王 敏
(成都理工大學(xué),四川 成都 610059)
現(xiàn)代大學(xué)制度視域下高校干部監(jiān)督體系的改革
王 敏
(成都理工大學(xué),四川 成都 610059)
現(xiàn)代大學(xué)制度要求加強高校的干部監(jiān)督。當(dāng)前,由外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和自律監(jiān)督組成的高校干部監(jiān)督體系,存在著結(jié)構(gòu)性失衡的問題,應(yīng)當(dāng)從大學(xué)治理的定位、大學(xué)章程和崗位責(zé)任的完善等角度來推進高校干部監(jiān)督體系的改革。
大學(xué)制度;權(quán)力;干部監(jiān)督
合理的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保障學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力運行與權(quán)力監(jiān)督并行不悖,在高校朝向現(xiàn)代大學(xué)制度目標邁進的過程中,應(yīng)當(dāng)著力推進權(quán)力監(jiān)督的體系建設(shè)。如果從“權(quán)力矩陣”的視角來看[1],高校干部權(quán)力無疑是在高校權(quán)力中占有極為重要的地位。因為高校改革的方向和目標確定以后,最關(guān)鍵的問題就是干部問題了。因此,關(guān)于高校干部工作的權(quán)力監(jiān)督,是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
(一)“所有者缺位”致使外部監(jiān)督虛化
一般而言,權(quán)力行使的主體與權(quán)力監(jiān)督的主體相互分離,是保障權(quán)力監(jiān)督有效性的基本條件。同樣,在高校干部監(jiān)督體系中,來自外部的監(jiān)督——包括群眾監(jiān)督和民主黨派的監(jiān)督,因其未行使干部選任和干部管理等權(quán)力,應(yīng)當(dāng)是對行使干部權(quán)力的主體進行監(jiān)督的最有效的形式。但是,實踐中普遍存在群眾對干部監(jiān)督工作參與熱情不高、民主黨派監(jiān)督的渠道稍顯單一等問題。
(二)“權(quán)力交叉”致使內(nèi)部監(jiān)督規(guī)范程度有待提高
高校內(nèi)部存在著行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力兩種最基本的權(quán)力,高校要實現(xiàn)合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),就必須使權(quán)力的“邊界”明確具體[2]。同樣,針對高校干部工作的行政權(quán)力及對其進行監(jiān)督的權(quán)力,也應(yīng)當(dāng)劃定明確的界限。不過,目前高校在干部監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督體系中,普遍構(gòu)建了組織監(jiān)督和專門監(jiān)督兩種形式,這兩種監(jiān)督形式之間的權(quán)力界限并不明晰,因而出現(xiàn)“權(quán)力交叉”的現(xiàn)象,導(dǎo)致干部監(jiān)督工作的規(guī)范化程度有待提高。具體而言,則是承擔(dān)干部選任與管理職責(zé)的黨的組織部門,也具有對管理權(quán)限范圍內(nèi)的干部進行監(jiān)督的權(quán)力,這可以被稱為組織監(jiān)督;而專司干部監(jiān)督的紀檢監(jiān)察部門,同樣對本級黨組織管轄的干部具有監(jiān)督的權(quán)力,這可以被稱為專門監(jiān)督。在實際工作中,兩種監(jiān)督往往是交織在一起的,干部監(jiān)督的程序與處理等規(guī)范性要求存在明顯不足。
(三)“角色沖突”致使自律監(jiān)督效果不明顯
高校干部的自律監(jiān)督是干部監(jiān)督體系中的重要一環(huán)。通過干部的自律監(jiān)督,要達到每一位干部自覺做到自重、自省、自警和自勵的目標。不過,要實現(xiàn)干部對自身進行有效監(jiān)督,會有“角色沖突”的困難。這是因為要將干部分裂成為兩個相互沖突的角色:一為行使權(quán)力的主體,以效率為目標實現(xiàn)職責(zé)的要求;一為行使監(jiān)督權(quán)力的主體,以規(guī)范為目標對權(quán)力行使進行約束。毫無疑問,這兩種權(quán)力及其差異的目標要求只會導(dǎo)致權(quán)力主體處于“角色沖突”的狀態(tài),最后的結(jié)果即為個體的權(quán)力意志顛覆個體的自律監(jiān)督。
(一)外部監(jiān)督虛化對大學(xué)治理目標的影響
大學(xué)承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會的功能。而在現(xiàn)代社會中,大學(xué)與社會之間關(guān)系發(fā)生了顯著的變化,社會對大學(xué)的要求變得更高和更多,大學(xué)承擔(dān)責(zé)任從傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)責(zé)任向大學(xué)的“社會責(zé)任”擴展[3]。因此,如果固守于公辦大學(xué)存在的“所有者缺位”的現(xiàn)實,而不進行治理思路的調(diào)整,任憑群眾對包括干部權(quán)力在內(nèi)的大學(xué)權(quán)力虛化的外部監(jiān)督的存在,就會嚴重影響大學(xué)治理目標的實現(xiàn),進而妨礙大學(xué)社會責(zé)任的實現(xiàn)。
(二)內(nèi)部監(jiān)督規(guī)范化程度不足對大學(xué)權(quán)力異化的影響
高校干部內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)范化程度不足,容易導(dǎo)致高校干部權(quán)力的異化。這表現(xiàn)為兩個方面:其一,內(nèi)部監(jiān)督中組織監(jiān)督和專門監(jiān)督存在的“權(quán)力交叉”現(xiàn)象,會影響干部監(jiān)督的效果,并在一定程度上導(dǎo)致針對干部的權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。其二,高校干部權(quán)力的異化也可能出現(xiàn)在行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)的關(guān)系上。從目前的情形來看,高校權(quán)力更多的是向行政權(quán)集中,學(xué)術(shù)權(quán)力還未得到充分重視。同時,也要防止將來可能出現(xiàn)的另一種異化現(xiàn)象,即知識壟斷后的學(xué)術(shù)權(quán)力的過分集中。
(三)自律監(jiān)督效果不明顯對權(quán)力運行的影響
所謂自律監(jiān)督效果不明顯對大學(xué)治理的影響,主要在于因“沖突的角色”使得干部不能準確界定權(quán)力行使是否合理,由此出現(xiàn)怠于行使權(quán)力或濫用自身權(quán)力的情況。就前者而言,干部在目標要求差異明顯的執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時要求下,會產(chǎn)生嚴重的“角色壓力”,從而使得自身不知道該怎樣正確行使權(quán)力,進而實現(xiàn)職責(zé)要求的大學(xué)治理的制度安排。有學(xué)者對大學(xué)院長的角色壓力做了實證研究,指出包括角色沖突在內(nèi)的角色壓力,與院長的再任意愿和職位忠誠有著顯著的負相關(guān)。這應(yīng)當(dāng)可視作對本文所言自律監(jiān)督對權(quán)力運行影響的一個佐證[4]。就后者而言,當(dāng)主體面臨前后行為認知不一致的時候,他需要克服認知失調(diào)所引起的心理壓力,其中一個方便的選擇就是強化前一個行為的合理性,因為決策和執(zhí)行相較監(jiān)督更容易導(dǎo)致外在的壓力[5]。這樣,就可能導(dǎo)致干部權(quán)力中的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)難免受到濫用。
(一)明確外部監(jiān)督在大學(xué)治理中的“主體”地位
從大學(xué)治理的制度選擇的角度來看,“所有者缺位”所導(dǎo)致的高校干部監(jiān)督之群眾監(jiān)督無法實現(xiàn)“權(quán)—責(zé)—利”的平衡,其根本原因在于將大學(xué)視為經(jīng)營性的企業(yè)組織,因而在治理理論選擇上出現(xiàn)了誤區(qū)。大學(xué)作為一種復(fù)雜的社會組織,可以采取富有效率的權(quán)威來行使與約束權(quán)力,從而實現(xiàn)最小的交易成本,并獲得最好的大學(xué)目標。而產(chǎn)權(quán)理論則著眼于經(jīng)營性的組織以明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,來有效降低交易過程中的各種不確定的風(fēng)險,進而獲得安全的交易利益[6]。同經(jīng)營性組織一樣,大學(xué)也存在著人力資本、資金資本、無形財產(chǎn)權(quán)等資源的合理配置的問題,如果沒有在復(fù)雜的大學(xué)組織內(nèi)部都做好產(chǎn)權(quán)界定的話,大學(xué)的內(nèi)部治理就會遇到大量不確定性的風(fēng)險。大學(xué)真正的所有者地位不明的事實,大學(xué)管理者具備良好專業(yè)素質(zhì)則當(dāng)然地可被視為所有人的委托代理人,為實現(xiàn)大學(xué)目標而盡到勤勉的代理職責(zé)。
(二)以大學(xué)章程規(guī)范權(quán)力監(jiān)督的界限
將大學(xué)定位于獨立的非營利組織,解決了大學(xué)治理的基本理論選擇問題,也解決了高校干部監(jiān)督體系中外部監(jiān)督的合理性與權(quán)責(zé)對等問題。不過,要實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理的有效性,還必須通過良好的制度設(shè)計來規(guī)范大學(xué)里各種權(quán)力的行使問題,尤其是要規(guī)范干部監(jiān)督的權(quán)力界限問題。其原因有二:其一,如果各種權(quán)力沒有明確的規(guī)范,就難免造成權(quán)力此消彼長的情形出現(xiàn)。學(xué)術(shù)權(quán)力彰顯了,難保行政權(quán)力不會被削弱,大學(xué)治理的效率就會受到影響。對行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)力過分擴張,則可能導(dǎo)致大學(xué)偏離對科學(xué)研究和人才培養(yǎng)進行自由探索的軌道[7]。其二,如果沒有明確的規(guī)范來約束大學(xué)的各種權(quán)力彼此的界限,那么,權(quán)力之間的溝通交流就會出現(xiàn)困難,大學(xué)里的合作協(xié)調(diào)機制也就難以建立,進而影響大學(xué)治理的效率[8]。這種規(guī)范大學(xué)權(quán)力及其界限的制度設(shè)計,必然通過大學(xué)章程的形式來實現(xiàn)。在現(xiàn)代大學(xué)制度下,大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部治理的基本法律依據(jù),是大學(xué)自身的“憲法”,起到了溝通大學(xué)內(nèi)外法律制度的“橋梁”作用[9]。從內(nèi)部治理的權(quán)力平衡的角度考慮,大學(xué)章程必須明確規(guī)范決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的執(zhí)行主體、程序和界限。一般來說,大學(xué)的決策權(quán)是由大學(xué)章程規(guī)定的董事會或理事會來行使,而執(zhí)行權(quán)則由校長為代表的管理職員和學(xué)術(shù)團體行使,其中,管理職員行使行政權(quán),學(xué)術(shù)團體行使學(xué)術(shù)權(quán)[10]。同時,因為任何組織的目標都會受制于組織成員各自不同的利益,因而能夠使部分組織成員成為另一部分的監(jiān)察者[11]。所以,大學(xué)章程也將一部分主體獨立于決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行使主體,專司監(jiān)督權(quán)力。這樣,大學(xué)章程以大學(xué)內(nèi)部治理的最高法律形式,將高校干部的監(jiān)督權(quán)力及其實施范圍加以具體規(guī)范,就保證了監(jiān)督權(quán)力的主體之間沒有“權(quán)力交叉”,而是能夠通過界限分明的權(quán)力行使,在統(tǒng)一的大學(xué)目標的指引下實現(xiàn)良好的溝通協(xié)作。
(三)以崗位目標責(zé)任制將干部自律監(jiān)督的標準客觀化
大學(xué)治理除了實現(xiàn)權(quán)力運行與權(quán)力監(jiān)督的規(guī)范化要求之外,還有朝向大學(xué)目標實現(xiàn)過程中的管理科學(xué)化的要求。對此,在大學(xué)推行崗位目標責(zé)任制,便是提升大學(xué)管理科學(xué)化水平的重要方式。從管理的科學(xué)化要求的角度來講,崗位目標責(zé)任制是將干部自律監(jiān)督的標準進行客觀化的重要途徑。一方面,崗位目標責(zé)任制是權(quán)力主體同學(xué)校事先達成的公開協(xié)議,是該主體對自身履行崗位職責(zé)進行的公開承諾。因此,崗位職責(zé)的履行在實質(zhì)上是權(quán)力主體行使崗位權(quán)力(決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)或監(jiān)督權(quán)),這種協(xié)議所確立的目標便是權(quán)力主體自我監(jiān)督的客觀標準,同時又因為公開的承諾而使得這種監(jiān)督成為外在化的可以驗證的內(nèi)容。另一方面,高校干部的崗位責(zé)任制往往是依據(jù)“一崗雙責(zé)”的要求確定的,權(quán)力主體在公開承諾工作目標的同時,還公開承諾了黨風(fēng)廉政的具體目標,這就深化了干部自律監(jiān)督目標客觀化的內(nèi)容。由是觀之,崗位目標責(zé)任制將監(jiān)督標準客觀化,就從目標導(dǎo)向而非權(quán)力制衡的角度來指引干部的自律監(jiān)督行為,也就消除了因“角色沖突”所導(dǎo)致的干部自律監(jiān)督的形式化傾向。例如,對承擔(dān)學(xué)術(shù)性崗位的教師事先規(guī)定部分行政管理的職責(zé)要求,教師便會在自律監(jiān)督中時刻反省自身是否達到了事先承諾的崗位目標,這對于大學(xué)治理來說,既規(guī)范了教師的自律,又相當(dāng)于對教師未來流動到行政管理崗位進行了事先的經(jīng)驗性培養(yǎng)[12]。
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D9
A
1007-905X(2012)08-0069-02
2012-05-20
王敏,女,四川德陽人,中共成都理工大學(xué)黨委常委、組織部長,副教授。
責(zé)任編輯 韓成軍