戚 瑩

（武漢大學新聞與法學院，湖北武漢 430072）

金融公平：金融法新理念
——以金融包容為實踐路徑

戚 瑩

（武漢大學新聞與法學院，湖北武漢 430072）

外部金融市場實踐的需求變遷、金融經濟理論的不斷突破及金融法律制度內在特定的發(fā)展邏輯要求金融公平成為金融法的新理念。機會公平是金融公平的邏輯起點，相對公平是金融公平的實現結果，有效公平是金融公平的效果評價。金融包容是金融公平理念的實踐途徑。在我國，金融包容強調的是金融服務的需求者和提供者都能“共享”金融資源，通過培育和發(fā)展多層次、多元化金融機構，提供多風險偏好金融服務產品，建立代理銀行服務，發(fā)展電子銀行，實現公平健康的金融發(fā)展。

金融公平；金融包容；普惠金融體系；代理銀行服務

一、引言

改革開放三十多年以來；我國踐行“先富帶動后富，最終共同富?！钡母母锫窂?，雖然取得了舉世矚目的高速經濟發(fā)展，但是正處在“后富”追趕“先富”的歷史進程中的當下中國，面臨眾多嚴峻社會矛盾的挑戰(zhàn)，最突出的問題就是分配不公造成貧富差距不斷增大。分配有廣義和狹義之分。廣義的分配概念包含資源配置和生產結果的分配兩個領域。通常所說的分配是狹義的概念，也就是生產結果的分配，或稱收入分配。[1]受全球金融危機的影響，目前我國的收入分配差距不僅體現在城鄉(xiāng)之間，更加體現在城市和農村居民內部，尤其是城市內部收入差距的擴大成為主流，城市中貧困群體的生活日益艱難，同時行業(yè)間收入差距和東、中、西部的收入差距也在不斷擴大。[2]可以說，分配差距這個關系到國家經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要問題已成為金融危機后我國經濟可持續(xù)發(fā)展的一大障礙。

公平是與分配密切聯系的一個概念。無論是作為分配起點的資源配置還是分配結果的收入分配都需要“公平”這個價值尺度進行衡量。金融本質上是一種資源，金融法就是如何配置金融資源的法律規(guī)范。任何部門法理念都是對其規(guī)范對象的本質進行認識并加以價值判斷的結果，基于金融的資源屬性，金融法理應將金融公平作為金融法的一般理念，但是長期以來，有關金融法對金融資源公平配置能動作用的研究鳳毛麟角，在金融資源配置和收入分配等成為我國未來金融發(fā)展必解難題的前提下，金融法理念的變革是必然的趨勢。

二、金融公平：金融法新理念的提出

金融法在法律性質上屬于經濟法。①經濟法是典型的兼有公、私法二元特質的部門法。經濟法產生和發(fā)展的內在邏輯就是私法公法化和公法私法化的結果，金融法作為經濟法的下位法，當然具有公、私兼容的經濟法屬性。實踐中人們一致認可，銀行法、證券法、票據法、保險法、信托法等是金融法的下位部門法，而這些法律無不呈現二元規(guī)范結構，既包括金融交易、金融組織法律規(guī)范，也包括金融監(jiān)管法律規(guī)范。就這一意義而言，二元規(guī)范結構一直主導著金融法的發(fā)展，國外如此，國內也是如此。[3]金融交易關系本質上仍是市場經濟中眾多私主體交易關系的一種，但同時金融交易又有公共服務性，在經濟發(fā)展中，承擔著維持金融體系穩(wěn)定、為其他產業(yè)融通資金、維持國民經濟產業(yè)結構均衡發(fā)展等重任。[4]所以，金融法體系中既有私法性質的金融交易法、金融組織法，也有公法性質的金融監(jiān)管法、金融調控法。

一般而言，私法理念強調的是自由、效率等價值，公法理念側重的則是安全、秩序等價值。但值得注意的是，金融法理念中的效率觀和一般私法理念中的效率觀有些不同。一般私法中的效率觀更多體現的是個體的微觀效率，而金融法中的效率觀要著眼于提高金融市場的宏觀效率，特別是提高儲蓄向投資轉化的效率，體現金融業(yè)在資源配置中的重要作用。[5]金融法的安全價值需求根源于金融業(yè)的諸種風險。金融業(yè)的特殊運營方式決定了金融業(yè)的風險性遠遠高于一般行業(yè)，并且金融風險具有系統(tǒng)性、傳染性等特性，尤其在全球經濟一體化的今天，金融風險往往蔓延迅速、危害劇烈。金融安全成為國家安全的重要內容，金融監(jiān)管法和金融調控法作為確認和規(guī)范國家干預金融市場，控制金融風險，防范金融危機的法律規(guī)范體現的是公法所保護的公共利益。公法和私法劃分的最初界限是公共利益和私人利益，但現代社會，金融業(yè)受到了國家特別的關注，國家借助公共利益的旗幟成功使公法干預私法，私權利受到公權力的限制?？上攵?，私主體追求效率最大化的內在動機和國家追求穩(wěn)定安全的目標必然發(fā)生矛盾和沖突?；仡櫧鹑诎l(fā)展史，我們可以發(fā)現，一部金融發(fā)展史，也是一部金融危機史。在金融危機的治亂循環(huán)中，決策者一直在金融安全與金融效率的抉擇中困惑和徘徊。[6]如果強調金融安全，必然加強金融監(jiān)管，降低和防范金融風險，但是，過多顧及安全乃至實施過分的金融監(jiān)管將影響金融機構主動性、積極性、創(chuàng)造性。在一定程度上束縛金融機構獲取利潤最大化的手腳，增大金融運行成本，削弱金融業(yè)在國內和國際市場上的競爭力，從而使金融效率受到侵蝕。如果強調金融效率，則要求放松金融監(jiān)管，給予金融機構最大的自由競爭空間，這固然可能在一定程度、一定范圍內煥發(fā)金融體系的活力，也可能為社會提供高質量、豐富的金融服務，但“物競天擇”的競爭結果不僅會使部分金融機構破產倒閉，而且危及整個金融體系的穩(wěn)定和存款的安全?？梢姡鹑诎踩c金融效率是內在矛盾的。[7]在市場和國家的博弈中，金融法的理念隨著外部金融市場實踐的需求和內部金融法律制度自身特定的發(fā)展邏輯發(fā)生著變化。

2007年 8月全面爆發(fā)的美國次貸危機暴露了在安全與效率并重的金融法理念指導下的國際金融體系和制度依然存在著系統(tǒng)性風險。痛定思痛，美國財政部在經過長達兩年的醞釀之后出臺了新的金融改革計劃，并經國會批準通過了《2010年華爾街改革和消費者保護法案》和《2010年維護美國金融體系穩(wěn)定法案》。其關鍵是把金融體系亟需加強監(jiān)管的目標進行了新的梳理，提出將金融體系穩(wěn)定、金融機構審慎經營和金融消費者保護作為金融監(jiān)管的三大目標。[8]其實，早在 2000年英國就第一次在法律上（《金融服務和市場法》）規(guī)定了“消費者保護”目標。[9]世界銀行在 2006年發(fā)表的報告中也提出了公平與發(fā)展的主題。也就是在金融安全與金融效率的基礎上，再加上一個“金融公平”，通過金融公平來平衡金融安全與金融效率，實現金融發(fā)展。

公平觀念由來已久，但對公平的定義始終眾說紛紜?？偨Y起來，公平主要有以下幾層含義：一是法律公平，在法律上每個人都是平等的；二是機會公平，在社會活動中每個人的機遇是公平的；三是結果相對公平，對社會的弱者要給予適當的幫助；四是要創(chuàng)造一套讓每個社會成員都獲得可行公平能力的制度。[10]筆者認為，從金融法角度，金融公平理念是指金融法立法、執(zhí)法和司法都應遵循以下指導思想和基本原則：即金融法應確保每一個合格的市場主體能夠有機會參與金融市場活動，并在市場準入、競爭秩序的建立和維護以及市場退出等方面進行制度建設，使每個社會成員都獲得平等占有、使用金融資源的機會，消除金融服務歧視和不公。

金融公平是機會公平。機會均等是市場經濟的本質要求，任何市場參與、進入機會上的不均等，都是與市場經濟的要求相背離的。市場經濟是通過市場進行資源配置的一種經濟體制，市場是通過競爭得以存在和發(fā)展的，所以說，沒有競爭就沒有市場經濟。機會公平強調的是在市場經濟中給每一個市場參與者提供均等的參與資源配置競爭的機會。金融公平是機會公平，而非結果公平。結果公平其實就是平均主義，但是平均主義只有在生產力極其低下和生產力極其發(fā)達兩種極端社會經濟條件下才能實現。②市場經濟是建立在資源稀缺背景下的，競爭是市場進行資源配置的手段，所以“朱門酒肉臭”在市場經濟條件下是不可能完全消滅的，但“路有凍死骨”卻是可以避免和減少的。

金融公平是相對公平。從人類歷史發(fā)展的視角，我們看到，歷史上曾經有過各種不同的公平觀，如自由主義、平等主義和功利主義等。每一種公平觀經歷了產生、發(fā)展和衰亡的過程，任何一種公平觀都由于能促進生產力的發(fā)展而在社會中占主導地位，但隨后又由于阻礙生產力的發(fā)展而被另一種公平觀所取代。這一歷史事實說明：世界上并不存在絕對的公平或平等，任何絕對的公平或平等，如西季威克所說的“給于相同的事物以相同的待遇”或“平等待人”，本質上相當于康德的絕對命令，不過是一種理想的形式標準，只存在于觀念的追求之中，并不實際存在。[11]現實中存在的社會公平，是主客體相結合的一個概念。一方面是客觀對象之間的分配，另一方面，它更是主體間有關客觀對象分配的確認和感受。任何現實的公平都是相對的、暫時的，其實是各個主體彼此之間為了避免暴力沖突而達成的一種動態(tài)利益平衡，所以我們看到，在歷史長河中公平觀念隨著歷史的演變而變化。金融資源的稀缺性和重要性必然導致金融富貴化③，金融公平不是要從根本上逆轉這種趨勢，正如諾貝爾經濟學獎得主，印度的英籍學者阿瑪依· 森(Amartya Sen)這樣說：“對于改善貧窮人民情況的第一件事，是為他們爭取平等權（Equity）。如果貧窮階層收入改善10%，富裕的人生活上升15%，這對貧民便是大事，縱使這會使貧富更為懸殊。改善貧富懸殊是重要，但并非首要。最迫切的是到頭來會不會提高窮人的生活素質?！雹芩越鹑诠绞窍鄬?，不是絕對公平。

金融公平是有效公平。所謂“有效公平”，首先是要保證公平進行金融資源分配時能有效提供這些具有稀缺性的資源。如果對金融資源的公平配置妨害了金融資源的有效利用和供給，那么就應當限制這種“公平”分配方式。這是因為，如果金融資源的有效利用和供給不能實現，對這些金融資源的公平分配只能是“空中樓閣”的妄談。其次，“有效公平”還要兼顧金融安全。金融業(yè)是運作“他人的錢”的特殊行業(yè)，在一個陌生人社會中，要讓“他人”有信心，唯一的方法就是保證“他人的錢”的安全。金融安全是金融穩(wěn)定的基礎，歷次金融危機告訴我們如果金融安全不再，受到最大沖擊的不是多少資金的蒸發(fā)而是人們對以信用為基礎的金融市場猶如黃金般珍貴的“信心”。所以，如果金融資源的公平分配不能保證金融市場的穩(wěn)定，則這種公平分配方式就必須加以變革。

綜上，金融公平是機會公平、相對公平和有效公平。機會公平是金融公平的邏輯起點，相對公平是金融公平的實現結果，有效公平是金融公平的效果評價。所以實現金融公平的金融法理念需要從源頭上實現金融機會公平。

三、金融包容：金融法新理念的實踐途徑

世界銀行于1990年提出“廣泛基礎的增長（broad—based growth）”，其后進一步提出“對窮人友善的增長（pro—poor growth）”的理念，并以此制定世界銀行的貧困減除政策以及指導各國相關實踐。2007年“包容性增長”這個概念被亞洲開發(fā)銀行提出。按照亞洲開發(fā)銀行的解釋，“包容性增長”( inclusive growth)與單純追求經濟增長相對立，倡導的是一種機會平等的增長，其最基本的含義是公平合理地分享經濟增長。[12]機會的不平等必然造成結果的不平等。世界銀行在提出“包容性增長”理論時將產生收入差距的原因分為兩種：一種是個人背景的不同，另一種是個人努力與勤奮的不同。基于“不平等”的兩大來源，世界銀行區(qū)分了“機會的不平等”和“結果的不平等”這兩個相關而又不相同的概念。從公平角度看，機會平等要比結果平等更為重要。由個人背景或者所處環(huán)境不同導致的機會不平等是不可以接受的，而由努力程度不同所導致的結果不平等卻是可以接受的。[13]金融是現代經濟的核心，所以“金融包容也是包容性增長的關鍵核心”。[14]

金融是一種資源。在市場經濟條件下，資源配置的主要手段是市場化調節(jié)，優(yōu)勝劣汰的價值規(guī)律引導金融資源供給者為追逐利潤最大化而不愿意將金融資源運用于所有金融需求者。根據世界扶貧協(xié)商小組（CGAP）的報告，全球儲蓄賬戶總數超過了全球人口總數，而全球人口的一半—— 25億人（其中中國有2.63億人）—— 沒有儲蓄賬戶，也無法獲得其他任何形式的金融服務。即使是在金融業(yè)高度發(fā)達的美國仍然有大約2200萬家庭（其中大部分年收入不足25000美元）被排斥在銀行之外，沒有基本的儲蓄賬戶。另外還有數百萬人雖然擁有銀行賬戶，但并沒有完全進入銀行系統(tǒng)，不能獲得完整的金融服務。[15]可見，因金融排斥⑤導致獲得金融服務機會不公是普遍存在的社會現實。市場是利益的“角斗場”，金融服務供給者的市場行為必須以利益最大化為出發(fā)點，否則，就會被市場無情地淘汰，從這個角度看，金融排斥的出現是符合市場內在發(fā)展邏輯的。所以依靠市場自身不可能解決其內在機制造成的不公平現象，以金融公平為新理念的金融法作為外在的矯正機制卻可以提供解決之道。

實現金融公平首先是實現機會公平。亞洲開發(fā)銀行研究院研究員、金融包容性聯盟執(zhí)行主席阿爾弗列德·翰尼葛認為“金融包容”的目的在于“將無銀行服務”人群納入正規(guī)的金融系統(tǒng)，從而使他們有機會得到儲蓄、支付、信貸和保險等金融服務。[16]可見，亞洲銀行針對金融排斥提出的金融包容就是解決金融服務需求者的機會公平問題。但是單單解決金融服務需求方的機會公平還是不能實現結果公平，因為，政府依法干預市場的前提是尊重市場規(guī)律而不是代替市場運作，所以，政府矯正市場缺陷的思路應是實現金融服務供給和金融服務需求的平衡，尤其在我國，金融服務不公平現象不僅表現在金融資源在需求者中的分配問題，同時，在金融資源供給者中也存在著配置不公的問題。

以中小企業(yè)貸款難為例。銀行不愿意給中小企業(yè)貸款，主要是因為銀行認為給中小企業(yè)提供貸款成本高、風險大、收益低。銀行作為市場主體，做出這樣“理性”的選擇是無可厚非的。但是在市場化程度遠高于我國的美國，中小企業(yè)貸款難的問題就沒有我們這么嚴重。專家分析原因是：一方面，美國的銀行業(yè)中占主體的是中小銀行，美國的前十大銀行所占的市場份額不足30%；另一方面，美國的大企業(yè)融資主要依靠資本市場，不和中小企業(yè)爭奪銀行信貸市場，而我國中小企業(yè)的貸款成本 20%以上，大企業(yè)的貸款成本才 5%左右。⑥在銀行、保險、證券三大金融機構類型中，我國銀行類金融機構是絕對的主體，而在銀行業(yè)中大型銀行、國有銀行又占有壟斷地位，但是大型銀行的貸款業(yè)務通常都集中在大企業(yè)、大項目中，很少愿意去關注更少融資渠道、更需要貸款支持的中小企業(yè)或者個人。⑦更有甚者，加入 WTO后，我們已經取消了對外資進入金融業(yè)的禁令，但對民營銀行卻一直沒有放開。⑧當前，所有制區(qū)別、內外資區(qū)別成為我國金融服務供給者進入金融服務市場最大的障礙。由于市場機會不公使得金融服務供給市場競爭不夠公平，競爭不公帶來的結果必然也是不公平的。

綜上，筆者認為，實現金融公平的法理念，需要通過法律制度建設，一方面使金融服務供給者公平競爭，形成有序的金融秩序；另一方面保證金融服務的需求者能夠平等的獲得相應的金融服務，實現金融資源配置社會福利最大化。也就是說，在中國語境下，金融包容強調的是金融服務的需求者和提供者都能“共享”金融資源，實現公平健康的金融發(fā)展。

四、構建包容性金融法律制度的路徑

（一）打破壟斷，鼓勵創(chuàng)新，實現金融服務供給的公平競爭

1. 打破壟斷，培育和發(fā)展多層次、多元化金融機構，構建包容性金融服務供給主體

金融行業(yè)在我國由于有各種相關規(guī)定的限制現在還是一個高門檻的行業(yè)，競爭主體相對較少，而我國中小金融機構雖然近年數量增速較快，競爭主體有所增加，但自發(fā)性較強，缺乏相應的法律法規(guī)的監(jiān)督與規(guī)范管理水平低下，市場定位混亂，導致中小金融機構市場秩序紊亂，在競爭力和業(yè)務上與全國性的大銀行還有很大的差距。[17]因此，金融監(jiān)管部門在制定金融市場準入標準時應明確中小金融機構的市場定位，與國有大型金融機構區(qū)別對待。

近年來，我國中小銀行大致都有自己的市場定位，也能初步做到從客戶的角度出發(fā)，圍繞客戶需求，追求客戶的認同感和親和力，結合自身特點進行實踐并在實踐中取得一定效果。然而，至今我國中小商業(yè)銀行的市場定位理念在實踐中還沒有被提到戰(zhàn)略的高度來對待；盡管目前中小銀行在各自的戰(zhàn)略表述上有所差異，但實際執(zhí)行中，大家對所有有利的市場都想涉足，都想做好，而實際上都難以做的更好。[18]導致中小銀行與四大國有商業(yè)銀行的市場定位戰(zhàn)略趨同，不能充分發(fā)揮機制優(yōu)勢，偏離了自己的戰(zhàn)略宗旨和方向。

區(qū)域性中小銀行應定位于“中小企業(yè)的銀行”。中小銀行應該根據自身的優(yōu)勢，在對市場進行細分的基礎上，不斷進行金融創(chuàng)新，提供特色型、差異化的金融服務，拓展新的市場空間，可以作為大型金融機構在地方的融資補充，為其充當資金“蓄水池”而不是“抽水機”。應在監(jiān)管法律制度中明確中小金融機構的市場定位，有法可依的情況下，中小金融機構才能規(guī)范自身行為，在法律允許范圍內充分發(fā)揮主觀能動性，發(fā)揮競爭優(yōu)勢。

多元化的內涵非常豐富。從金融機構的形式來講，主要有銀行類和非銀行類兩類；從融資性質上來講，主要有債權融資和股權融資。選用哪種融資途徑和方法在于不同融資方法的成本比較。銀行由于具有信用創(chuàng)造功能并對金融和經濟形勢的波動影響較大，受政府的管制較嚴，相比之下，非銀行金融機構的活動由于與貨幣供給的增減沒有直接的聯系，因而受到政府的管制相對要少，可以通過專業(yè)投資方式改變社會資金結構，將社會閑置資金引向資金需求最為迫切的中小企業(yè)。在西方發(fā)達國家非銀行金融機構在企業(yè)融資過程中扮演著重要的角色。美國非銀行金融機構融資總數占市場份額的比例一直保持在30%左右，可見，非銀行金融機構在美國信貸市場中起著十分重要的作用。

我國的銀行類金融機構在所有金融機構中占據主導地位，即直接融資或債權融資比較發(fā)達而間接融資或股權融資較弱。這種過于單一的融資方式很大程度上是我國銀行業(yè)在金融業(yè)中的壟斷地位造成的。其實，非銀行金融機構可以有效規(guī)避傳統(tǒng)商業(yè)銀行過于強調安全性、盈利性的弊端，在促進企業(yè)上市、滿足不同企業(yè)發(fā)展需求方面發(fā)揮更有針對性、更專業(yè)的金融服務功能。而我國經濟發(fā)展的“非均衡性”⑨特征需要多元化的金融服務資源，金融法應打破壟斷，鼓勵不同類型的市場主體利用多元化的融資渠道，尋求非銀行金融機構的支持。

2. 鼓勵金融工具創(chuàng)新，加強監(jiān)管，提供多風險偏好金融服務產品

西方發(fā)達國家金融機構自上世紀七八十年代開始至今，在金融業(yè)市場波動加劇，競爭日益激烈的條件下，不斷超越傳統(tǒng)的經營方式和管理模式，在金融工具、金融機構、金融方式、金融服務技術、金融市場組織等各個方面進行革新與創(chuàng)造活動。在過去幾年間，我國金融機構為了迎接與外資金融機構的全面競爭，金融體制改革與創(chuàng)新的深度和速度得到了前所未有的提升，涌現出了大量的創(chuàng)新型的金融工具。但是美國次貸危機后，金融衍生工具引發(fā)金融杠桿大規(guī)模斷裂，使得我國的金融機構在涉足相關領域時裹足不前。金融業(yè)的風險是與生俱來的，不可能從根本上消除風險，金融風險和現代經濟發(fā)展已緊密相連，因為害怕金融風險而排斥金融衍生工具創(chuàng)新無異于因噎廢食。雖然風險不可能完全規(guī)避，但是我們可以識別風險，對風險進行分級，針對不同風險偏好的客戶設計不同風險等級的金融服務產品，使高風險偏好客戶和低風險偏好客戶都能在金融市場上找到適合他們的金融產品。

只要我們能夠有效監(jiān)管，金融風險是可控的。一般而言，金融監(jiān)管建設滯后于金融工具創(chuàng)新的變化，金融監(jiān)管機構必須密切關注金融工具創(chuàng)新的發(fā)展和強勢，通過現場檢查、外部審計、與公司談話、特別調查以及定期報告等方式定期或不定期的監(jiān)督檢查金融衍生工具業(yè)務的風險狀況并取得有關信息，這些信息應當能夠反映金融衍生工具創(chuàng)新的實際狀況。在采集金融工具創(chuàng)新信息的基礎上，金融監(jiān)管機構應積極研究分析創(chuàng)新的金融工具的風險程度，適時推出相應的監(jiān)管措施。總之，我國應該在結合具體國情的基礎上，大膽的充分借鑒成熟的市場經濟國家已建立起的一套完整、有層次、可操作性強的規(guī)范衍生金融工具的業(yè)務體系，提供包容性金融服務產品。

（二）建立普惠金融體系，滿足多樣化金融服務需求

從上世紀六十年代開始，已經陸續(xù)有西方學者開展了關于消費者保護的研究，次貸危機的爆發(fā)，將金融消費者保護問題的研究推向高潮。[19]金融消費者保護當然是金融公平理念的實踐，但是該理論沒有看到，還有很多人無法獲得“金融消費者”的身份，所謂的金融消費者保護對他們而言只是海市蜃樓，可望而不可及。金融包容就是要通過建立普惠金融體系，實現金融公平。

普惠金融體系，就是面對低端客戶人群的金融服務。對于低端客戶的金融服務首要的不是防范金融風險，而是用積極的眼光去挖掘他未來的潛力，看到他的潛能。[20]因此為不富裕者提供金融服務不能僅僅依賴傳統(tǒng)的金融服務方式，要進行金融服務方式創(chuàng)新。

1. 發(fā)展電子銀行，彌補渠道不足，延伸金融服務空間和時間

根據2005年中國銀監(jiān)會公布的《電子銀行業(yè)務管理辦法》規(guī)定，“電子銀行業(yè)務，是指商業(yè)銀行等銀行業(yè)金融機構利用面向社會公眾開放的通訊通道或開放型公眾網絡，以及銀行為特定自助服務設施或客戶建立的專用網絡，向客戶提供的銀行服務”。電子銀行包括自助銀行、電話銀行、網上銀行和手機銀行等，具有為客戶提供任何時間（Anytime）、任何地點（Anywhere）、任何方式（Anyway）的全方位銀行服務的“3A”特點，[21]是銀行傳統(tǒng)柜臺業(yè)務的延伸，使銀行不再受營業(yè)地點、營業(yè)時間的限制，隨時提供所需的金融服務。特別是在經濟欠發(fā)達和交通不便的偏遠地區(qū)和農村地區(qū)。據報道，如今，不管是在“中國第一座農民城”── 浙江溫州龍港鎮(zhèn)，還是在陜西寶雞和渭南的偏遠山區(qū)── 鳳縣和蒲城縣，農民都在開始使用農行的電話銀行、轉賬電話，甚至網上銀行做生意和理財。[22]我國金融機構應從實現金融公平角度，加快電子銀行發(fā)展，實踐金融包容功能。

2. 建立代理銀行服務，促進金融包容

代理銀行服務就是通過金融機構與非銀行零售代理機構合作提供金融服務。新興市場有 22億低收入工人，其中的大部分沒有獲得金融服務，這些人居住在難以提供服務且服務成本高的地區(qū)。這類社區(qū)大多沒有銀行分支機構，但有其他零售網點，例如便利店和雜貨店、加油站、彩票銷售點、藥店或郵局等。這一方法在為未得到銀行服務的窮人提供服務時，尤其有效，已成為在新興市場提供金融服務的最有前途的戰(zhàn)略。例如，在巴西通過支持代理銀行業(yè)務擴張的法規(guī)4年后，提供商將正式的金融服務擴展到每一個城市（其中大約三分之一在此之前沒有任何提供正式銀行服務的網點）。墨西哥實施了通過 Diconsa商店進行電子轉賬的計劃，Diconsa商店在最貧困的鄉(xiāng)村社區(qū)銷售食品和其他基本生活物品，該計劃在推出的兩年內就覆蓋了 20萬個家庭，并可以再覆蓋200萬到300萬家庭?？夏醽喌腗-Pesa是一家非常成功的移動支付提供商，從2007年以來，發(fā)展了一個由超過1.6萬個代理點構成的網絡。它們按照代理網點的方式運營，使大多數民眾都可獲得某個網點提供的現金出納服務。[23]

這種代理戰(zhàn)略之所以有效，因為它在客戶的附近開展業(yè)務，使得各金融服務提供者以較低的成本設立新的分支機構，從而能夠大大擴展其覆蓋范圍；并且它是通過人們平日經常光顧，已經建立了一定信任的機構為其提供服務，符合“對窮人而言，好的金融服務是安全、方便、靈活和付得起的”要求，[24]從而大大提高了窮人獲得金融服務的機會。

當然，普惠金融體系的建立在擴大金融服務范圍的同時也會帶來監(jiān)管的新挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管對象大多是正規(guī)的金融機構，有著完善的公司治理結構和嚴格的內部管理制度。但是，以電子銀行、代理銀行為代表的普惠金融體系中的金融機構和傳統(tǒng)金融機構相比，無論內部的業(yè)務模式、運營方法，還是外部的市場環(huán)境都有很大的不同。例如，電子銀行的簽名方式和傳統(tǒng)銀行有很大的不同，所以在電子銀行的監(jiān)管中對電子銀行簽名方式、法律效果的認定就是傳統(tǒng)監(jiān)管制度中沒有重點關注的內容。但是，現代金融法不能回避這類問題的出現。而且，因為監(jiān)管范圍的擴大和監(jiān)管方式的多樣化，也對監(jiān)管成本提出了挑戰(zhàn)。因此，金融監(jiān)管的方法應有所改變。構建包容性金融監(jiān)管體制，其核心是“不同的對象，不同的對待”。區(qū)分傳統(tǒng)的大的金融機構和新型的小型的金融機構、全國性金融機構和區(qū)域性金融機構、主要服務于城市的金融機構和主要服務于農村的金融機構、商業(yè)銀行和政策銀行等等；根據市場的發(fā)展和需要，可以靈活調整，進行更多樣的區(qū)分?？傊?，就是通過構建包容性金融法律制度實現金融法的新理念所倡導的機會公平、相對公平和有效公平。

五、結語

我國經濟發(fā)展正處于轉型關鍵時期，擴大內需，轉變經濟增長方式是經濟轉型的核心。基于金融安全和金融效率理念的金融法已不能滿足經濟轉型的現實需求。要想獲得可持續(xù)發(fā)展，構建和諧社會，應推動金融服務現代化，發(fā)揮金融對經濟的引導和促進作用。政府監(jiān)管機構和相關部門應推動金融機構進行金融擴展，擴大金融服務需求，幫助越來越多的低收入群體獲得可用來改善生活的金融工具，為窮人提供社會和經濟福利，實現金融公平。

注釋：

① 此為學界的普遍觀點。參見張宇潤:《金融法的定位及內在沖突的衡平》，載《當代法學》2004年第1期；劉少軍:《金融法的基本理論問題研究》，載《經濟法論壇》2008年版，第319-339頁。

② 在生產力水平極其低端的背景下，平均分享勞動成果，才能維系種群的繁衍，所以在漫長的達百萬年的原始社會里，平均是最高的社會準則；在生產力水平及其發(fā)達的條件下，“按需分配”成為社會資源分配的原則，在這樣理想的“大同”社會中，自然也就解決了平均與否的問題了。

③ 由于人們稟賦、能力、地位以及努力程度的不同，市場競爭的結果必然是“強者愈強，弱者愈弱”，此即市場失靈的一種表現。這體現在金融服務上，就是富人（法人和自然人）的財富越增長，其金融服務需求就越強烈，支付能力也就越強。與此相適應，金融服務提供者為富人提供金融服務的動力、意愿也就越強，因為金融服務提供者能從中獲得更大的效益。長此以往，其結果必然導致金融服務越來越“嫌貧愛富”，金融發(fā)展出現富貴化趨勢，金融資源和金融服務向有利于富人的方向發(fā)展。參見邢會強：《金融法的二元結構》，載《法商研究》2011年第3期。

④ 阿瑪依·森是一個被譽為“把良心和道德引入經濟學”并因此而獲得諾貝爾獎的學者，他之所以認為改善貧富懸殊并非首要問題，是基于一種理性的認識；在貧窮的發(fā)展中國家，富人更富，就有了投資的財富來源；如果富人肯投資，窮人就會通過就業(yè)改善現有的貧困。參見古古：《向機會不均開火》，http://book.sina.com.cn/nzt/spi/qiongren/80.shtml，2011年8月18日訪問。

⑤ 金融排斥性（financial exclusion）是近10年來才出現的一個新的概念，屬于社會排斥的一個方面。在稍早的研究中，人們一般從金融地理學的角度對金融排斥性進行探討，即研究居民到金融服務網點（尤其是銀行零售營業(yè)點）的實際距離對居民獲得金融服務便利性的影響。但FSA隨后的研究表明，金融排斥性并不僅僅因金融服務網點在某一地理區(qū)域的撤并而存在，一些人群如果有獲得金融服務的需求，但卻因社會經濟因素和金融服務市場因素而很少或從未獲得金融服務也應視為受到了金融排斥。調查認為，容易受到金融排斥的人群往往是從來沒有使用過金融產品的家庭、低收入居民、老弱病殘人士、居住在邊遠和落后地區(qū)的居民以及諸如此類的社會弱勢群體。在這一基礎上，舍曼（Sherman Chan）將金融排斥性界定為：在金融體系中人們缺少分享金融服務的一種狀態(tài)，這包括社會中的弱勢群體缺少足夠的途徑或方式接近金融機構，以及在利用金融產品或金融服務方面存在諸多困難和障礙。參見謝欣：《金融排斥：英國和美國的經驗》，載《銀行家》2010年第7期。

⑥ 參見 2011年9月26日中央電視臺《經濟半小時》欄目報道。

⑦ 據統(tǒng)計資料顯示，截至2009年底，在我國金融機構中，中小金融機構分布狀況為：城市商業(yè)銀行143家，城市信用社11家，農村商業(yè)銀行43家，農村合作銀行196家，農村信用社3056家，金融租賃公司12家，村鎮(zhèn)銀行148家，貸款公司8家。這樣的中小金融機構種類構成與數量規(guī)模，已遠遠滯后于中小企業(yè)發(fā)展的需要。參見王蔚：《構建包容性金融體系助推經濟發(fā)展》，載《求知》2011年第2期。

⑧ 中央電視臺財經頻道《聚焦錢流》系列報道指出以溫州為代表的民間資本多年來最希望進入的行業(yè)就是金融業(yè)，但是他們呼吁了多年的民營銀行，即使是在“新36條”出臺后，還是千呼萬喚不出來。

⑨ “中國經濟非均衡理論”是厲以寧先生提出的影響深遠的經濟理論。參見厲以寧：《非均衡的中國經濟》，中國大百科全書出版社，2009年10月版。

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D922.28

A

1674-8557（2012）01-071-09

2011-12-20

戚瑩（1976-），女，湖北武漢人，武漢大學法學院經濟法專業(yè)2010級博士研究生，華中科技大學武昌分校新聞與法學院講師。

（責任編輯 張 韓）