劉云亮

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口 570228）

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)立法解讀

劉云亮

（海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?570228）

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，與此進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)立法保障也是必需的。圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要盡快制定與消費(fèi)有關(guān)的城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)法、社會(huì)保障法、促進(jìn)消費(fèi)服務(wù)法，優(yōu)先考慮制定低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、碳排放交易法及與發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律法規(guī)，推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的立法進(jìn)度，制定促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化法、進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)法等。出臺(tái)與國(guó)家投資有關(guān)的國(guó)家投資管理法、國(guó)家壟斷法，建立和完善科技創(chuàng)新與管理創(chuàng)新方面的法律法規(guī)，如促進(jìn)科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新法、科技投資風(fēng)險(xiǎn)管理法等。

發(fā)展方式；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；經(jīng)濟(jì)立法；法律法規(guī)

2008年金融危機(jī)暴露出我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重的不合理情形，過度發(fā)展出口經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外依賴性劇增，受金融危機(jī)影響也很大，這急需加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“綜合國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已刻不容緩”，“要在促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上下功夫，真正把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機(jī)統(tǒng)一起來，在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展”。會(huì)議提出了兩個(gè)重要的轉(zhuǎn)變，即一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由主要依靠投資、出口拉動(dòng)向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變。二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。[1]這兩個(gè)轉(zhuǎn)變是否成功，將直接影響到我國(guó)在未來 30年是否仍能保持持續(xù)增長(zhǎng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整將是未來很長(zhǎng)時(shí)期的一項(xiàng)重要任務(wù)，這要求我們制定或修訂一系列的法律法規(guī)，促進(jìn)和確保經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)順利轉(zhuǎn)變。在此情形之下，開展與此相關(guān)的法律對(duì)策研究，尤其是圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提出相應(yīng)的立法建議，已顯急需。本文選擇從消費(fèi)、低碳經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)一體化、國(guó)家投資活動(dòng)和科技創(chuàng)新等領(lǐng)域進(jìn)行探討，建議制定與我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整相符的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)。

一、制定與消費(fèi)有關(guān)的法律法規(guī)

2008年金融危機(jī)嚴(yán)重抑制我國(guó)出口經(jīng)濟(jì)發(fā)展，研究建立和完善國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)機(jī)制，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)，便成為迫切需解決的問題。我國(guó)城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需空間，據(jù)有關(guān)部門預(yù)測(cè)，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展還能持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，到2030年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，各類城鎮(zhèn)將新增3億多人口，這將為擴(kuò)大消費(fèi)和投資需求提供強(qiáng)大、持久的動(dòng)力。[2]2010年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)調(diào)整優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)消費(fèi)拉動(dòng)力，重點(diǎn)提升居民消費(fèi)能力、改善居民消費(fèi)條件、培育新的消費(fèi)熱點(diǎn)。[3]這對(duì)發(fā)展我國(guó)消費(fèi)市場(chǎng)，尤其是擴(kuò)大發(fā)展城鎮(zhèn)化消費(fèi)市場(chǎng)指明了前景。然而，我國(guó)消費(fèi)市場(chǎng)受影響因素較多，如城鄉(xiāng)居民收入一直普遍太低，有時(shí)仍屬于負(fù)增長(zhǎng)或被增長(zhǎng)狀態(tài)；農(nóng)民收入相當(dāng)?shù)?，仍處于自足?jīng)濟(jì)狀態(tài)；全社會(huì)缺乏有力健全的社會(huì)保障系統(tǒng)，國(guó)民消費(fèi)有后顧之憂；國(guó)民消費(fèi)觀念和領(lǐng)域打不開，消費(fèi)權(quán)益保護(hù)不到位；全社會(huì)誠(chéng)信體系和消費(fèi)機(jī)制尚未真正建立；消費(fèi)產(chǎn)業(yè)仍不發(fā)達(dá)，消費(fèi)服務(wù)不全等等。

針對(duì)上述情形，要擴(kuò)大我國(guó)消費(fèi)市場(chǎng)，可考慮進(jìn)行如下相應(yīng)的立法：

一是制定城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)法。制定城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)法，目的正是通過法律形式，規(guī)定國(guó)家在確保財(cái)政收入的情形下，國(guó)家用于城鄉(xiāng)居民收入分配不得低于一定的比例，如規(guī)定與國(guó)家財(cái)政增長(zhǎng)同比例，使居民能有與國(guó)家財(cái)政同步增長(zhǎng)的收入。如此既調(diào)動(dòng)居民參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的積極性，又能保障促進(jìn)居民消費(fèi)能力的同步提高。在內(nèi)容上，該法要規(guī)定城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)法的立法目的、指導(dǎo)思想、基本原則、居民收入增長(zhǎng)法定標(biāo)準(zhǔn)、居民收入增長(zhǎng)方式及其比例、居民收入增長(zhǎng)的地區(qū)差異、違反居民收入增長(zhǎng)法的法律責(zé)任等。

二是制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障法。近年，許多專家學(xué)者一直呼吁建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，讓全國(guó)城鄉(xiāng)居民都能享受統(tǒng)一管理體制下的社會(huì)保障制度，獲得在全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)保障福利政策措施等方面的實(shí)惠，使國(guó)家社會(huì)保障制度得到真正的建立，讓城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障方面權(quán)利真正實(shí)現(xiàn)平等，改變?nèi)缃竦纳鐣?huì)保障只保城里人，不保鄉(xiāng)下人；只保有錢人，不保窮人的狀況。社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)還是有一定不同，社會(huì)保障幾乎全是帶有公益和國(guó)家福利性質(zhì)，后者還需受保人履行一定的繳納保費(fèi)的義務(wù)。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法已于2010年10月出臺(tái)，社會(huì)保險(xiǎn)法涉及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金及社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦等方面內(nèi)容，從根本上建立了全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度，這是國(guó)家社會(huì)保障最低的保障制度要求，也是解決城鄉(xiāng)居民社會(huì)最基本的問題。它是否真正統(tǒng)一建立，能否在全國(guó)范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，這將直接決定和影響居民消費(fèi)信心和能力。①建議制定的社會(huì)保障法，需明確規(guī)定社會(huì)保障制度的基本原則、主要內(nèi)容、保障對(duì)象、最低保障標(biāo)準(zhǔn)和要求、跨?。ㄖ陛犑?、區(qū)）的流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)制度、社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)及其體制、法律責(zé)任等方面內(nèi)容。盡管我國(guó)已有了社會(huì)保險(xiǎn)法，但它與社會(huì)保障法相比，內(nèi)容顯得較狹義，僅限于一般社會(huì)保險(xiǎn)品種，社會(huì)保障法內(nèi)容則較為廣泛，除一般社會(huì)保險(xiǎn)問題外，還涉及其他內(nèi)容的社會(huì)保障問題等。

三是修訂消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等相關(guān)法律。盡管我國(guó)早已出臺(tái)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)漸漸得到樹立，消費(fèi)者維權(quán)活動(dòng)也得到社會(huì)各界大力支持，但是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法仍存在許多不盡人意之處，仍需進(jìn)一步修訂。如加大對(duì)生產(chǎn)者、銷售者連帶責(zé)任的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)定對(duì)消費(fèi)者人身權(quán)的保護(hù)，確認(rèn)和保護(hù)生產(chǎn)者、銷售者給予特殊消費(fèi)者（含貴賓級(jí)客戶）特殊優(yōu)惠權(quán)益等。建議修改消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，明確規(guī)定消費(fèi)者在購(gòu)物消費(fèi)后的一定合理期限內(nèi)，享有悔意權(quán)，即在不損害貨物外包裝及其基本標(biāo)志情況下，在合理期內(nèi)可以無條件退貨等等。建議修改民事訴訟法，設(shè)立消費(fèi)者維權(quán)簡(jiǎn)易訴訟機(jī)制，并可以考慮在基層法院設(shè)立經(jīng)濟(jì)法庭或消費(fèi)者維權(quán)法庭，方便消費(fèi)者維權(quán)訴訟，明確生產(chǎn)者、銷售者的舉證責(zé)任等。②

四是制定促進(jìn)消費(fèi)服務(wù)法。在兩個(gè)轉(zhuǎn)變的形勢(shì)要求下，發(fā)展和拓寬消費(fèi)市場(chǎng)是我國(guó)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的重要途徑，通過相應(yīng)的立法，采取積極地促進(jìn)措施，不斷刺激和鼓勵(lì)消費(fèi)，培育和完善消費(fèi)市場(chǎng)。可考慮制定促進(jìn)消費(fèi)服務(wù)法，規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)設(shè)立消費(fèi)金融公司，依法提供消費(fèi)信貸服務(wù)，簡(jiǎn)化購(gòu)物消費(fèi)信貸手續(xù)及其費(fèi)用，鼓勵(lì)建立快捷的透支消費(fèi)機(jī)制，并將2009年7月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《消費(fèi)金融公司試點(diǎn)管理辦法》盡快上升為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，或?qū)⑵鋬?nèi)容列入促進(jìn)消費(fèi)服務(wù)法內(nèi)容，使之具有更高的法律效力。制定該法的目的，在于明確國(guó)家鼓勵(lì)和擴(kuò)大消費(fèi)市場(chǎng)的指導(dǎo)思想、基本原則及其主要鼓勵(lì)制度和政策。在具體內(nèi)容上要規(guī)定促進(jìn)消費(fèi)市場(chǎng)的主要途徑、方法、措施等，鼓勵(lì)建立和完善消費(fèi)市場(chǎng)的配套機(jī)制。規(guī)定建立消費(fèi)信貸簡(jiǎn)化程序和優(yōu)惠方案，鼓勵(lì)和扶持與消費(fèi)市場(chǎng)密切相關(guān)的物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低消費(fèi)市場(chǎng)成本等等。

二、制定發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)

這些年，低碳經(jīng)濟(jì)驟然成為全球熱點(diǎn)話題，關(guān)注及發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)也成為我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要話題。我國(guó)經(jīng)過30多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)成果盡管顯著，但我們必須清醒地看到我國(guó)資源需求、環(huán)境保護(hù)、能源供給、人口狀況、城鄉(xiāng)差異等問題非常突出，高耗能高污染、低產(chǎn)能低收益、低科技低效益的狀況嚴(yán)重，嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)為此制定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，探索循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法制之路[4]。低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗低排放為基礎(chǔ)的綠色經(jīng)濟(jì)，其實(shí)質(zhì)是引導(dǎo)人們追求高效和清潔能源。低碳經(jīng)濟(jì)主張著重發(fā)展利用新能源、清潔能源、生物能源、可再生能源等，盡可能通過使用新能源，極大地減少碳及其化合物的排放，這正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本內(nèi)容要求。我國(guó)盡管出臺(tái)了可再生能源法、清潔生產(chǎn)法及循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，它們已構(gòu)成我國(guó)當(dāng)前低碳經(jīng)濟(jì)法律體系的重要內(nèi)容，但與世界各國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)相比，我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還有很大差距。近幾年，許多國(guó)家紛紛提出制定和完善發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策和法律，如英國(guó)2007年7月制定《氣候變化法案》，成為世界第一個(gè)對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行立法的國(guó)家。德國(guó)1996年出臺(tái)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》，2002年制定《節(jié)省能源法案》。美國(guó)2005年出臺(tái)《能源政策法》，2007年7月參議院提出了制定《低碳經(jīng)濟(jì)法》等。[5]許多國(guó)家都積極將碳排放問題納入法律法規(guī)范圍，給予規(guī)范，并建立碳排放權(quán)交易體系，從總量上控制和解決碳排放問題。

發(fā)展我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)，可以考慮制定如下相應(yīng)的法律：

一是制定低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。我國(guó)雖然已制定實(shí)施清潔生產(chǎn)法和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境起到很大促進(jìn)作用，但是循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法也僅僅就循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予鼓勵(lì)，對(duì)碳的排放限定未能有相應(yīng)措施和對(duì)策。制定低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，目的在于對(duì)含碳的污染物排放作出最低限定，并制定有力措施和政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)低碳的產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極推進(jìn)節(jié)能產(chǎn)品的研發(fā)。在內(nèi)容體例上，低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法至少包括有：第一部分總則，包含國(guó)家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)和原則、戰(zhàn)略定位、主要制度、適用領(lǐng)域、基本術(shù)語(yǔ)等；第二部分低碳經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)和評(píng)估體系，包含國(guó)家對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)最低指標(biāo)設(shè)定、各不同行業(yè)的具體指標(biāo)制定、考核指標(biāo)、考核程序、碳指標(biāo)系數(shù)、低碳評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)估機(jī)構(gòu)職責(zé)等；第三部分低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及其規(guī)劃，主要涉及國(guó)家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的模式選擇、試驗(yàn)區(qū)，規(guī)定不同地區(qū)可以設(shè)定不同模式作為試驗(yàn)區(qū)，如積極設(shè)定低碳住宅區(qū)、低碳工業(yè)區(qū)、低碳城市、低碳建筑、低碳商場(chǎng)、低碳酒店、低碳學(xué)校等模式，大膽探討低碳發(fā)展模式，逐漸發(fā)展形成低碳國(guó)家和低碳社會(huì)；第四部分鼓勵(lì)和扶持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施與政策，包含低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政和稅收扶持政策、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)綜合補(bǔ)償、低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等；第五部分推廣低碳創(chuàng)新技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，包含對(duì)低碳創(chuàng)新技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的界定、鑒定和推廣機(jī)制，對(duì)低碳創(chuàng)新技術(shù)和管理人員給予激勵(lì)，對(duì)于適宜強(qiáng)制推廣者，給予必要補(bǔ)償?shù)鹊取?/p>

二是制定碳排放權(quán)交易法。在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)過程中，生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和服務(wù)者都無法回避碳排放的問題，只是各自技術(shù)管理水平不同有不同程度的排放，這就在不同主體之間產(chǎn)生了排放差異。有差異就有競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)于政府管理者而言，只要控制某區(qū)域范圍內(nèi)，碳排放不超標(biāo)即可實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)目標(biāo)要求。因此，在符合低碳排放總量范圍內(nèi)，允許未超標(biāo)的主體轉(zhuǎn)讓其碳排放指標(biāo)，已超標(biāo)的主體也只有花錢購(gòu)買碳排放指標(biāo)，才能進(jìn)行正常生產(chǎn)。如今碳排放權(quán)交易，已成為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要手段和鼓勵(lì)機(jī)制，它可以鼓勵(lì)碳排放主體積極進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，減少碳排放量。未用足排放指標(biāo)可以轉(zhuǎn)讓指標(biāo)而受益，超額排放則會(huì)加大經(jīng)營(yíng)成本，迫其加大技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)行減排研發(fā)。制定碳排放權(quán)交易法，在內(nèi)容上可以設(shè)置如下：第一部分碳排放總則，涉及碳排放的指導(dǎo)思想、基本原則、碳排放交易權(quán)法律內(nèi)涵要求、適合交易的范圍等；第二部分碳排放權(quán)交易機(jī)制，規(guī)定碳排放交易的合格主體資格條件、碳排放權(quán)證、交易程序、交易費(fèi)用等；第三部分碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)及交易監(jiān)管，規(guī)定碳排放交易所的設(shè)立、運(yùn)行規(guī)則，對(duì)碳排放交易行為活動(dòng)的監(jiān)管規(guī)則和制度，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)和義務(wù)等；第四部分建立碳排放基金，規(guī)定從碳排放交易中向交易雙方收取一定的費(fèi)用，作為碳排放基金，目的是資助低碳經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新技術(shù)的研發(fā)及其推廣等等。

三是制定與發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律法規(guī)。由于低碳經(jīng)濟(jì)涉及方方面面，有許多內(nèi)容領(lǐng)域都與低碳經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，發(fā)展和提升這些相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)含量，也是很大程度上可以降低碳排放，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如可以考慮進(jìn)行以下方面的立法：制定《低碳型企業(yè)管理?xiàng)l例》，制定該條例目的在于明確鼓勵(lì)企業(yè)積極向低碳型企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變，實(shí)行清潔生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)減少污染排放。條例要規(guī)定“低碳型企業(yè)”的最低標(biāo)準(zhǔn)條件，對(duì)達(dá)標(biāo)企業(yè)給予財(cái)政稅收和基金扶持等措施；制定《促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)消費(fèi)條例》，目的在于通過有關(guān)的消費(fèi)品消費(fèi)規(guī)則、制度、措施，引導(dǎo)樹立人們新的科學(xué)消費(fèi)行為，更好實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、實(shí)行低碳排放、減少碳排放。低碳消費(fèi)是一種新的消費(fèi)理念，是指消費(fèi)者出于“節(jié)約資源、減少難降解垃圾產(chǎn)生、消費(fèi)品能循環(huán)再生利用”的目的而進(jìn)行的消費(fèi)行為或活動(dòng)，諸如規(guī)定減少、限制或取消一次性物品消費(fèi)，鼓勵(lì)消費(fèi)品包裝容器材料回收再利用，生活消費(fèi)垃圾分類回收，消費(fèi)者使用洗滌液粉劑的限制等。制定《促進(jìn)發(fā)展清潔能源法》，目的在于鼓勵(lì)發(fā)展利用太陽(yáng)能、風(fēng)能、海洋潮汐能、農(nóng)村沼氣等清潔無污染能源等。還要制定《廢棄電池集中處置條例》、《低碳技術(shù)研發(fā)及推廣促進(jìn)條例》、《舊貨回收循環(huán)利用市場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《低碳經(jīng)濟(jì)信息報(bào)告披露管理?xiàng)l例》等條例。

三、制定我國(guó)城鄉(xiāng)一體化相關(guān)的法律法規(guī)

我國(guó)由于歷史等諸多原因，造成城鄉(xiāng)差別甚大。改革開放30多年來，盡管城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化得到很大的發(fā)展，農(nóng)民得到諸多實(shí)惠，但城鄉(xiāng)仍然有別，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠仍然滿足不了其精神文化的要求，城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)化問題仍有待進(jìn)一步解決。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)措施的完善，城鄉(xiāng)一體化也越來越顯現(xiàn)其發(fā)展空間，它為城鄉(xiāng)居民就業(yè)和發(fā)展提供許多機(jī)遇，成為我國(guó)當(dāng)今拉動(dòng)內(nèi)需擴(kuò)大消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。很大程度上，城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，促發(fā)城鄉(xiāng)社會(huì)化新的發(fā)展趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，“推動(dòng)了消費(fèi)需求的增長(zhǎng)。加快推進(jìn)戶籍、金融、土地、社保等制度的改革，讓農(nóng)民工在所工作、生活的城市特別是在中小城市市民化，通過農(nóng)民工這一為國(guó)家現(xiàn)代化作出巨大貢獻(xiàn)的群體在城市安居樂業(yè)，使他們?cè)趧?chuàng)造巨大產(chǎn)能的同時(shí)，帶動(dòng)有效需求的持續(xù)增長(zhǎng)”。[6]這正是城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)社會(huì)化問題根本解決的最好佐證。城鄉(xiāng)一體化，要求國(guó)家要盡快建立許多相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，解決城市化進(jìn)程中的社會(huì)問題，如戶籍身份轉(zhuǎn)變、子女教育、社會(huì)福利、醫(yī)療服務(wù)、農(nóng)民工權(quán)益保障、城鄉(xiāng)差別補(bǔ)貼等方面，這些問題是否能妥善解決，將直接關(guān)系和影響到城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，是我國(guó)未來幾十年能否穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

可以考慮制定如下相應(yīng)的法律法規(guī)，以便全面推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展：

一是制定促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化法。我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展和研究亦有十幾年了，各地都進(jìn)行各種各樣的試驗(yàn)，無論是成渝試驗(yàn)區(qū)、大武漢、長(zhǎng)株潭，還是長(zhǎng)江三角洲、粵港澳一體化，都取得很多成功經(jīng)驗(yàn)。如今，完全有必要在總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定國(guó)家促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化法，目的在于通過立法，在全國(guó)推廣城鄉(xiāng)一體化法律制度，全面推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與發(fā)展。該法在內(nèi)容上，先要明確城鄉(xiāng)一體化的指導(dǎo)思想和根本任務(wù)，確定發(fā)展城鄉(xiāng)一體化思路和規(guī)劃，并確立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則，指明城鎮(zhèn)化是發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的重要路徑和根本出路。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是農(nóng)民城市化居民化的最好選擇，它既能最大化的節(jié)約土地資源，積極發(fā)展公共設(shè)施，造福居民，又是減少和化解大、超大城市所帶來的城市問題。該法具體內(nèi)容有：城鄉(xiāng)一體化區(qū)域劃定范圍區(qū)域，并確定擬拓展區(qū)域；規(guī)劃區(qū)域及其功能，明確在區(qū)域內(nèi)要合理規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各區(qū)域功能發(fā)展定位，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享共融；促進(jìn)一體化措施，明確區(qū)域內(nèi)居民一體化的福利惠民政策措施，創(chuàng)新城鄉(xiāng)服務(wù)體制，提升公共服務(wù)設(shè)施，強(qiáng)化醫(yī)療教育資源向城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)A斜，鼓勵(lì)各類民間資金投向城鄉(xiāng)結(jié)合部，積極發(fā)展城鄉(xiāng)結(jié)合的產(chǎn)業(yè)；城鄉(xiāng)居民共享一體化成果，規(guī)定一體化后居民共享成果，保障入城居民不低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)，真正確保入城居民收入高于此前；特殊群體的扶持，設(shè)立城鄉(xiāng)一體化保障扶持基金，對(duì)一體化后由于特殊原因，出現(xiàn)就業(yè)難、收入低等情形的特殊群體，給予幫扶資助等。

二是制定進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)法。在發(fā)展城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，會(huì)有大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。由于農(nóng)民本身素質(zhì)較低，所付出的多半是較簡(jiǎn)單的勞務(wù)，如何對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)益進(jìn)行保障，這將是未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)所不容忽視的問題。制定進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)法，主要是考慮進(jìn)城務(wù)工人員在就業(yè)、子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、住房等方面要給予相應(yīng)的立法保障。在城鄉(xiāng)一體化下，要通過立法規(guī)定將一定的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢⒔y(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)城務(wù)工人員經(jīng)過相應(yīng)的免費(fèi)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)工人，享有城市居民的基本保障。該法要規(guī)定進(jìn)城務(wù)工人員基本權(quán)益的內(nèi)容有：享有同等的就業(yè)權(quán)、同工同酬權(quán)、同等的社保權(quán)、再受教育權(quán)、子女教育權(quán)、平等享有市政公共設(shè)施、不受歧視等。由于種種原因，不少地方政府為了解決進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)益保護(hù)問題，專門對(duì)應(yīng)設(shè)立食堂、醫(yī)院、學(xué)校、宿舍等設(shè)施，專門適用于進(jìn)城務(wù)工人員所需。表面上，這有利于解決進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)益問題，實(shí)際上卻是造成對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的歧視，使進(jìn)城務(wù)工人員很難真正融入到新社會(huì)當(dāng)中去。制定進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)法，要從法律上確認(rèn)進(jìn)城務(wù)工人員具有與城鄉(xiāng)居民同等的法律地位，真正維護(hù)進(jìn)城務(wù)工人員的合法權(quán)益。

三是制定解決“三農(nóng)”問題的相關(guān)法規(guī)。近年來，每次召開全國(guó)人大或政協(xié)會(huì)議期間，都有許多代表就“三農(nóng)”問題提出不少提案，要求解決“三農(nóng)”問題，如制定基本農(nóng)田保護(hù)法、農(nóng)村宅基地與住房保障法、農(nóng)村醫(yī)療合作社條例、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)保障法、農(nóng)藥監(jiān)管法等。

四、制定有關(guān)國(guó)家投資活動(dòng)的法律法規(guī)

我國(guó)多年來都一直注重吸引外商投資的立法，已制定出臺(tái)不少外商投資的法律法規(guī)，而在國(guó)家投資活動(dòng)方面卻很少立法規(guī)范，往往通過行政決定的方式，就直接進(jìn)行某重大項(xiàng)目的投資，使政府投資決策及其論證工作活動(dòng)處于一種無法可依狀態(tài)。這需要規(guī)范國(guó)家投資活動(dòng)，不僅使之建立于有序的法律制度之上，也要強(qiáng)化依法行政的理念意識(shí)。同時(shí)，也體現(xiàn)了我國(guó)政府行政決策的法律風(fēng)險(xiǎn)較大，政府行政決策權(quán)限既要規(guī)范程序化，又相應(yīng)限定防范風(fēng)險(xiǎn)，真正體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化的要求。完善和規(guī)范國(guó)家投資活動(dòng)，不僅可以將政府行政行為法制化，也可更好的規(guī)范國(guó)家投資行為，使國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)作、經(jīng)營(yíng)和控股等活動(dòng)更具有法律意義。

國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由于體現(xiàn)出國(guó)家重大利益所在，制定和出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，已是急需?？梢钥紤]制定如下法律法規(guī)：

一是制定國(guó)家投資管理法。我國(guó)國(guó)家投資領(lǐng)域非常廣泛，然而在國(guó)家投資項(xiàng)目、投資決策、投資行業(yè)、投資規(guī)模、投資程序、投資管理等方面，都沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，這極易產(chǎn)生人們常說的“三拍工程”③，使國(guó)家投資活動(dòng)法律責(zé)任匱乏。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增加，國(guó)家投資行為也越來越多，投資項(xiàng)目規(guī)模大，資金數(shù)量也大，急需立法規(guī)范。制定國(guó)家投資管理法，要涉及國(guó)家投資項(xiàng)目計(jì)劃的編制程序、項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)條件要求、項(xiàng)目審批程序、組織施工竣工和驗(yàn)收、國(guó)家投資預(yù)算和決算機(jī)制、國(guó)家特殊的重大項(xiàng)目投資，如可以規(guī)定投資額超過國(guó)民經(jīng)濟(jì)上年度收入的百分之五的建設(shè)項(xiàng)目或?qū)?guó)家環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目等，應(yīng)列入重大項(xiàng)目之列。具體明確國(guó)家投資活動(dòng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其制度、違反國(guó)家投資管理法律責(zé)任等方面內(nèi)容。

二是制定國(guó)家壟斷法。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，任何國(guó)家都會(huì)結(jié)合本國(guó)國(guó)情，根據(jù)國(guó)家、社會(huì)公共利益等需要，對(duì)直接涉及和影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行、關(guān)系國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策利益、國(guó)家重大利益安全、重要民生等行業(yè)領(lǐng)域，由國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或控股公司進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，禁止國(guó)有之外任何資金介入，也不得在此領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行資源競(jìng)爭(zhēng)。許多國(guó)家也為此制定相應(yīng)的壟斷經(jīng)營(yíng)法，對(duì)壟斷行業(yè)領(lǐng)域及其規(guī)則進(jìn)行法律規(guī)范。我國(guó)盡管已出臺(tái)反壟斷法，但是該法僅僅從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)原則角度規(guī)范有關(guān)行為，未能從國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等視角，來規(guī)范保護(hù)有些領(lǐng)域行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)排他性。我國(guó)出臺(tái)國(guó)家壟斷法，將具有重大意義，其能從根本上確立國(guó)家所壟斷行業(yè)的法律地位及其經(jīng)營(yíng)模式和根本制度，并確保國(guó)家在此行業(yè)的絕對(duì)控制力。我國(guó)壟斷法主要規(guī)定國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域情形、國(guó)家壟斷形式和原則、實(shí)施或退出國(guó)家壟斷的程序、壟斷經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)、破壞和影響國(guó)家壟斷的法律責(zé)任等內(nèi)容。

五、制定科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的法律法規(guī)

科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新仍然是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。因?yàn)榭萍紕?chuàng)新和管理創(chuàng)新，在很大程度上促進(jìn)節(jié)能；研發(fā)和使用新型能源，減少碳排放，也是促進(jìn)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型的決定性因素。由于種種原因，導(dǎo)致我國(guó)科技創(chuàng)新能力和水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐美國(guó)家，科技創(chuàng)新意識(shí)也不強(qiáng)烈，不少高科技產(chǎn)品設(shè)計(jì)研發(fā)都在國(guó)外，生產(chǎn)卻在我國(guó)，使我國(guó)似乎成為高科技產(chǎn)品設(shè)計(jì)研發(fā)國(guó)家的加工車間。就我國(guó)目前科技創(chuàng)新狀況而言，科技研發(fā)所存在的問題主要集中表現(xiàn)為：我國(guó)現(xiàn)行科技體制較注重短期行為，忽視科技研發(fā)的長(zhǎng)期性和風(fēng)險(xiǎn)性，科技研發(fā)、生產(chǎn)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等未能形成良性運(yùn)行機(jī)制，企業(yè)自主創(chuàng)新意識(shí)和動(dòng)力均不足；國(guó)家對(duì)科技創(chuàng)新和研發(fā)的投入嚴(yán)重不足，幾乎都由企業(yè)自行投入；由于缺乏行業(yè)協(xié)作，國(guó)家管理引導(dǎo)也不足，不少企業(yè)的科技創(chuàng)新研發(fā)往往表現(xiàn)為力量分散重復(fù)；我國(guó)在科技創(chuàng)新的政策方面也存有不足，財(cái)稅等政策扶持力度有限，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的機(jī)制尚未形成；科技創(chuàng)新評(píng)估機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)不完善，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任不清，對(duì)科技創(chuàng)新權(quán)利人權(quán)益保護(hù)不到位，缺乏相應(yīng)的法律保障等。

針對(duì)我國(guó)科技創(chuàng)新存在的上述問題，建議通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，建立和完善科技創(chuàng)新與管理創(chuàng)新法律制度?？梢钥紤]制定以下法律法規(guī)：

一是制定促進(jìn)科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新法。我國(guó)已將技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，列入科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要領(lǐng)域，加強(qiáng)科技創(chuàng)新和研發(fā)已是科技工作重中之重。通過立法形式，規(guī)定鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的具體措施政策，明確科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立激勵(lì)機(jī)制和扶持方案，設(shè)立技術(shù)和管理創(chuàng)新基金，規(guī)定科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任及其豁免情形等。該法要確立國(guó)家鼓勵(lì)科技和管理創(chuàng)新的指導(dǎo)思想和基本法律原則、主要激勵(lì)對(duì)象、政策、制度和措施、科技管理創(chuàng)新主體、本法適用范圍等；在激勵(lì)對(duì)象上，規(guī)定可以是個(gè)人，也可以是企業(yè)、單位，激勵(lì)機(jī)制應(yīng)該是系統(tǒng)和廣泛的。既要有政府財(cái)政補(bǔ)貼、減退免稅等行政措施手段，也要有行業(yè)聯(lián)合協(xié)作給予資助方式，或?qū)ｍ?xiàng)創(chuàng)新扶持基金資助等；在科技管理創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和成果分擔(dān)上，既要采取諸如研發(fā)主體、政府基金、創(chuàng)新基金、行業(yè)協(xié)會(huì)等分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，又要讓其依約定比例和方式分享創(chuàng)新成果等。

二是制定科技投資風(fēng)險(xiǎn)管理法?？萍紕?chuàng)新和研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)是存在的，投資科技產(chǎn)品的開發(fā)經(jīng)營(yíng)也是有風(fēng)險(xiǎn)的，且其風(fēng)險(xiǎn)并不亞于創(chuàng)新和研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)在深圳證券交易所設(shè)立創(chuàng)業(yè)板，正是考慮了科技產(chǎn)品開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)性，利用創(chuàng)業(yè)板為科技產(chǎn)品開發(fā)公司提供應(yīng)有的資金支持。創(chuàng)業(yè)板上市的公司實(shí)際上就是進(jìn)行科技風(fēng)險(xiǎn)投資，其既需要相應(yīng)的一系列鼓勵(lì)和扶持政策提供支持，也可以通過相應(yīng)的立法，來明確規(guī)定化解和分?jǐn)偲滹L(fēng)險(xiǎn)，可見此方面的立法空間還很大，值得我們?nèi)ミM(jìn)一步探討。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是我國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)期的重要任務(wù)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整則是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本要求，制定與修訂與此相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最有力促進(jìn)和最佳保障措施之一。由于涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)較多，筆者也僅僅是從我國(guó)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求實(shí)際情況的輕重緩急出發(fā)，提出上述立法解讀。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整當(dāng)中，還涉及許多經(jīng)濟(jì)法律問題，其他方面的經(jīng)濟(jì)立法也該適時(shí)跟進(jìn)。如要適時(shí)修訂國(guó)家出口法律法規(guī)政策，修改外貿(mào)法，制定出口行業(yè)及其產(chǎn)品管理法等；也要考慮修訂稅收征管法，重新整合我國(guó)稅收法律法規(guī)，適時(shí)開征資源稅、物業(yè)稅、節(jié)能稅和排污稅法等新稅種；在國(guó)民收入分配和社會(huì)保障法律制度上，也可制定國(guó)民收入最低保障法、國(guó)民福利保障法等法律；在促進(jìn)政府行政職能轉(zhuǎn)變等方面，可適時(shí)制定政府行政服務(wù)管理法、行政職能轉(zhuǎn)變條例、行政業(yè)績(jī)考核條例等法律法規(guī)；制定勞動(dòng)者再教育法，建議將勞動(dòng)者再教育制度化和固定化，使之成為我國(guó)勞動(dòng)者的權(quán)利內(nèi)容之一等等。

注釋：

① 社會(huì)保險(xiǎn)法并不等于社會(huì)保障法，社會(huì)保障法具有極其廣泛的內(nèi)容，社會(huì)保險(xiǎn)法也僅僅是它的核心內(nèi)容之一。社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施中最為重要的是，讓基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)能在全國(guó)自由流轉(zhuǎn)起來。

② 對(duì)消費(fèi)侵權(quán)糾紛案件受理，可以考慮實(shí)行一些特殊措施，如消費(fèi)者維權(quán)簡(jiǎn)易訴訟機(jī)制、訴訟費(fèi)用緩繳、消費(fèi)者協(xié)會(huì)支持起訴制度等，明確生產(chǎn)者及銷售者舉證倒置責(zé)任，目的在于方便消費(fèi)者維權(quán)訴訟等。

③“三拍工程”指在工程建設(shè)項(xiàng)目決策、施工等活動(dòng)中，項(xiàng)目審批主管部門的決策缺乏民主性、法律程序性，表現(xiàn)為“即拍拍腦袋定項(xiàng)目、拍拍胸脯上項(xiàng)目、拍拍大腿下項(xiàng)目”。

[1] 佚名.2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京召開[N].人民日?qǐng)?bào),2009-12-08(1).

[2] 李克強(qiáng).關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的幾個(gè)問題[J].求是,2010(11):3-15.

[3] 佚名.2010年中央經(jīng)濟(jì)工作在北京舉行[N].人民日?qǐng)?bào),2010-12-13(1).

[4] 劉云亮.循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律解讀[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版),2010(6):148-154.

[5] 黃海.發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)政策的導(dǎo)向和啟示[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2009(11):19-22.

[6] 全林遠(yuǎn),趙周賢.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心是實(shí)現(xiàn)"兩個(gè)轉(zhuǎn)變"[J].前線,2010(4):33-34.

D922.29

A

1674-8557（2012）01-064-07

2011-11-29

中國(guó)法學(xué)會(huì)2011年法學(xué)研究課題（2011CLS-D11124）

劉云亮（1965-），男，海南定安人，海南大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。

（責(zé)任編輯 張 韓）