肖育才，謝 芬，李建軍

(1.西南民族大學經濟學院，四川成都 610064;2.四川省社會科學院 研究生學院，四川成都 610071;3.西南財經大學財稅學院，四川 成都 611130)

作為稅收存在與發(fā)展的伴生物，自稅收產生之日起，稅收流失即與之相伴相隨。近幾年來，中國稅收流失問題一直是社會關注的熱點，經濟發(fā)展過程中面臨的許多重大問題和困難都與稅收流失有著千絲萬縷的聯(lián)系，如財政困難、地下經濟、稅制建設和加強稅收征管等，無論是理論界還是實際工作部門都認為稅收流失困擾著我國稅收，威脅著經濟安全、社會的平穩(wěn)有序發(fā)展。因此，對我國現(xiàn)實中稅收流失各種具體問題的分析和研究具有重要的意義。本文試圖從制度經濟學的角度，以制度經濟學的理論分析框架和成果，分析我國稅收流失問題，拓寬相關問題的研究思路，促進和豐富稅收流失的理論研究，提出現(xiàn)實針對性的結論和政策建議。

本文認為制度是對經濟關系的一系列安排，體現(xiàn)在稅收關系上，制度安排比稅法更為寬廣，是人們所遵循的正規(guī)和非正規(guī)的約束的總和。稅收流失在一定程度上表現(xiàn)為制度實施機制“軟化”的成本，偷逃稅行為是制度設計不合理而產生的一種隱瞞偏好的“搭便車”行為和尋租的結果[1]。制度的目的不僅僅局限于保證國家稅款及時足額的入庫，更為重要的是在使產權上歸納稅人控制的納稅人的應稅收入，轉化為歸政府控制的產權——財政收入，這樣一種產權更換的過程，必然牽涉到納稅人與征稅人之間的關系協(xié)調，以及對納稅、征稅行為的理解、接受程度和執(zhí)法力度、懲罰程度等制度因素，如何使這一轉化過程中的稅收流失減少到最小的程度，達到依法治稅的目的，對政府職能部門尤其是稅務機關來說，更應該借助制度經濟學的理論分析方法，從稅收流失的關鍵影響因素，稅收制度設計中存在的缺陷等方面，對制度的制定、執(zhí)行和貫徹的影響因素，以及對治理稅收流失的有效制度安排進行深層次的研究分析。

一、稅收流失的制度經濟學界定

(一)概念界定:稅收流失的內涵與外延

馬克思曾經深度地揭示了稅收與國家(政府)之間的緊密聯(lián)系，“國家存在的經濟體現(xiàn)就是捐稅，廢除捐稅的背后就是廢除國家”，“賦稅是行政權力整個機構的生活源泉”。由此可見，稅收對于國家(政府)是多么的重要。然而從古至今，稅收流失作為稅收存在的伴生物，一直出現(xiàn)在經濟領域里，從中國秦朝存在的“匿田”，漢代出現(xiàn)的“度田不實”，到目前世界各國普遍存在的偷稅、騙稅、逃稅、暴力抗稅等，稅收流失并沒有隨著人類文明的進步，社會的發(fā)展、法制的完善而被遏制，相反卻出現(xiàn)了前所未有的較大規(guī)模的泛濫。

1.外國學者對稅收流失的界定。關于什么是稅收流失，各國學者的認識不盡相同，但是，大部份的學者認為，稅收流失是納稅人違背政府立法意圖而導致稅收收入難以按照預期入庫的行為。其中，具體表示方法有很多種，如稅收規(guī)避、稅收最小化。D.哈曼認為稅收限額、稅收免除、稅收減輕、及日本的“租稅回避”等，只要在所得發(fā)生之前就想減少稅收負擔，就是稅收規(guī)避;如果在所得發(fā)生之后想減免負擔，即為稅收逃漏。日本稅法則認為，逃稅是以虛假或以其他不正常手段避讓稅賦或取得退稅的行為。法國的稅法判例中指出，避稅是“以不當之法律行為，而形成一種虛假的，外表完全不同的形式上的契約，借以達成稅收節(jié)省效果”。荷蘭國際財政文獻局在其1988年版的《國際稅收辭匯》中對偷稅一詞的解釋己被理論界廣泛推崇，其基本表述是:“以非法手段逃避稅收負擔”，其廣義的偷稅行為，包括納稅人因疏忽大意或過失而沒有履行法律規(guī)定應納稅義務的行為，盡管納稅人沒有為了偷漏稅目的而采取有意隱藏手段，但其工作中的疏忽和過失本身也是違法行為。

2.中國學者對稅收流失的界定。我國近年來研究稅收流失現(xiàn)象的各種觀點，由于研究的角度和采用的標準不同，對稅收流失問題的認識和理解也存在著一定的差異。一是認為稅收流失是指偷逃稅和任意減免稅，這種觀點在現(xiàn)實工作中比較普遍。二是認為稅收流失包括各類納稅人利用各種非法手法，造成稅收收入減少的一種經濟現(xiàn)象。三是認為稅務部門應該征收而沒有征收上來的稅收收入，即應收未收的稅收收入。這種觀點強調了一個至關重要、也是一個長期困擾稅務機關的實際問題，即什么是應收未收的標準的問題。

3.稅收流失的內涵與外延。對稅收流失進行科學的研究，首先應該對稅收流失這一概念明確其內涵與外延。界定稅收流失的內涵是研究稅收流失的起點。從制度經濟學的角度來看，稅收流失是一定時期由于國家(政府)稅收實施機制的弱化而導致政府收入的非正常的減少或損失，它是一定的外在制度包括一系列基本法、稅法、條例細則等法律主體所引致的結果[2]。引致稅收流失的行為是指在一定內在制度的影響下，稅收法律主體違背稅收法律、法規(guī)或稅法精神的各種行為。稅收流失破壞了由稅收法律制度所規(guī)范的稅收公平分配關系，減少了政府的財力規(guī)模，弱化了政府的宏觀調控能力，擾亂了市場的正常機制，導致了社會財富的分配不均問題。

稅收流失的外延是對稅收流失特有的個性化表述，對其外延作如下分類:

(1)站在國家(政府)的立場，以是否取得足額的稅收收入為判斷標準，根據稅收流失的表現(xiàn)形式不同可分為偷稅、逃稅、抗稅、避稅、欠稅等若干具體的表現(xiàn)形式，這些形式反映現(xiàn)實生活中各種導致稅收流失的現(xiàn)象和行為的特點以及所采用的手段，為判斷是否發(fā)生稅收流失的參照標準提供了基礎[3]。

(2)根據稅收流失發(fā)生的不同環(huán)節(jié)，義可分為納稅環(huán)節(jié)流失(征稅環(huán)節(jié)流失)、入庫環(huán)節(jié)流失和退庫環(huán)節(jié)流失。從稅收征管流程來分析稅收流失，可發(fā)現(xiàn)稅收征管工作中相對薄弱、漏洞較多的環(huán)節(jié)，從我國目前的情況來看，納稅環(huán)節(jié)存在的稅收流失最為嚴重。

(3)從稅種劃分的角度，稅收流失的形式表現(xiàn)為增值稅流失、企業(yè)所得稅流失、個人所得稅流失或關稅流失等。由于稅法規(guī)定每個稅種在納稅人、課稅對象、稅率及征收方式內容上都彼此不同，因此每種稅的流失規(guī)模的大小以及引起流失的主要原因也就存在著一定的差距。

(4)根據稅收流失與地下經濟之間的關系和聯(lián)系，從導致稅收流失的經濟主體不同可分為正常經濟主體導致的稅收流失與地下經濟主體導致的稅收流失。地下經濟一般是指未向政府申報和納稅，政府無法實施控制和稅收管理，其產值和收入未納入政府統(tǒng)計的所有經濟活動[4]。在我國，活動主體從事的地下經濟活動成為我國稅收流失的主要渠道。

(二)制度分析對研究稅收流失的重要性

20世紀的主流經濟學大多沒有清晰的分析過制度，因為他們將制度與制度存在的理由排除在其模型和假設之外，制度的重要性基本上被經濟學家們的共同做出的假設忽略了，即經濟總處于一個均衡狀態(tài)，人們的計劃和預期相互和諧兼容，政策制定者也一定能夠設計出一系列合理的實現(xiàn)其目標的制度來，這些經濟政策能依據預設的目標靈活調整。

二十世紀八、九十年代，由于對傳統(tǒng)經濟學及其抽象、枯燥的模型日益不滿，制度經濟學就撇開分析經濟的傳統(tǒng)思路，他們將研究的重點放在制度推動經濟行為方面的核心作用，深刻認識制度(和交易成本)的重要性，用制度理念解釋當前社會遇到的一些用傳統(tǒng)經濟學理論無法解釋的現(xiàn)象，并試圖將這些現(xiàn)象嫁接到傳統(tǒng)的主流經濟學中去。制度經濟學承認知識是不完備的，隨著時間與空間的演化，動態(tài)的市場過程中是相互交往的，承認人們對現(xiàn)實有不同的價值觀，對成本和收益有各自的評估，認為制度構成了關鍵的社會成本，包括構建和培育像私人產權、契約法和一般法律規(guī)則那樣的基本制度，成為引導主流行為和社會發(fā)展的必不可少的“軟件”[1]。設想一下，如果沒有制度經濟學所說的明確、易于理解的規(guī)則和對違規(guī)行為的強制性懲罰措施，這里不僅僅是指法律條文，還指更為寬泛的由人制定的規(guī)則，如產權、信任，未來的情形如何預測?就如一位裁判員以任意一種方式來裁決運動員的每一個動作和得分，這位裁判員不是依據抽象、或有章可循的規(guī)則，而是對不同的對象進行隨意的裁決，有時是基于私利，偏袒某些運動員，有時又漫不經心，不斷更改不公開的規(guī)則，在這種情況下，最好的結果是比賽以沖突和混亂告終，最壞的結果是比賽根本就無法進行下去。深刻認識制度和交易成本的重要性，即制度在協(xié)調個人行動上發(fā)揮著舉足輕重的作用，通過分析制度的基礎、演化、內容、連貫性和強制執(zhí)行，重點放在制度推動經濟行為方面的核心作用，并試圖將這些現(xiàn)象與傳統(tǒng)的主流經濟學鏈接，從比較靜態(tài)的分析規(guī)則演化成制度分析，以制度經濟學的理論分析框架和成果，對制度的構成或結構的剖析，無疑會拓寬相關問題的研究思路，促進和豐富稅收流失的理論研究，成為一種考察真實經濟現(xiàn)象的有效途徑之一。

二、稅收流失因素的制度經濟學思考

(一)內在制度是造成稅收流失的根本動因

1.制度經濟學中的人類基本特征。制度經濟學認為任何一個組織都是由一定數(shù)量的人群組成，人在組織中占核心地位，因此稅收流失分析也應基于“人”的立場上，由此決定了稅收管理“以人為本”思想的全部內涵。首先應明確稅收流失的主體，包括稅收法律關系中享有權利和承擔義務的當事人，可分為征稅主體和納稅主體兩類。稅法上的當事人是指為了實現(xiàn)稅收實體法上的權利義務，以自己的名義進行稅收征納活動，旨在保護國家稅收利益和法定的正當權益，并能引起稅收征納活動的啟動、發(fā)展和終結的組織和個人，一般包括征稅人、納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人等。制度經濟學對人類憊識形態(tài)的一些基本特征的解釋概括起來有幾點[5]:(1)人是有理性的。(2)人只具備有限的信息、有限的渴望。(3)人是矛盾的。(4)個人在不斷的成本一利益的核算中，尋求最大的利益均衡。

2.經濟倫理對稅收流失的主要影響。內在制度主要包括道德觀念、風俗習性、意識形態(tài)等因素，制度經濟學認為，在經濟和道德兩重空間中，對應著人類的兩重需要:生存(經濟的)和怎樣生存(倫理的)，而經濟生活在極其復雜的演變中存在著各種不確定性[6]。經濟倫理就是經濟交往過程中人與人之間必須遵循非法律規(guī)定的習俗、行為秩序與規(guī)則，是對人們在經濟活動中的行為心理與行為表現(xiàn)的意識的管理與規(guī)范。個人在不斷的成本——利益的核算中，總是在尋求最大的利益均衡，任何一個納稅主體從其行為心理與行為表現(xiàn)分析，都具有潛在的機會主義行為傾向和“厭稅”情緒，經濟倫理主要是在意識心理上對納稅人產生滲透作用的。

(二)外在制度是造成稅收流失的法律因素

從歷史上看，在內在制度形成之前，人們之間的關系是依靠外在制度來制約的。在現(xiàn)代社會，外在制度包括政治規(guī)則、經濟規(guī)則和契約，以及由這一系列的規(guī)則構成的等級結構，是對內在制度的擴展、細化和限制。雖然它占整個制度的主要部分，但對于防范和治理稅收流失問題而言，如果沒有外在制度，僅僅憑缺乏強制性的內在制度，就會提高實施和交易成本。

外在制度對稅收流失問題的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.稅收法律法規(guī)不完善。我國在完善稅法體系、實行依法治稅、防止稅收流失方面仍然存在許多問題與不足。一是我國稅收法律立法級次偏低，目前所執(zhí)行的稅法中，由國家立法機關全國人大及其常委會所制定的嚴格意義上法律只有《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》，和一個具有通則性質的《稅收征管法》，其他都是以“暫行條例”等形式出現(xiàn)的行政法規(guī)和大量的部門規(guī)章。偏低的法律級次影響稅法的法律效力，不利于稅務機關的嚴格執(zhí)法。二是稅務司法保障體系沒有真正建立，稅務機關對稅務犯罪活動沒有獨立的偵查、檢察、審判等權力，而是基本上依靠非專業(yè)性公、檢、法機關執(zhí)行，使稅務機關具有的種種檢查權、行政執(zhí)法權、強制執(zhí)行權等缺乏必要的保障手段。三是稅收立法的概括性和簡約性為稅法的解釋、理解和執(zhí)行帶來較大的隨意性，容易導致對稅法理解、執(zhí)法偏差，也易出現(xiàn)法律空白，導致無法可依。

2.稅制設計不完善。1994年的稅制改革總的看是成功的，不足之處是明顯具有階段性、過渡性特點。新稅制由于在稅種設置上缺乏通盤考慮，部分稅種在系統(tǒng)性、協(xié)調性、適應性和可操作性上存在“先天不足”，突出表現(xiàn)在幾個方面[7]:(1)稅制建設中忽略了配套措施的執(zhí)行和落實，容易誘發(fā)偷逃稅行為。(2)稅率設置不合理。(3)我國稅制中存在太多的不合理稅收優(yōu)惠和減免，除了國家政策規(guī)定對新辦企業(yè)、校辦企業(yè)、福利企業(yè)等優(yōu)惠和減免外，還有對經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、沿海沿邊開放城市、保稅區(qū)等地域性優(yōu)惠和減免，使各種非法越權減免魚目混珠，造成國家稅款流失。外資企業(yè)的優(yōu)惠過多，造成內外資企業(yè)的實際稅負差別較大，誘使內資企業(yè)搞假合資來偷逃稅款。

3.稅收執(zhí)法行為軟化?，F(xiàn)代稅收制度的基本特征要求稅法對待所有納稅人應一視同仁，執(zhí)法必嚴，違法必究，具有剛性的特點，我國當前存在著稅務處罰過輕、對偷逃稅者的制止不力等稅收執(zhí)法行為軟化問題。稅收流失的發(fā)生，是納稅人荃于對違法成本的衡量，對稅法等遵從制度的成本與行為結果的收益比較之后做出的“理性選擇”。違法成本是一種司法預期的確定成本，包括了偷稅、抗稅和逃稅等的違法成本。根據我國1996－1999年的資料顯示，全國稅務機關查補的1628億元收入中，對偷逃稅的罰款只有114億元，處罰率僅為7%，稅務稽查處罰輕、移送案件少、具有廣泛社會影響力的大案要案少，這種從輕從松的打擊力度會大大降低納稅人對偷逃稅等各種稅收流失活動的風險預期和成本負擔，使得違法納稅人覺得進行偷逃稅要比銀行貸款還合算，這又在客觀上產生縱容偷逃稅的效果[8]。

(三)實施機制是造成稅收流失的直接因素

制度經濟學認為，經濟活動存在著復雜交換，交換品具有許多有價值的特征，衡量成本很高，實施不可能自動進行，欺騙、違約行為會阻礙復雜交換的實現(xiàn)，因此必須建立制度為合作者提供足夠的信息，監(jiān)測對契約的偏離狀況，通過強制性的措施保證契約的實施。制度實施機制的主體一般都是國家(政府)，它以稅收為主要公共收入來源，在一定的經濟發(fā)展水平、經濟體制條件，公共經濟部門可支配資源總量.即政府公共收入占GDP的比重(或宏觀稅率)需要有一個相對穩(wěn)定的客觀數(shù)量界限，超過或低于該數(shù)量界限，都會降低資源配置效率，影響財政職能的正常發(fā)揮，導致國家的實施機制軟化，低效率的實施機制反過來又會影響國家機器的有效運轉，對納稅主體偷逃稅款和行為缺少監(jiān)督和約束，更導致稅收流失規(guī)模的擴大。

稅收實施機制環(huán)節(jié)對稅收流失的影響可以從幾個方面加以重要分析[9]:(1)稅收管理中的委托一代理關系。(2)社會尋租和創(chuàng)租行為。(3)產權的更換過程。(4)政府職能“越位”和“缺位”。(5)稅務征管機制。

三、治理稅收流失的制度安排

(一)制度安排必須符合的準則

1.制度安排的準則有[10]:(1)一般性(Generality)。(2)確定性(Certainty)。諾斯等新制度經濟學家們認為，制度安排必須是可認識的或者說明清晰的，其次它必須就未來的環(huán)境提供可靠的指南。一般的公民都應該能夠清晰無歧義的看懂制度安排所傳遞的信號，清楚的知道違規(guī)的后果，并能夠恰當?shù)氖棺约旱男袨榉现贫劝才诺囊蟆?3)普適性(Universality)。制度應當具有開放性，以便允許行為人通過創(chuàng)新行動對新環(huán)境做出反應。(4)可實施性(Practicable)?？蓪嵤┬圆荒軆H僅出于善良的愿望(譬如說為了保證公平)就制定某些表面看來很好而實際難以實施的法律、法規(guī)，事實上，一個不滿足可實施要求的法律、法規(guī)，不僅不能發(fā)揮其所希望發(fā)揮的作用，還常常會帶來嚴重的負面效應。

2.準則對治理稅收流失問題的意義和重要性。首先，為有效防范偷逃稅行為的發(fā)生，我國有關的稅收法律法規(guī)應當滿足一般性、確定性、開放性和可實施性的要求，目前，我國稅收征管工作流程在一定程度上給一些納稅人創(chuàng)造和提供了偷逃稅的空間，而建立在上述四項準則基礎之上的稅務機關的管理理念和手段，不僅能夠有效的減少納稅人的偷逃稅行為動機，提高其偷逃稅成本，而且還可以有效的減少稅務人員的“尋租”空間，減少稅務機關的腐敗行為。其次，確定性準則意味著每個納稅人都能夠清晰無歧義的看懂制度安排所傳遞的信號，清楚的知道違規(guī)的后果，并能夠恰當?shù)氖棺约旱男袨榉现贫劝才诺囊?，這說明，明確清晰的稅收法律規(guī)定便于納稅人理解，增強其納稅的主動性和積極性，另一方面可大大增強稅務機關執(zhí)法的透明度，進行“陽光下的操作”，有效減少征稅人包括“尋租”在內的各種腐敗行為，有效的減少偷逃稅現(xiàn)象的發(fā)生。最后，關于制度可實施性的重要性，例如我國的個人所得稅的偷逃稅現(xiàn)象十分嚴重，其中最為主要的原因是稅務機關還無法確切了解個人的真實收入水平，在能夠有效隱瞞個人真實收入水平的情況下，納稅人普遍具有很強的隱瞞收入動機，以少交甚至逃避繳納個人所得稅。沒有可實施性的制度將進一步增強個人的偷逃稅能力，普遍、自覺依法納稅的良好社會風也就難以形成。

(二)有效的制度安排是完整的稅收實現(xiàn)機制的關鍵

1.稅收實現(xiàn)機制的涵義。根據經濟機制理論，稅收實現(xiàn)機制可定義為達到納稅人誠實申報納稅目標的規(guī)則制度的設計。一個完整的稅收實現(xiàn)機制至少包括三個部分，經濟環(huán)境、實現(xiàn)機制、納稅人作為經濟人的自利行為描述。

2.制度在治理稅收流失現(xiàn)象應有效解決的兩個問題[1]:信息傳遞和激勵機制問題。從制度形成的一般規(guī)律來看，制度是人的主觀認知的產物，它不可能是完美無缺的，制度安排的有效程度直接受制于人掌握信息的完整性和人的認識能力，在信息不可能完全和人的主觀認知能力有限的情形下，解決好信息傳遞與人的激勵機制顯得尤為重要。

(三)我國治理稅收流失的途徑

1.重視和完善對納稅人和征稅人的有效激勵機制。納稅人權利意識的淡化和征稅人責任意識的淡化是一個問題的兩個方面，這在很大程度上歸咎于相關內在制度與外在制度相應規(guī)范、引導功能的弱化。現(xiàn)實社會中的任何行為主體都有自己的利益目標，并為自己利益目標的實現(xiàn)而進行行為選擇，因而在稅收程序性制度方面應構建起體系完善、創(chuàng)新有效的激勵機制。使之成為滲透在一切稅收管理活動中的動力因素。主要從幾個方面著手:(1)征稅人的有效激勵機制。(2)納稅人的有效激勵機制。對納稅人可以從三個方面來激勵[11]:一是尊重納稅人權利，二是增強自覺納稅意識，三是重視和保障納稅人合法權益。

2.強化權力制衡，增強稅收執(zhí)法監(jiān)督的有效性。稅收流失現(xiàn)象的出現(xiàn)與稅務機關內部沒有解決好稅收執(zhí)法規(guī)范化的問題是分不開的。當前稅收執(zhí)法中防止權力異化的思路應當是健全稅收法律體系，通過日常職能的分工和相互牽制，構建完備的制度體系，以監(jiān)督和規(guī)范權力的運作方式。主要從幾個方面來規(guī)范和完善:一是調整、修訂相關法律、法規(guī)，建立適應市場經濟體制的稅法體系，維護我國稅法的統(tǒng)一性、權威性和嚴肅性。二是強化稅務執(zhí)法，確保法律嚴肅性。三是規(guī)范制度設置，強化監(jiān)控制度。稅務機關應對具體的稅權設置界定清晰，明確約束，避免創(chuàng)造誘人的制度租金引發(fā)征稅人單方面或與納稅人合謀的非法尋租活動，對權力集中的、要害和特殊崗位上任職的人員應當進行定期考核制和輪換制。四是強化稅務司法?？梢越⒍悇站鞕C構和成立稅務法院或稅務法庭，來規(guī)范行為。

3.建立完善的稅收征管制度，實現(xiàn)信息充分利用。從我國現(xiàn)實來分析，我們可以從這些方面來完善:

(1)加快稅收征管信息化建設。治理稅收流失，需要有完善電子化稅收管理現(xiàn)代技術手段，實現(xiàn)稅收專業(yè)化、集約化。稅收管理電子化、信息化有利于提高我國稅收決策效率、征管效率以及稅收管理的透明度，“以計算機網絡為依托”并不意味著只依靠稅務部門自身的計算機網絡，還應抓緊研究和完善稅收信息的法律法規(guī)，及與之相配套的稅收管理制度，以保證稅務機關獲得真實可靠的數(shù)據資料和聯(lián)網后所建立的制度具有法律效力。

(2)科學合理建立稅收檢查監(jiān)督體系。建立稅務機關內部檢查監(jiān)督制度、職能部門的檢查監(jiān)督制度，納稅人監(jiān)督制度為一體的多層次、全方位的監(jiān)督考核體系。稅務機關內部的檢查監(jiān)督工作主要運用設置的稅收工作考核指標體系，由上一級稅務機關或稅務機關內設監(jiān)督機構對各級稅務機關的日常工作進行檢查監(jiān)督。

(3)建立起廣泛高效的稅源監(jiān)控系統(tǒng)。稅源監(jiān)控體系在空間上要貫穿于稅收活動的每一個環(huán)節(jié)，從稅務登記、稅源調查、納稅申報、稅款征收、到稅務檢查、宣傳咨詢等工作，盡量應用現(xiàn)代高科技成果，建立全方位的稅源監(jiān)控管理，突出“六個加強”:一是加強稅務稽查體系建設，保證一定的稅務稽查人員比例，提高稽查人員的辦案能力;二是加強對納稅戶數(shù)的控制，完善稅務登記管理，實行納稅人的“戶籍制”管理;三是加強對納稅人的資金控制，要求一個獨立核算單位只能設立一個基本賬戶，加強稅銀協(xié)作，控制現(xiàn)金交易;四是加強建帳建制上作，尤其對生產規(guī)模小的個體工商戶，應推行建簡易帳或使用稅控收銀機，從源頭上保障稅源監(jiān)控信息的真實性;五是加強稅源信息的搜集與分析，要及時將經濟的波動反映到稅收收入的數(shù)據上來，特別要強化對重點稅源企業(yè)、重點稅源行業(yè)的控管，充分發(fā)揮現(xiàn)代網絡技術和信息采集、處理技術的優(yōu)勢;六是加強與相關經濟部門間的協(xié)作。科學制定稅源監(jiān)控的考核指標，借鑒已有的稅收征管目標考核指標體系。

(4)建立完善的稅收征管機制。明確劃分征收、管理和稽查三個環(huán)節(jié)的工作職責，形成分工合理、權責分明、科學管理的新機制:統(tǒng)一規(guī)范征管流程，加快稅務稽查的制度建設，規(guī)范稅務稽查執(zhí)法的權限和程序，堅持稅務稽查的查案、審理和執(zhí)行徹底分離:做好稅務違法案件查處工作中立案調查、審理與做出處罰決定和收繳罰款的分離工作。

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