處于“兩難”。比如，《民辦教育促進(jìn)法》中明確規(guī)定，民辦教育機(jī)構(gòu)可以獲得一定的盈利，而《社團(tuán)管理登記條例》中明確指出，民辦非企業(yè)單位（民辦教育機(jī)構(gòu)即屬于此類）不得謀取利益。民辦教育機(jī)構(gòu)同時(shí)要受到這兩個(gè)法律法規(guī)的制約，但他們之間卻存在天壤之別，這使得類似的社會(huì)組織在參與社會(huì)公共事業(yè)時(shí)處于兩難境地。

（2）政府購(gòu)買社會(huì)組織提供公共服務(wù)的范圍不明確，購(gòu)買服務(wù)有時(shí)反而降低效率。通常政府向社會(huì)組織“購(gòu)買”服務(wù)的方式主要分為三種：提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、項(xiàng)目發(fā)包、公開招標(biāo)。但是，政府購(gòu)買服務(wù)的范圍不明確，哪些可以購(gòu)買，怎么購(gòu)買，程序步驟如何進(jìn)行，這些都相對(duì)滯后，使得購(gòu)買服務(wù)有時(shí)反而效率更低，導(dǎo)致失去了購(gòu)買服務(wù)的意義。

（3）社會(huì)組織發(fā)展中受到相關(guān)管理?xiàng)l例的制約，容易形成“二政府”現(xiàn)象?！渡鐖F(tuán)管理登記條例》中明確規(guī)定“一區(qū)一會(huì)”，即同一個(gè)地區(qū)，同樣類型的社團(tuán)只能注冊(cè)一個(gè)。這就導(dǎo)致在相關(guān)的領(lǐng)域中，一個(gè)地區(qū)就只有一個(gè)此類型社團(tuán)。一方面，如果政府需要購(gòu)買社會(huì)組織參與社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)，但常常由于本區(qū)域內(nèi)沒有其他社團(tuán)進(jìn)行選擇、對(duì)比，而唯一的此類社團(tuán)對(duì)政府購(gòu)買滿天開價(jià)，且并不能保證完全勝任。這些情況導(dǎo)致政府最終放棄了購(gòu)買社會(huì)組織的相關(guān)項(xiàng)目。另一方面，某一行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)在一個(gè)區(qū)域只能存在一個(gè)同類社會(huì)組織，這唯一的一個(gè)社會(huì)組織往往是政府與群眾的中間人，有時(shí)因?yàn)槠湮ㄒ恍?，?huì)使其成為“二政府”。

三、區(qū)域合作中的利益共享機(jī)制還未形成

長(zhǎng)三角地區(qū)作為一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈，其利益具有二重屬性：差異性與一致性。所謂差異性，是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的各地方利益受不同地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人力資本狀況等而表現(xiàn)出各自地方利益的差異；所謂一致性，是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益是地方利益的綜合體現(xiàn)，各地方利益在區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益中可以找到共同的利益。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的利益是一致性和差異性的矛盾統(tǒng)一體[4]。

（一）實(shí)質(zhì)性的合作還未啟動(dòng)

長(zhǎng)三角地區(qū)的利益協(xié)調(diào)是通過長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)來實(shí)現(xiàn)的。在城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的推動(dòng)和長(zhǎng)三角各地方政府的共同努力下，長(zhǎng)三角地區(qū)在醫(yī)療、公共交通等公共服務(wù)合作方面進(jìn)行了有益的探索，并取得了一些成績(jī)。但城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)仍是偏重于務(wù)虛的功能，而真正能夠帶來多少利益協(xié)調(diào)的實(shí)際意義仍有待考驗(yàn)。

（二）利益共享的有效機(jī)制還未完善

長(zhǎng)三角地區(qū)由于其復(fù)雜的行政級(jí)劃、各地方政府及其官員利益、本地企業(yè)利益和本地居民利益使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的共同利益很難形成，利益沖突成為一種普遍現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：優(yōu)質(zhì)服務(wù)難以共享、地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在沖突、地方官員的晉升競(jìng)賽、技術(shù)創(chuàng)新的擴(kuò)散效應(yīng)、人力資本的流失與獲取、當(dāng)?shù)鼐用竦膿碜o(hù)與否、自然環(huán)境的破壞與保護(hù)等。

（三）利益共享的保障機(jī)制還未形成

保障機(jī)制的重要功能就是使復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)行為變得易理解和更可預(yù)見。在形式上，主要是跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)的完善。而在內(nèi)容上，則是完善區(qū)域法律制度[4]。目前的問題是：

（1）普遍存在行政上的地方保護(hù)主義。當(dāng)前，我國(guó)考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的主要依據(jù)是當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)情況。因此長(zhǎng)三角地區(qū)各地方政府都加大調(diào)控力度，大搞地方保護(hù)主義，保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種行政上的地方保護(hù)主義主要是市場(chǎng)的行政保護(hù)、資源的行政保護(hù)、資本的行政保護(hù)和執(zhí)行的行政保護(hù)?；诒镜乩婵紤]，對(duì)政策和法律法規(guī)的執(zhí)行都存在不同程度的地方保護(hù)現(xiàn)象，如“折扣執(zhí)行”、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、自由裁量權(quán)任意伸縮、相互合作水平低、本位主義和部門主義嚴(yán)重、執(zhí)行成本高等[5]。

（2）“條塊行政”在區(qū)域行政發(fā)展中還很嚴(yán)重。長(zhǎng)三角地區(qū)22個(gè)城市互不隸屬，彼此獨(dú)立，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，為“條塊行政”提供了體制基礎(chǔ)。事實(shí)上，長(zhǎng)三角地區(qū)各地方政府在遵循國(guó)家方針政策和法律法規(guī)的前提下，一直都是自顧自地決定本地事務(wù)，很少與其他地方政府進(jìn)行協(xié)作。

[注 釋]

① 在國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出了將長(zhǎng)三角地區(qū)建成“亞太重要的國(guó)際門戶、全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和制造業(yè)中心，具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力世界級(jí)的城市群”三大定位。

②普遍服務(wù)是指公用服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)公眾都能以普遍可承受的價(jià)格提供某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。它包括三層含義：一是可獲得性，即無論何時(shí)何地，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)；二是非歧視性，即所有用戶都應(yīng)當(dāng)被同等對(duì)待；三是可承受性，即服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)為大多數(shù)用戶所能夠承受。

[1]魯勛，徐益平.長(zhǎng)三角謀建“城市生活幸福圈[N].東方早報(bào)，2011-04-02（6）.

[2]肖望兵.論服務(wù)型政府公共服務(wù)職能的有限性[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（6）：78-80.

[3]應(yīng)巧蓓.公共事業(yè)民營(yíng)化：意義與問題——基于臺(tái)州高速公路的案例研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2004.

[4]汪偉全.利益共享：區(qū)域合作的永恒主題[C].中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2010年會(huì)暨“政府管理創(chuàng)新”研討會(huì)論文，2010.

[5]胡曉東，劉祖云.區(qū)域行政與長(zhǎng)三角一體化[J].蘇州科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（2）：9-12.