劉 慧 黃秉杰 楊 堅

(中國石油大學(xué)(華東)經(jīng)濟管理學(xué)院，山東 青島 266580)

積極推進山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，加速發(fā)展海洋經(jīng)濟，是山東省“十二五”發(fā)展的亮點和重點。經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境是前提，為有效推進和保障山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，在加強半島藍色經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的同時，應(yīng)努力將半島藍色經(jīng)濟區(qū)打造成為全國海洋生態(tài)文明示范區(qū)。

一、對生態(tài)補償及海洋生態(tài)補償機制的界定

生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)保護各利益相關(guān)主體的環(huán)境經(jīng)濟政策和利益分配機制。狹義的生態(tài)補償強調(diào)由于人為因素對環(huán)境造成的污染及對生態(tài)系統(tǒng)、自然資源造成的破壞進行補償、恢復(fù)和綜合治理等一系列活動。廣義的生態(tài)補償則包括“對因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行資金技術(shù)、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出?！雹賲沃颐?《超越與保守—可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》，北京:法律出版社2003年版。從生態(tài)保護的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來看，廣義的生態(tài)補償突出了補償?shù)姆绞胶脱a償費用的用途，更有利于“既重污染防治，更重環(huán)境保護”科學(xué)發(fā)展理念的踐行。生態(tài)環(huán)境補償機制的建立與實現(xiàn)既有利于環(huán)境保護又有利于社會公平。通過生態(tài)補償機制的構(gòu)建，做到“誰使用誰掏錢，誰污染誰買單”，實現(xiàn)生態(tài)成本和利益的平衡，在立足社會公平的基礎(chǔ)上保護生態(tài)。

生態(tài)補償作為保護生態(tài)環(huán)境，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的一項公共制度，對海洋生態(tài)補償同樣適用。本質(zhì)上，海洋生態(tài)補償機制是對海洋生態(tài)服務(wù)功能有效利用與成本補償之間利益的再分配，通過調(diào)整不同主體的利益關(guān)系，保障生態(tài)成本的公平支付與經(jīng)濟來源的穩(wěn)定性，從而滿足生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的有效延續(xù)。海洋生態(tài)補償機制的構(gòu)建是規(guī)范我國海洋生態(tài)補償實踐的需要，更是促進海洋環(huán)境保護和海洋資源有序開發(fā)的重要保障。

二、山東半島海洋生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實困境

2010年山東省出臺了《海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)，作為我國首個海洋生態(tài)方面的補償和賠償辦法，首次涉及補償主體和適用范圍、賠償費和補償費征收與使用管理、補償費的各級分成與減免、監(jiān)督檢查等方面的具體界定。2011年山東沿海各地依據(jù)這一暫行辦法，對30多個用海項目征收了7000萬元的海洋生態(tài)損失補償費，海洋生態(tài)補償工作有所突破，但就半島海洋生態(tài)補償實踐來看，仍存在不少問題。

(一)海洋生態(tài)補償缺乏相關(guān)法律制度的確認和保障

目前，我國尚未建立全國統(tǒng)一的海洋生態(tài)補償法律制度，既無統(tǒng)一的生態(tài)補償基本法，也無統(tǒng)一的生態(tài)補償法律，更未形成生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律體系，有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)姆缮⒁娪诟鞑课?guī)章和地方法規(guī)，法律層次較低、權(quán)威性較差、法律效力明顯不足，加之缺乏系統(tǒng)性和可操作性，造成海洋生態(tài)補償在實踐中“脫法”運作。不僅如此，現(xiàn)有法律過于原則和籠統(tǒng)，也導(dǎo)致執(zhí)行和操作方面的不確定性。1999年12月修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第90條第1款規(guī)定:“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任?！钡?，具體如何補償則語焉不詳。實踐中，對于海洋生態(tài)補償?shù)姆绞健⒎秶?、?biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管主體等方面缺乏可操作性的法律規(guī)制，不僅缺乏具體的法律條文也沒有具體的司法解釋，導(dǎo)致補償依據(jù)不充分、適用地域和補償范圍有限、補償效力不明確、履行方式不規(guī)范等弊端。立法不完善導(dǎo)致海洋生態(tài)補償執(zhí)法難、追究難、處罰難等問題，地方海洋生態(tài)補償工作由于缺乏法律制度的確認和保障，陷入尷尬境地。

(二)海洋生態(tài)補償資金短缺且征收困難

首先，海洋生態(tài)補償資金缺口大。國家財政、企業(yè)投資和社會救助是海洋生態(tài)環(huán)保資金的三個來源，其中國家財政一直是海洋生態(tài)保護資金最主要的來源。伴隨著海洋生態(tài)破壞的復(fù)雜性和海洋生態(tài)補償實踐的發(fā)展，海洋生態(tài)保護資金的缺口進一步擴大，海洋生態(tài)的保護、修復(fù)及治理的資金需求在不斷增加，但現(xiàn)實中，國家財政資金作為最主要的資金來源常受到每年財政收支不平衡的影響，資金供給渠道單一且穩(wěn)定性不足，資金供需矛盾突出，資金缺口不斷擴大。其次，海洋生態(tài)補償資金收取難、管理難。2010年6月《暫行辦法》頒行后，遵照該暫行辦法的規(guī)定，海洋生態(tài)補償資金的管理由財政局負責(zé)。據(jù)悉，東營市財政局自該辦法實施至今，未曾收到任何一筆海洋生態(tài)損害賠償費及損失補償費。不僅如此，由于該辦法的可操作性有待加強，在沒有相關(guān)配套實施細則出臺前，海洋生態(tài)補償資金的征收和管理阻力重重。例如，依據(jù)該暫行辦法，威海市通過明確責(zé)任主體和界定合理的賠補償標(biāo)準(zhǔn)，積極開展海洋生態(tài)賠補償費用的收取工作，并希望將收取的賠補償資金專項用于海洋生態(tài)環(huán)境的整治、修復(fù)、保護和管理。但是，在征繳賠補償費用的過程中，部分企業(yè)海洋生態(tài)補償意識不強，不僅缺乏資金征繳的主動性，甚至采取各種措施予以規(guī)避。

(三)海洋生態(tài)補償權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)滯后于現(xiàn)實需求

目前山東省海洋與漁業(yè)廳和環(huán)保廳在生態(tài)補償權(quán)限上的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)“環(huán)保不下海，海洋不上陸”的慣例。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)在海洋生態(tài)補償?shù)某跗诖_實起到了積極作用，但面對海洋環(huán)境污染的多發(fā)性和復(fù)雜性，這種初期的簡單標(biāo)準(zhǔn)越來越不適應(yīng)海洋生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實需要了。首先，該標(biāo)準(zhǔn)對于跨區(qū)、跨界污染導(dǎo)致的海洋生態(tài)補償問題缺乏實際操作性。《暫行辦法》對管理權(quán)限作了看似明確的規(guī)定:“海洋生態(tài)補償由海洋與漁業(yè)廳具體負責(zé)，濕地、流域的生態(tài)補償由環(huán)保廳具體負責(zé)?！爆F(xiàn)實是，河流入?？?、海邊濕地，由于二者位置的毗鄰，由資源利用帶來的環(huán)境污染或資源破壞是能夠流動的，這導(dǎo)致在海洋污染治理與海洋資源的補償方面存在許多交叉而難以協(xié)調(diào)的利益問題。如，煙臺市環(huán)保局對進入海洋的陸源污染物征繳海洋排污費上交財政，希望將征繳資金用于對海洋污染的補償、恢復(fù)和治理，但由于跨域問題的生態(tài)補償權(quán)限始終難以界定，致使資金如何分配使用一直缺乏統(tǒng)一原則和具體標(biāo)準(zhǔn)，隨意性極大。其次，該標(biāo)準(zhǔn)違背了生態(tài)的整體性，缺乏科學(xué)性。以海洋與陸地的界限“一刀切”式地劃分海洋生態(tài)與陸地生態(tài)補償管理權(quán)限的做法違背了生態(tài)整體性和部分污染的交叉影響，有失科學(xué)。海洋污染的流動性極大并且海洋也要承受源自陸地的污染，這些污染特征使得補償中難以劃分海洋生態(tài)與陸地生態(tài)的界限，如海岸帶的生態(tài)問題會直接影響海洋生態(tài)。再次，該標(biāo)準(zhǔn)在實踐中易引發(fā)管理部門的不協(xié)調(diào)。依據(jù)“環(huán)保不下海，海洋不上陸”的慣例進行海洋與漁業(yè)廳和環(huán)保廳的權(quán)限分工，容易造成兩管理部門有利益的事相互爭搶管理權(quán)，沒有利益的事甚至是承擔(dān)責(zé)任的事則相互推諉。

(四)以行政保護為主導(dǎo)的海洋生態(tài)補償模式有待弱化

在我國以行政保護為主導(dǎo)的海洋生態(tài)保護體制下，地方政府行政保護也成為海洋生態(tài)補償?shù)闹鲗?dǎo)模式，由此帶來的問題是:缺乏問責(zé)壓力和受地方短期經(jīng)濟利益的誘惑，地方政府對海洋生態(tài)補償?shù)幕貞?yīng)不及時甚至怠于作為;行政保護主導(dǎo)下的海洋生態(tài)補償主客體法律地位不平等導(dǎo)致地方政府對海洋環(huán)境成本的補償不充分;地方政府在海洋資源使用與海域使用中的產(chǎn)權(quán)不完備導(dǎo)致補償對應(yīng)性不強。

山東省的海洋生態(tài)補償大多是在海洋、漁業(yè)與農(nóng)業(yè)等管理部門的引導(dǎo)與監(jiān)管下，涉海企業(yè)對海洋、漁業(yè)或某些生物資源進行一定的補償。雖然這種政府倡導(dǎo)的補償能在一定程度上使海洋生態(tài)狀況有所改善，但隨機性、臨時性和不規(guī)范等問題的存在，使得這種政府倡導(dǎo)的補償難以為繼，若長期缺乏制度化的補償機制，必然導(dǎo)致各責(zé)任主體的實際缺位。即使有補償資金，也可能導(dǎo)致補償在實踐中發(fā)生變異或遠離生態(tài)補償?shù)某踔?，演變?yōu)閱渭兊男姓召M和生態(tài)政治需求，進而引發(fā)環(huán)境保護的“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”，不利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護。如船舶油污及海上油田溢油損害賠償經(jīng)常陷入“誰清污，誰吃虧”、“誰受害，誰倒霉”的怪圈，海洋生態(tài)補償在現(xiàn)實中正淪為是非顛倒的利益分肥。

(五)海洋生態(tài)補償工作缺乏社會團體和廣大民眾的監(jiān)督

對于山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，老百姓關(guān)注較多，而對于海洋生態(tài)保護和生態(tài)補償機制則知之甚少。針對2011年發(fā)生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪網(wǎng)曾做過一個網(wǎng)上民意調(diào)研，網(wǎng)上投票結(jié)果顯示，只有9%的人擔(dān)心海洋環(huán)境污染。由于對生態(tài)保護重要性缺乏足夠的認識，對生態(tài)補償機制的了解就更少了，加之缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)和輿論宣傳，社會團體和廣大民眾對海洋生態(tài)保護的參與度很低，還無法成為海洋生態(tài)補償機制的社會監(jiān)督者。

三、完善半島藍色經(jīng)濟區(qū)海洋生態(tài)補償機制的政策建議

由于海洋生態(tài)補償涉及不同主體、不同區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)，需要大量的人財物投入和多方的協(xié)調(diào)與監(jiān)管。因此，完善山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)海洋生態(tài)補償機制應(yīng)多管齊下。

(一)完善相關(guān)法律制度，做到“有法可依”

在結(jié)合沿海各省市地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，綜合保護海洋、公平用海、明智用海的各種社會需求，對海洋生態(tài)補償不同層面的立法進行有效梳理與整合，并制定立法層次更高的《海洋生態(tài)補償法》，在環(huán)?；痉ㄖ忻鞔_海洋生態(tài)補償制度，使國家海洋生態(tài)環(huán)境補償機制法制化。通過《海洋生態(tài)補償法》規(guī)定海洋生態(tài)補償?shù)脑瓌t、主體、范圍、方式及標(biāo)準(zhǔn)等，完善環(huán)境保護法，將包括海洋生態(tài)補償在內(nèi)的生態(tài)補償制度上升為環(huán)保法基本制度的范疇，以滿足我國海洋生態(tài)補償實踐的需求。①尤曉娜、劉廣明:《建立生態(tài)環(huán)境補償法律機制》，《經(jīng)濟論壇》2004年第21期。同時，也為山東省海洋生態(tài)補償?shù)胤綍盒修k法提供明確的上位法依據(jù)，在良好的國家立法大環(huán)境下，充分結(jié)合地方實際，為藍色經(jīng)濟區(qū)海洋生態(tài)補償實踐活動提供具體可行又效力明確的法律依據(jù)。

(二)多方位開拓海洋生態(tài)補償資金渠道，擴充資金來源

除了傳統(tǒng)的財政支持外，還應(yīng)以金融為杠桿積聚社會團體、民間資本和企業(yè)投資來擴充資金來源，并加強與國際環(huán)保組織的合作。一是豐富國家財政的支持形式，除國家財政專項撥款外，國家還可開征海洋資源費、資源稅以及發(fā)行國債來擴充海洋生態(tài)補償資金。二是加大地方財政支持力度，地方政府每年可再劃撥一塊海洋生態(tài)環(huán)保專項補助金，主要用于半島藍色經(jīng)濟區(qū)的海洋生態(tài)補償、恢復(fù)和治理。三是打造山東半島藍色金融聚集帶，對有利于海洋生態(tài)環(huán)保的項目和對海洋生態(tài)保護做出貢獻的企事業(yè)單位、社會團體及個人推行優(yōu)惠貸款，鼓勵和支持民間資本和商業(yè)性金融積極參與海洋生態(tài)建設(shè)并逐步推出藍色金融理財產(chǎn)品，吸引社會資金和民間資本來壯大海洋生態(tài)補償資金力量。四是加強與國際環(huán)保組織的合作，尋求國際基金，如全球環(huán)境基金和世界自然基金的資金支持。

(三)明確海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w、權(quán)限、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，采取多種補償方式

1.明確海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w。結(jié)合山東半島海洋生態(tài)的現(xiàn)狀，可把海洋生態(tài)補償主體分為三種類型:一是因自然保護區(qū)建設(shè)而利益受影響的單位和個人;二是為生態(tài)建設(shè)如增殖放流、人工漁礁建設(shè)做出貢獻的單位和個人;三是從事影響生態(tài)環(huán)境開發(fā)建設(shè)的單位和個人，如海岸工程和海洋工程項目、港口建設(shè)、海上油田溢油、船舶油污、企業(yè)排污等活動。

2.明確海洋生態(tài)補償?shù)臋?quán)限。為從源頭上強化山東半島海洋生態(tài)的保護力度，在劃分海洋與漁業(yè)主管部門和環(huán)境保護主管部門權(quán)限時，應(yīng)充分考慮到海洋污染的特點和保護海洋生態(tài)完整性的需求，對跨界、跨區(qū)污染導(dǎo)致的海洋生態(tài)補償權(quán)限的劃分，可適當(dāng)向內(nèi)陸擴張海洋與漁業(yè)主管部門的管理范圍，并且具體問題具體分析，克服“環(huán)保不下海，海洋不上陸”的機械劃分標(biāo)準(zhǔn)所導(dǎo)致的弊端。

3.明確海洋生態(tài)補償?shù)姆秶?。結(jié)合半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的涉海情況，從生態(tài)補償?shù)男枰霭l(fā)，本著“既重污染防治，更重環(huán)境保護”的原則，明確山東半島海洋生態(tài)補償?shù)姆秶?/p>

從“重污染防治”的角度出發(fā)，對海洋產(chǎn)生直接污染損害類型，如陸源污染物、海洋工程污染和海洋傾廢等加大防治力度?，F(xiàn)行排污收費制度規(guī)定中的排污費價格偏低且缺乏正向激勵，導(dǎo)致實踐中的“軟約束”，對治理污染物排放的力度有限，建議改革現(xiàn)有的排污收費制度，對排放標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的提高生態(tài)補償金標(biāo)準(zhǔn)和加征環(huán)保稅;對排放超標(biāo)的加收超額懲罰金且額度不設(shè)上限;對于情節(jié)嚴重者除了要負民事和行政責(zé)任外，還要上升到刑事責(zé)任，并在立法中對情節(jié)和責(zé)任予以量化。

從“更重環(huán)境保護”的角度出發(fā)，對半島藍色經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護進行前瞻性考慮和擴大補償范圍:第一，海洋自然保護區(qū)的建立會導(dǎo)致區(qū)內(nèi)捕撈、養(yǎng)殖等經(jīng)營性用?；顒邮艿较拗?，應(yīng)補償放棄保護區(qū)內(nèi)海域經(jīng)營活動的居民;第二，入海生態(tài)用水減少是威脅海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀態(tài)的重要原因之一，為此，“須在流域發(fā)展農(nóng)業(yè)、其它產(chǎn)業(yè)和放流入海之間做出戰(zhàn)略選擇”。①丘君:《渤海區(qū)域生態(tài)補償機制的研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2008年第2期。因為，增加入海淡水量將會犧牲農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的淡水需求，應(yīng)建立流域和海域、內(nèi)地和沿海之間的用水生態(tài)補償機制，并對此進行補償;第三，過度捕撈會導(dǎo)致海洋漁業(yè)資源衰竭，為支持海洋漁業(yè)的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，政府應(yīng)推廣海洋漁業(yè)資源管理現(xiàn)有的生態(tài)補償政策，撥出專項資金對漁民予以補償;第四，以海水養(yǎng)殖為目的的濕地圍墾和以城市建設(shè)為目的的圍海造地致使海岸帶濕地大面積喪失，是違背海域自然屬性的用海方式，應(yīng)專門建立生態(tài)補償機制，對濕地圍墾或圍海造地的主體征收生態(tài)補償金。

4.明確海洋生態(tài)補償?shù)难a償標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)的界定應(yīng)綜合考慮山東半島海洋生態(tài)保護方的投入、受益方的獲利、生態(tài)破壞的修復(fù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值等因素。海洋生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的下限應(yīng)是海洋生態(tài)保護方的投入、海洋生態(tài)破壞的機會成本及修復(fù)成本三者的總和;補償標(biāo)準(zhǔn)的上限則是海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的量化需要由國家法定的專業(yè)評估機構(gòu)來進行。評估機構(gòu)的設(shè)立條件、程序、監(jiān)管和評估人員的資質(zhì)、監(jiān)管以及機構(gòu)與人員的相應(yīng)法律責(zé)任，可通過制定《海洋生態(tài)價值評估辦法》予以制度化。在實踐中，若補償主體和補償對象都能參與的情況下，也可根據(jù)補償主體和補償對象雙方的“討價還價”達成協(xié)議的補償標(biāo)準(zhǔn)。

5.采取多種海洋生態(tài)補償?shù)姆绞健?yīng)轉(zhuǎn)換長期以來以政府為主導(dǎo)的行政補償方式為多種補償方式的綜合運用。綜合運用政策補償、實物補償、資金補償、技術(shù)和智力補償?shù)榷喾N方式與手段。采取財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護專項、環(huán)境稅費制度等政府補償方式和市場貿(mào)易、生態(tài)標(biāo)記等市場補償方式相結(jié)合。傳統(tǒng)補償方式和新型補償方式相結(jié)合，在原有海洋生態(tài)補償方式的基礎(chǔ)上，加大科研投入，提高科技含量，探索更科學(xué)高效的海洋生態(tài)補償方式。

(四)明確執(zhí)法主體和嚴格問責(zé)制

應(yīng)依據(jù)山東省海洋執(zhí)法管理的實際情況進一步明確當(dāng)?shù)貓?zhí)法主體的權(quán)限和職責(zé)，嚴格并強化行政問責(zé)制。從現(xiàn)實來看，對于相關(guān)行政執(zhí)法部門在處理環(huán)境污染事件中的不作為現(xiàn)象，該部門的責(zé)任人或者無需承擔(dān)責(zé)任或者承擔(dān)非常輕微的責(zé)任。由于缺乏嚴格的問責(zé)壓力，相關(guān)部門在履行職責(zé)的積極性、主動性和勤勉度上有嚴重的責(zé)任缺失。因此，在環(huán)境損害事故中，不僅要嚴懲破壞者，而且還要對相關(guān)執(zhí)法部門實施嚴格的行政問責(zé)制度，從而保障法律法規(guī)的落實。

(五)建立專業(yè)監(jiān)督和公眾參與的海洋生態(tài)補償監(jiān)管機制

建議對海洋生態(tài)保護和海洋生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)信息采取多方位、多渠道、多形式的宣傳和引導(dǎo)，將公眾的熱情、淳樸轉(zhuǎn)化成保護生態(tài)環(huán)境的強大力量，引導(dǎo)更多的社會團體和廣大民眾支持海洋生態(tài)環(huán)保事業(yè)，成為海洋生態(tài)補償工作的關(guān)注者和強有力的監(jiān)督群體。健全由行政管理、海洋監(jiān)測、行政執(zhí)法及保護區(qū)管理共同構(gòu)成的綜合性海洋生態(tài)監(jiān)控機制，并定期開展近海生態(tài)健康和生物多樣性狀況的定期調(diào)查評價，構(gòu)建生態(tài)保護網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和舉報機制，搭建專業(yè)執(zhí)法和公眾參與、點面結(jié)合的海洋生態(tài)保護監(jiān)督平臺。