■劉 俊

基本社會保障的特征與意義

社會保障是指在人們因患病、失業(yè)、年老、死亡、生育、意外傷害等情況下確保其基本收入、醫(yī)療、住房和教育等權利的一項制度安排，是人類在20世紀進行的最有意義的創(chuàng)新之一?；旧鐣Ｕ吓c基本權利和社會權密切相關，具有彌補功能，必須是全覆蓋的。基本社會保障必須具有下列基本特點。

（一）與人們的基本權利有關

基本社會保障是滿足所有社會成員的保障，它不僅要覆蓋在正規(guī)部門就業(yè)的人員，也要覆蓋自雇就業(yè)者、兼職人員和沒有固定工作的勞動者，確保他們在患病、失業(yè)、年老、病故、生育、意外傷害時的基本生活?；旧鐣Ｕ弦彩巧鐣唷Ｉ鐣嗍腔诟＠麌液蜕鐣业睦砟?，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴的生存，而予以保障的所有權利的總稱。這種社會權利表現(xiàn)為三個方面：第一，人有義務去滿足他人的基本生存權；第二，強調(diào)正義、公平、履行義務、尋求公正的社會經(jīng)濟權，給予窮人實際的社會權；第三，基本社會保障權是一種接受權亦即積極人權，享有接受權是有資格接受某物或以某種方式受到對待的權利。

（二）體現(xiàn)人們的社會權

社會權是伴隨著人權的國際化，因人權的內(nèi)容不斷的被擴展而出現(xiàn)的，人權不僅僅局限在政治領域，還發(fā)展出經(jīng)濟、社會和文化權利即社會性權利，也即社會權。社會權之所以產(chǎn)生基于以下幾個方面的原因：第一，人類對生存與發(fā)展的需求；第二，自然威脅與社會威脅（含市場機制與競爭機制）導致的人類生存條件的脆弱性；第三，資源和權利的稀缺性；第四，道德與理性對人類需求的表達和實現(xiàn)將是一個長期的歷史過程。作為社會共同體生活的一項原則，任何處于危難中的人都有權向他人呼救，所有的人都有責任解除呼救人的危難，因此，國家應當以積極作為的形態(tài)介入這一社會性權利的實現(xiàn)領域，使社會經(jīng)濟弱者獲得實際上的自由。

（三）具有彌補功能

基本社會保障體制可以彌補已有社會保障制度的“功能不全”缺陷。社會保障體制如果設計不得當，會出現(xiàn)逆向功能。目前，日本的稅收體制和社會保障體制在緩和不平等、消除貧困功能上，已經(jīng)超過先前的“功能不全”而陷入“逆功能”狀態(tài)，其主要表現(xiàn)在，2000年日本的相對貧困率和收入不平等程度在OECD國家名列前茅；自殺率，無論男女都處于世界上前列，與此同時日本的出生率已經(jīng)跌到世界最低水平。韓國在20世紀中期模仿西方發(fā)達國家建立起社會福利體制，目前這種福利體制的再分配功能比較弱，收入分配不平等現(xiàn)象非常嚴重，經(jīng)濟社會層面兩極化的結構日趨明顯。韓國已經(jīng)進入兩極分化的社會。許多研究報告證實了這一點。兩極分化削弱了韓國的社會凝聚力，成為追求社會福祉、社會和諧的主要的障礙。兩極分化通過收入排斥、財產(chǎn)占有排斥、消費排斥、教育排斥、社會參與排斥、生產(chǎn)排斥等影響社會和諧。韓國學者發(fā)現(xiàn)，家庭收入、財產(chǎn)占有、消費等在各自平均水平的60%以下就會引起社會排斥。韓國的社會貧富差距的重復性及長期化正在形成。模仿發(fā)達國家20世紀建立起來的福利模式，日韓政府背負大量債務，政府財政負擔加重，社會福利和社會保障步履維艱。人人享有的基本社會保障會降低社會保障逆向功能發(fā)生后產(chǎn)生的副作用。

（四）必須是全覆蓋的

在項目上，基本社會保障應當包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)和工傷等。當然保障性住房在一些國家也被考慮納入其中。不同的國家有不同的基本社會保障制度，這要視其歷史、政治和經(jīng)濟條件而定。盡管各個國家都試圖把所有的人群考慮到社會保障體系中去，但是總有一些人群不能完全被保障，于是就有了社會救助。社會救助是指社會成員因各種因素難以維持最低生活水平時，由政府按照法定程序和標準向需要人群提供的現(xiàn)金、實物或其他方式的支持。因此，社會救助是維持個人基本生活保障的 “最底線”手段，是社會的穩(wěn)定器，是社會安全網(wǎng)的最后一道防線。盡管在一些國家社會保險成為社會保障的基本形式，但是由于社會保障體系的設計不可能覆蓋所有人群，加上失業(yè)人口的經(jīng)常出現(xiàn)，社會救助并沒有因為社會保險的發(fā)展而消失。但是，社會救助屬于基礎性的社會保障。社會救助本身并不能單獨成為基本社會保障。

（五）基本社會保障是一個過程

2006年10月奧地利大選不久，該國社會民主黨拋出了“基本覆蓋”計劃，根據(jù)這個計劃，“所有合法獲得失業(yè)保險、失業(yè)救助、社會救助和養(yǎng)老金后仍然低于一定的最低收入水平者，可以獲得800歐元的最低收入”。奧地利社會民主黨提出的基本覆蓋有兩個前提：一是必須建立相關的保障制度和項目，并且已經(jīng)覆蓋所有人群；二是社會保障已經(jīng)實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌。首先，在這一點上，與我國學者提出的基本社會保障還是有一定的區(qū)別的，要點在于我國社會保障體系還沒有完全建立起來，相當一部分人群，尤其是農(nóng)村人群還沒有被納入社會保障體系，或者正在被納入社會保障體系。其次，我國社會保障統(tǒng)籌的層次還不是很高，要在全國層次上建立統(tǒng)一的標準也存在一定的困難。再次，全國統(tǒng)籌涉及到財政體制，尤其是中央和地方財政的關系，比較復雜。在這樣一個階段建立基本社會保障體系并實現(xiàn)其均等化，必須在最初就建立最低標準，或者在各地區(qū)基本建立起社會保障體系之后，再由中央政府建立類似奧地利這樣的全覆蓋計劃，實現(xiàn)均等化。這都需要一個過程。

基本社會保障與基本公共服務

我國的基本社會保障均等化與基本公共服務均等化的提出有著密切的關系，因此，我們在這里也有必要把這兩個概念加以區(qū)別。

（一）保障與供給

從保障和供給的角度出發(fā)，我們可以把基本公共服務分為狹義的和廣義的兩種，狹義的基本公共服務是指為對象供給服務的體制、機制和過程，涉及到設施、設備和人員配置。廣義的既包括保障體制機制，也包括服務供給體制機制。

涉及到基本公共服務均等化，就其內(nèi)部的各個部分，要分門別類地進行分析。但基本可以分為兩個大的部分：保障和供給。保障體現(xiàn)為貨幣，供給體現(xiàn)為實物。區(qū)別保障和供給的意義在于它為我們進一步的分析奠定了基礎。保障就其內(nèi)涵涉及了財政來源、給付方式、給付水平、支出對象和政府的角色。供給則主要涉及設施、設備和人員的配置。在配置過程中，標準是非常重要的。至此，我們就有了一個比較清晰的分析框架。

區(qū)分基本社會保障和基本公共服務還具有十分重要的操作意義。這種區(qū)分也為當前我國的社會發(fā)展找到一種理論分析框架。在我國現(xiàn)階段，人們把社會事業(yè)作為社會發(fā)展的重要內(nèi)容，社會事業(yè)主要是指科學、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門的服務體系建設。而社會保障和就業(yè)等被視為社會發(fā)展的一部分，但不屬于社會事業(yè)，引入保障和供給的理論將會化解就業(yè)、社會保障與社會事業(yè)的分界，為當前我國的社會發(fā)展找到一種新的理論框架，從而使社會事業(yè)、就業(yè)與社會保障，以及社會秩序能夠融合起來，而不是分而治之。

（二）基本社會保障定位

根據(jù)以往的研究，我們認為應當把我國現(xiàn)階段的全國性基本公共服務的范圍劃定在醫(yī)療衛(wèi)生 （或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、基本教育（義務教育）、社會救濟、就業(yè)服務和養(yǎng)老保險。社會保障或基本社會保障被囊括在廣義的基本公共服務保障體制內(nèi)。我們現(xiàn)階段的基本社會保障與基本公共服務是重合的。

進一步說，基本社會保障與基本公共服務的相同點是基本社會保障是基本公共服務的一部分，基本公共服務既包括保障，也包括在保障基礎上的服務供給；不同點是基本社會保障可以用貨幣標準來衡量，而基本公共服務的服務體系供給則需要考慮設施、設備和人員的配置問題，即要求有實物標準。

總之，基本社會保障是指政府在人們因患病、失業(yè)、年老、意外傷害等情況下確保其基本生活、保健和教育等權利的一項制度安排，在我國現(xiàn)階段應當包括基本養(yǎng)老保險、社會救助、基本衛(wèi)生保健和基礎教育。

基本社會保障均等化的內(nèi)涵

基本社會保障均等化是繼我國提出基本公共服務均等化之后又一個命題。它甚至比基本公共服務均等化還復雜。首先，我們需要探索和界定基本社會保障是什么。其次，我們必須界定基本社會保障的均等化。這是一個非常復雜的問題，基本社會保障在一個國家內(nèi)部，例如在我國，就采取了不同的形式和不同的體制，學者們把其稱為“碎片化”的體制，這樣的體制，不論在我國還是在其他國家都有，要在短期內(nèi)把它們統(tǒng)一起來也不是很容易的，甚至是不可能的。另外，社會保障內(nèi)部的各類保險采取的方式不一樣，有積累制的，也是半積累制的，還有其它的形式，積累制與個人的收入有很大的關系，每個人的收入又不盡相同；在這樣的情況下如何均等化，也是需要進一步思考的。再次，社會保障的責任主體不一樣的，有國家 （或者叫政府）、雇主和個人，在這樣的背景下又如何均等化。這一系列的問題，需要我們基本社會保障均等化進行深入的研究，對社會保險的各類形式進行深入分析，對國家、雇主和雇員的不同角色進行全面研究，在此基礎上，確定一個均等化的界定和標準，進而研究均等化的方式才是有可能的。一般意義上討論基本社會保障均等化會把問題復雜化，而無助于問題的解釋和解決。

基本社會保障均等化必須滿足兩個條件：第一，確保全體居民的基本生活；第二，建立國民收入分配的合理制度安排，成為縮小社會差別的重要手段和基本途徑。

因此，我們認為，基本社會保障均等化的核心是確保包括低收入群體在內(nèi)的各類社會群體有支付社會保險的財政能力，標準是保證基本生活。在均等化過程中，社會救助發(fā)揮兜底作用。

第一，機會均等，即每一個公民都應當有機會享受或參與他 （或者她）所處的社會中的同類群體所具有的社會保障。有些國家把它擴大到所有居民。歐盟的有關社會保障不僅保護本國公民，也包括他國公民，例如《歐盟社會保障計劃和自由流動者條例》（Social security schemes and free movement of persons：Basic Regulation）規(guī)定，所有的工人（受雇者或自謀職業(yè)者）其國籍或者是歐盟成員國，或第三國家，或無國籍者，難民，只要在歐盟成員國內(nèi)居住，他或她本人及其家庭成員都可以享受保障權利。條例也適用于在歐盟成員國學習的學生和實習生及其家庭成員。覆蓋疾病、生育、殘疾、老年、工傷、生活救助、職業(yè)疾病、失業(yè)、家庭福利、安葬等。這大約是福利國家的特點。在我國現(xiàn)階段，擴大到農(nóng)民工及其家屬還是十分必要的。

第二，政府應當通過法律和財政援助等確保各類社會群體的基本生活保障，尤其要確保不同的地方政府具有相等的財力來支持社會弱勢群體的基本生活。

第三，在全體居民都有機會享受基本社會保障的基礎上，中央政府從財力、居民需求、國際經(jīng)驗等出發(fā)，制定確保居民基本醫(yī)療保健、義務教育、基本養(yǎng)老等的貨幣標準，并對低于貨幣標準以下的居民給予補助。

我們來分析“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點”，當前的試點中，中央政府已經(jīng)確定了基本標準，“中央確定的基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準，對于長期繳費的農(nóng)村居民，可適當加發(fā)基礎養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。”將來，國家需要在經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高的基礎上，適度提高標準，使居民的生活能夠達到相應的水平。但是，無論如何，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，把我國的基本社會保障均等化大大推進一步，正如我們在調(diào)研中聽到地方干部說的，“這是前無古人的大事情”。另外，農(nóng)村老年人有土地收益，這是很多農(nóng)村地區(qū)老年人的主要生活來源，因此每月55元也是可以接受的。如果我們看看美國20世紀30年代社會保障法案之后的養(yǎng)老保險金兌現(xiàn)情況，就更容易理解當前的形勢，20世紀40年代，美國第一批養(yǎng)老保險金不過十幾美元。但是，作為一種制度，它的意義重大。

第四，國家以資助或免除保險繳費等方式來確保所有社會成員參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險，實現(xiàn)基本社會保障的人人享有，這個過程就是基本社會保障均等化的過程。基本社會保障均等化的核心就是確保包括低收入群體在內(nèi)的各類社會群體有支付社會保險的財政能力，標準是保證基本生活?；旧鐣Ｕ暇然暮x應當是預防性社會保障。諸如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險而言，要確保每個有能力建立自己賬戶的社會成員都能夠建立這樣的賬戶，雇主、個人和國家都要盡到各自的責任。在預防性社會保障體系中，政府的責任就是要確保個人、雇主必須依法建立積累式的個人賬戶，必要時，政府給予相應的財政支持。例如，最近一些年來我國各地進行的“公共衛(wèi)生服務券”在一定程度上體現(xiàn)了均等化的價值取向。2004年浙江省淳安縣實施公共衛(wèi)生服務券制度，人均15元。2005年重慶市黔江區(qū)實施了公共衛(wèi)生服務券制度，凡是戶口在該地區(qū)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的兒童、老人以及符合國家人口和計劃生育政策的農(nóng)村孕產(chǎn)婦都可以獲得公共衛(wèi)生服務券，服務對象可以獲得兒童預防接種、兒童體檢。特困孕產(chǎn)婦保健技術規(guī)范中的基本公共服務和人群健康保健等。他們可以憑服務券到區(qū)內(nèi)任何一個衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室接受免費的服務。

結論

根據(jù)以上分析，我們得出的基本結論是，根據(jù)國際經(jīng)驗、我國現(xiàn)階段的特點和理論界的研究成果，我們認為，我國現(xiàn)階段的基本社會保障應包括基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和社會救助?；旧鐣Ｕ暇然侵妇用駪敳环殖青l(xiāng)、不分地區(qū)享有對基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和社會救助的權利。國家必須保障所有居民享有基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和社會救助。