寧有才

公共政策質(zhì)量的影響要素分析

寧有才

（濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

公共政策質(zhì)量是公共政策的生命線。因此，分析公共政策質(zhì)量的影響要素是公共政策研究的重要課題之一。公共政策質(zhì)量的影響要素是多元的，其中，元政策與制度環(huán)境、信息資源與信息整合、公共政策主體、公共政策彈性等是影響公共政策質(zhì)量的重要因素。

公共政策；公共政策質(zhì)量；影響要素

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案,其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)。因此，公共政策的質(zhì)量事關(guān)重大。高質(zhì)量的公共政策，可以為人們提供良好的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范，引導(dǎo)人們前進(jìn)，指導(dǎo)人們行動(dòng)；可以協(xié)調(diào)活動(dòng)，減少?zèng)_突，促進(jìn)積極合作；可以實(shí)現(xiàn)資源的合理使用，高效配置，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。為提升公共政策質(zhì)量，分析梳理影響公共政策質(zhì)量的因素，是公共政策研究的重要課題之一。我們認(rèn)為一項(xiàng)公共政策質(zhì)量的高低是受到多方面因素的影響，其中主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

一、元政策與制度環(huán)境

政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估并不是主觀隨意的，它必須遵循一定的原則、程序、模型、方法，有些公共政策學(xué)者就把制定、執(zhí)行、評(píng)估政策的這些原則、程序、模型、方法也稱(chēng)為政策。但這種政策是作為所有具體的政策基礎(chǔ)的東西，亦即是“政策的政策”，這就是元政策。[1](p146)元政策就是指那些指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的理念和方法，涉及的內(nèi)容包括：哪些團(tuán)體和個(gè)人按照怎樣的程序，根據(jù)什么樣的原則，采用什么樣的方式，如何制定公共政策等。元政策的功能主要表現(xiàn)在：有助于政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)和完善，有助于提高公共政策的決策質(zhì)量。[2](p21)

而張國(guó)慶認(rèn)為，“政策質(zhì)量的提升首先取決于元政策質(zhì)量的提升。從這個(gè)意義上說(shuō)，關(guān)于元政策的正確、自覺(jué)、有效的改進(jìn)，是提升公共政策質(zhì)量的先決性的條件。元政策是政策制定系統(tǒng)運(yùn)作的產(chǎn)物，因此，元政策質(zhì)量提高基本的問(wèn)題在于政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)”，“政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)存在著一種循環(huán)的邏輯矛盾：公共政策質(zhì)量低下說(shuō)明政策制定系統(tǒng)需要改進(jìn)，而政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)又需要高品質(zhì)的公共政策。解決這一矛盾的現(xiàn)實(shí)出路在于尋求和建立一種新的邏輯起點(diǎn)。其中，通過(guò)制度的安排（譬如選舉制、任期制）引進(jìn)新的力量對(duì)政策制定系統(tǒng)進(jìn)行革新性的改進(jìn)是必要也是可行的。這樣一種邏輯起點(diǎn)由于得到制度的支持和保障可以不斷地建立”。[3]（p59-60）可見(jiàn)，元政策的改進(jìn)對(duì)于公共政策質(zhì)量的提升具有重要的意義。

元政策雖然是“政策的政策”，其實(shí)是制定政策的一種制度規(guī)則，是構(gòu)成制度環(huán)境的一個(gè)重要組成要素?！爸贫拳h(huán)境與公共政策質(zhì)量之間有著緊密的關(guān)系，好的制度環(huán)境是高質(zhì)量公共政策的必要條件”。[3]（p95）而在制度環(huán)境中，政治制度是影響公共政策質(zhì)量的決定性要素，而政府又是構(gòu)成政治制度的核心，因此，探討制度環(huán)境與公共政策質(zhì)量的關(guān)系的重點(diǎn)在于探討政府與公共政策質(zhì)量的關(guān)系?！耙?yàn)楣舱哔|(zhì)量取決于現(xiàn)代政府的公共行政能力，政府的公共行政能力是提高政府公共政策質(zhì)量的基礎(chǔ)，提高政府公共政策質(zhì)量的過(guò)程實(shí)際是提高政府公共行政能力的過(guò)程”。[3]（p76）而制度環(huán)境處于不斷的變化之中，難免會(huì)出現(xiàn)以政策環(huán)境和政策困境的急劇變化為特征的政策逆境，[4]（p144）逆境對(duì)政策質(zhì)量提出很高的要求，而這些要求的滿(mǎn)足是應(yīng)付逆境的必要前提。[4]（p117）可見(jiàn)元政策和制度環(huán)境越是有利于公共政策的制定，公共政策的質(zhì)量也就越高，反之則越低。

二、信息資源與信息整合

公共政策的制定總是離不開(kāi)全面而準(zhǔn)確的信息資源，可以說(shuō)信息的準(zhǔn)確、全面、及時(shí)是高質(zhì)量公共政策的前提。因?yàn)椤肮舱叩馁|(zhì)量很大程度上取決于獲取信息資源、進(jìn)行信息加工和整合的能力”。[3]（p95）可見(jiàn)，信息的獲取與處理是制定高質(zhì)量公共政策的一個(gè)基本的前提條件，整個(gè)政策制定或決策過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)信息收集、加工和轉(zhuǎn)換的過(guò)程，政策問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與確立、政策方案的擬定與設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行的測(cè)控和監(jiān)督、政策的修正與反饋、政策的評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)都依賴(lài)于相關(guān)信息的搜集與處理。信息的失真、信息的不完備、信息傳遞的遲緩、信息處理的錯(cuò)誤與不當(dāng)，往往是造成決策失誤最為直接的原因之一。[5]因?yàn)楣舱弑旧砭褪菫榻鉀Q問(wèn)題的，而問(wèn)題的產(chǎn)生總是伴隨著各種復(fù)雜信息的傳輸，掌握及時(shí)、有效、全面和準(zhǔn)確的信息，是進(jìn)行政策問(wèn)題界定和進(jìn)入政策制定過(guò)程的必要條件。因?yàn)椤肮舱哌^(guò)程就是信息轉(zhuǎn)換和決策者不斷處理信息的過(guò)程”。[3]（p99）

可見(jiàn)，信息資源成為公共政策質(zhì)量一個(gè)重要的的決定性因素，公共政策質(zhì)量的好與壞、公共決策的成與敗幾乎全部來(lái)于信息資源。然而，政策信息的存在形式與轉(zhuǎn)化運(yùn)動(dòng)過(guò)程表明它具有某些基本特性：它是在社會(huì)過(guò)程中產(chǎn)生、傳遞和使用的，它具有社會(huì)價(jià)值，從而具有社會(huì)性；它與自然信息不同，是借助于人的認(rèn)識(shí)活動(dòng)才產(chǎn)生的，并以一定的知識(shí)形式才能儲(chǔ)備下來(lái)，從而具有知識(shí)性；它具有一定的時(shí)空結(jié)構(gòu)、加工處理方式和吸收機(jī)理，從而具有邏輯性；它具有鮮明的時(shí)間效應(yīng)，只有得到及時(shí)的傳遞和使用才具有價(jià)值，從而具有時(shí)效性；它能在極短的時(shí)間內(nèi)流通至社會(huì)的各個(gè)角落，其流通量和流量速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于物質(zhì)與能量的流通，因而具有流通性；它不像物質(zhì)或能量，只要被某一社會(huì)成員占有，其他人就不可能占有，相反它能同時(shí)被多個(gè)社會(huì)成員同時(shí)占有、使用，從而具有共用性。[1]（p121-122）可見(jiàn)政策信息具有社會(huì)性、知識(shí)性、邏輯性、時(shí)效性、流通性與共用性的特征，在公共政策過(guò)程中我們?cè)诶眠@些信息時(shí)，要充分尊重這些特征的規(guī)律性，進(jìn)行有效的信息處理才能制定出高質(zhì)量的公共政策。

單純的信息收集與處理對(duì)于公共政策質(zhì)量的影響是沒(méi)有多大意義的，因?yàn)椤罢叻治霾⒉粌H僅限于運(yùn)用多種方法提供和轉(zhuǎn)換信息。雖然提供和轉(zhuǎn)換信息是政策分析必不可少的，但是它與它們同等重要的還有在這些信息基礎(chǔ)上的創(chuàng)新與知識(shí)主張的批判性評(píng)價(jià)”。[6]（p75）能做到這一點(diǎn)的不是信息處理而是信息整合，信息整合并不是簡(jiǎn)單地對(duì)信息進(jìn)行收集、加工和處理，而是在依據(jù)政策信息的特征和其本身的規(guī)律性，對(duì)信息進(jìn)行收集、簡(jiǎn)化、存儲(chǔ)、分類(lèi)、比較、分析、綜合以及邏輯推理和傳遞，這是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程。其用意在于通過(guò)對(duì)紛繁復(fù)雜的信息進(jìn)行整合從而得出政策主張或政策意圖，從而進(jìn)入下一個(gè)政策過(guò)程。這對(duì)整個(gè)公共政策質(zhì)量具有決定性的影響。

三、公共政策主體

公共政策主體是指直接或間接參與公共政策制定、實(shí)施、監(jiān)控、評(píng)估的個(gè)人或組織。公共政策主體總是居于政策過(guò)程的首要地位，它自身的基本要素以及任何行動(dòng)幾乎都關(guān)系到公共政策的成敗。公共政策主體所具備的知識(shí)存量、知識(shí)結(jié)構(gòu)、文化背景、道德品性、社會(huì)閱歷、歷史經(jīng)驗(yàn)、思維方式、創(chuàng)新精神等等要素?zé)o時(shí)無(wú)刻不在影響著公共政策質(zhì)量。

就政策本身來(lái)說(shuō)，它是一個(gè)由多種利益主體進(jìn)行博弈而達(dá)到的一種利益均衡。而在這個(gè)過(guò)程中政府及其行政人員起著舉足輕重的作用。政府是公共利益的代表者，而行政人員又是政府的具體操作者，由此可見(jiàn)行政人員的道德品性對(duì)公共政策本身內(nèi)含的倫理價(jià)值具有十分重要的影響。因此庫(kù)珀認(rèn)為，“當(dāng)行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時(shí)，他們使自己具有了‘倫理身份’，這種倫理身份認(rèn)同形成了他們的道德品性”。[7]（p7）可見(jiàn)，公共政策主體的道德品性深刻影響著公共政策的質(zhì)量。

此外，公共政策主體對(duì)公共政策質(zhì)量的影響還集中體現(xiàn)在公共政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控與評(píng)估等政策過(guò)程的不同階段中。在整個(gè)政策過(guò)程的初期階段，公共政策主體能夠準(zhǔn)確地察覺(jué)、界定和描述公共政策問(wèn)題，并對(duì)公共政策問(wèn)題予以詳盡真實(shí)且有效的確認(rèn)，剔除失真的信息，這是高質(zhì)量公共政策的前提條件。而在公共政策制定過(guò)程中，公共政策主體能否運(yùn)用科學(xué)的現(xiàn)代決策方法和技術(shù)，并且能夠廣泛地傾聽(tīng)民意、問(wèn)政于民，從而設(shè)計(jì)出有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政策選擇，是公共政策質(zhì)量提升的關(guān)鍵。在政策方案確定之后，公共政策主體對(duì)其進(jìn)行有效的評(píng)估、鑒別和篩選，最終選擇比較滿(mǎn)意的方案，這無(wú)疑直接決定著公共政策的質(zhì)量高低。當(dāng)然最為重要的一點(diǎn)，公共政策主體在政策過(guò)程中能否克服自身的價(jià)值偏好，客觀公正地做出政策選擇，走出“政策制定者是最大受益者”的悖論，也是高質(zhì)量公共政策出臺(tái)的重要保證。

四、公共政策彈性

彈性是指政府在政策形成中，不能忽視不同群體、不同地域或?qū)φ哌_(dá)成的情景差異。政府如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共問(wèn)題，提出政策方案，從而化解問(wèn)題，以保國(guó)泰民安，實(shí)是當(dāng)今政府公共管理的重要職責(zé)所在。但要政府做正確的事情，而且正確地做事，豈非易事。當(dāng)今政府所面臨的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性與多元性的環(huán)境，公共問(wèn)題層出不窮，愈加復(fù)雜，性質(zhì)越來(lái)越嚴(yán)重，解決和處理更加困難；社會(huì)行動(dòng)之間的相互依賴(lài)性，使得政府的不可治理的可能性增大。和諧社會(huì)必然是社會(huì)公共問(wèn)題均得以妥善解決、各方利益要求均得以基本滿(mǎn)足的社會(huì)。這就對(duì)公共政策質(zhì)量提出了更高的要求，死板、僵硬、教條的政策肯定不能滿(mǎn)足社會(huì)的需要，取而代之的是對(duì)不同群體、不同地區(qū)、不同時(shí)期更具針對(duì)性、更符合實(shí)際、更具彈性的政策。然而，傳統(tǒng)的那種強(qiáng)政府、弱社會(huì)、政府單獨(dú)主治的局面實(shí)難實(shí)時(shí)地制定出具有彈性的公共政策，來(lái)解決日益增加和復(fù)雜的公共問(wèn)題，無(wú)論愿望有多好，皆會(huì)受到自身治理能力的限制。政府已經(jīng)無(wú)法成為一個(gè)唯一的治理者，必須與民眾、社會(huì)其他組織共同治理。政府、社會(huì)、公民的共同治理已經(jīng)成為當(dāng)今重要的治理模式，發(fā)展政府與民間的伙伴關(guān)系，落實(shí)民間社會(huì)與政府共同治理的合作關(guān)系，已經(jīng)成為各國(guó)政府再造的重要戰(zhàn)略，也是我們構(gòu)建和諧社會(huì)，解決公共政策彈性問(wèn)題的關(guān)鍵所在。[8]

政策因素的互動(dòng)性決定著公共政策的彈性，繼而影響著公共政策的質(zhì)量。在公共政策的過(guò)程中，存在兩方面的互動(dòng)。一方面，政策與環(huán)境超系統(tǒng)之間存在互動(dòng)。不是只有環(huán)境的變化才會(huì)引起政策的變化這種單向的變動(dòng)。政策的制定與執(zhí)行也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，引起環(huán)境的變動(dòng)。另一方面，公共政策的制定者、執(zhí)行者與公眾之間進(jìn)行著互動(dòng)。公共政策是為了協(xié)調(diào)、平衡公眾利益而制定和實(shí)施的行為規(guī)范，在政策制定與實(shí)施中，公眾為了維護(hù)自身的利益，會(huì)對(duì)政策方案的采納、政策的推行提出意見(jiàn)；政策的制定者、實(shí)施者在公眾的作用下，會(huì)對(duì)政策作出調(diào)整、修正。總之，政策的過(guò)程必然要求公共政策有一定的彈性，從而實(shí)現(xiàn)公共政策的良性互動(dòng)。

政策環(huán)節(jié)是否具有彈性也深刻地影響著公共政策質(zhì)量，公共政策從制定、執(zhí)行到評(píng)估，雖然從邏輯上講有很多前后相互銜接的步驟和環(huán)節(jié)，但在公共政策的實(shí)踐中，存在著很大的彈性，并不是每項(xiàng)具體的政策都需要依次經(jīng)過(guò)所有的環(huán)節(jié)。在有些場(chǎng)合，有些環(huán)節(jié)變得很長(zhǎng)，而有些環(huán)節(jié)則可以省略；有些環(huán)節(jié)可以合并，而有些環(huán)節(jié)可能必須細(xì)分出更細(xì)小的步驟。由于環(huán)節(jié)的多少、詳略不一樣，不同的政策依據(jù)實(shí)際條件，就會(huì)形成各具特色的政策流程。

可見(jiàn)，公共政策如果沒(méi)有彈性，一方面無(wú)法實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在的互動(dòng)，另一方面無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而達(dá)到政策目標(biāo)，因此公共政策彈性必然影響著公共政策的質(zhì)量。

結(jié)語(yǔ)

公共政策質(zhì)量受到多重因素的影響，因此分析公共政策質(zhì)量必須多層面、多角度分析其影響因素，以便在政策過(guò)程中考慮到這些因素，從而達(dá)到提高公共政策質(zhì)量之目的。這樣不僅有利于政策過(guò)程的順利展開(kāi)，也能夠使得公共政策在執(zhí)行階段能夠有效地提高其執(zhí)行力，進(jìn)一步提高公共政策的效度。實(shí)踐證明,高質(zhì)量的公共政策既能有效預(yù)防和化解危機(jī)，又能贏得公眾的支持與信任，最終增加政治統(tǒng)治的合法性。

[1]胡寧生.現(xiàn)代公共政策學(xué)[M].北京：中央編譯出版社，2007.

[2]謝明.公共政策導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[3]張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1997.

[4][以]葉卡德·德洛爾.逆境中的政策制定[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1996.

[5]顏如春.論改進(jìn)和優(yōu)化我國(guó)公共政策決策系統(tǒng)[J].中共成都市委黨校學(xué)報(bào)，2003，（5）.

[6][美]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論[M].謝明，等，譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[7][美]庫(kù)珀.行政倫理學(xué)：實(shí)行行政責(zé)任的途徑[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[8]費(fèi)廣勝.構(gòu)建和諧社會(huì)中的政府責(zé)任[EB/OL].http://bm.gduf.edu.cn/kcpt/zzx/xiangguanjiaoxueziyuan019.htm.

D63-31

A

1003-8477（2012）07-0031-03

寧有才（1973—），男，碩士，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教師。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目 《我國(guó)民主建設(shè)中的價(jià)值理性和工具理性研究》的階段性成果 （項(xiàng)目編號(hào)：11BZZ001）；濟(jì)南大學(xué)“社區(qū)政治文明建設(shè)”研究基地階段性研究成果。

責(zé)任編輯 申 華