謝忠輝

0 引言

改革開放以來，我國高速公路建設(shè)得到了飛速地發(fā)展，特別是“十一五”期間，我國高速公路累計(jì)總投資20 000億元，直接拉動(dòng)了約30 000億元的GDP增長，拉動(dòng)了約70 000億元的相關(guān)行業(yè)產(chǎn)出。截止到2011年底，全國高速公路總里程達(dá)到了8.5萬km。湖南的公路建設(shè)也不例外，僅2011年，湖南省高速公路建設(shè)就完成投資總額672.53億元，通車?yán)锍踢_(dá)到2 649 km。目前，我國高等級(jí)公路建設(shè)正處于高速發(fā)展的建設(shè)時(shí)期，需要大量的投資，但我國經(jīng)濟(jì)還相對落后，拿不出更多的資金應(yīng)用于公路建設(shè)。這樣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸作用也日益顯現(xiàn)出來。

能源、交通及其他公用設(shè)施的短缺，單單依靠政府的財(cái)政力量是沒有辦法滿足所需的巨額投資的。公路建設(shè)體制的改革，使得我國公路建設(shè)資金不能單純依靠國家計(jì)劃投資，而必須逐漸發(fā)展成為政策籌資和社會(huì)融資相結(jié)合，從而逐步建立“貸款修路，收費(fèi)還貸，滾動(dòng)發(fā)展”以及“國家投資，地方籌資，社會(huì)融資，利用外資”的投資機(jī)制，由此，多渠道融資已經(jīng)成為高速公路建設(shè)的重要特征。BOT(Build Operation Transfer即建設(shè)、運(yùn)營和移交)投融資模式具有拓寬資金來源、減輕政府財(cái)政壓力、提高管理效率和水平、引進(jìn)先進(jìn)的管理水平和服務(wù)理念、加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等許多優(yōu)勢，因此，以BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在近幾年成為了我國政府倍加青睞的投融資方式。但是，由于高速公路BOT項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營時(shí)間周期較長，因此具有投資大、回收期長、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)。如何有效地防范風(fēng)險(xiǎn)成為了決定高速公路BOT項(xiàng)目成敗的核心問題，本文針對湖南岳常高速公路BOT項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素以及應(yīng)對措施，對高速公路BOT項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入探討，希望能借此對利用BOT模式建設(shè)高速公路提供建設(shè)性的建議。

1 項(xiàng)目概述

湖南岳常高速公路(湖南岳陽至常德高速公路)是我國高速公路網(wǎng)中的第十二橫線杭瑞高速公路的組成部分，是湖南省高速公路網(wǎng)規(guī)劃的“五縱七橫”中的第一橫。它起始于岳陽市君山區(qū)建新農(nóng)場十大隊(duì)，中途經(jīng)過華容縣、南縣、安鄉(xiāng)縣，終止于常德市肖伍鋪，與二廣高速相接;岳常高速向東穿越洞庭湖與隨岳高速公路、京珠高速公路相連接。全線設(shè)計(jì)長度為141.62 km，大、中、小橋梁共計(jì)88座，永久占地面積高達(dá)868 hm2，本項(xiàng)目批復(fù)概算為104.5億元。岳常高速是河南交通投資集團(tuán)有限公司在省外投資建設(shè)的第一條BOT項(xiàng)目，河南交投集團(tuán)與湖南于2009年簽訂投資建設(shè)岳常高速特許經(jīng)營權(quán)(BOT)協(xié)議，項(xiàng)目資金自籌，于2009年12月底開工，建設(shè)期4 a，運(yùn)營期26 a。

2 主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析

湖南岳常高速公路BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限長達(dá)30 a，在這數(shù)十年中，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展還有政策、法規(guī)的變化等因素一定會(huì)影響到它的建設(shè)與運(yùn)營，使項(xiàng)目面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。在BOT項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的過程中，各參與方都會(huì)面臨各自的風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到BOT項(xiàng)目的運(yùn)作是以項(xiàng)目公司為核心的，在此只從項(xiàng)目公司的角度分析其主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對。

2.1 政策風(fēng)險(xiǎn)

政策風(fēng)險(xiǎn)是指因?yàn)閲液暧^政策(比如貨幣政策、行業(yè)政策、財(cái)政政策、地區(qū)發(fā)展政策等等)發(fā)生了變化，從而導(dǎo)致市場價(jià)格波動(dòng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)引起項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營增加成本、降低收益或者甚至項(xiàng)目終止等后果。

1)國家政策導(dǎo)致資金缺口。高速公路BOT項(xiàng)目是在國家現(xiàn)行的法律環(huán)境下進(jìn)行的，在項(xiàng)目特許經(jīng)營期內(nèi)，國家的金融政策發(fā)生變動(dòng)將會(huì)導(dǎo)致資金鏈出現(xiàn)問題。本項(xiàng)目大多數(shù)的項(xiàng)目資金是靠銀行貸款(總投資額的25%(約26.13億元)是由岳常公司股東籌集自有資金投入的，其余金額(78.39億元)是通過銀行貸款解決)，但自2010年底開始，國家實(shí)施緊縮的貨幣政策，導(dǎo)致本項(xiàng)目公司貸款難度明顯加大，財(cái)務(wù)成本顯著增加，到2012年4月，岳常高速BOT項(xiàng)目資金缺口超過20億。由于資金鏈的斷裂，導(dǎo)致大量勞務(wù)工資以及涉及工程變更的材料款等無法支付，使全線多段現(xiàn)出停工現(xiàn)象，特別是其中的15標(biāo)段已停工1 a有余。

2)國家政策調(diào)整導(dǎo)致項(xiàng)目收益變化。由于項(xiàng)目經(jīng)營期限較長，在經(jīng)營期內(nèi)的所得稅征收政策的變更等因素，也會(huì)影響項(xiàng)目的收益或使建設(shè)運(yùn)營維護(hù)等項(xiàng)目變成不能合理調(diào)整收費(fèi)水平。

3)環(huán)保政策的健全與完善會(huì)增加營運(yùn)成本。本項(xiàng)目的沿線環(huán)境不可避免地會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營帶來長期、相當(dāng)?shù)牟焕绊?。隨著國家對環(huán)境保護(hù)方面政策的日益完善、標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，項(xiàng)目公司必須要采取相應(yīng)的環(huán)保對策，從而會(huì)增加營運(yùn)成本。

2.2 完工風(fēng)險(xiǎn)

完工風(fēng)險(xiǎn)是指建設(shè)項(xiàng)目無法完工、延期完工或者完工后無法達(dá)到設(shè)計(jì)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)等風(fēng)險(xiǎn)，在極端情況下，由于技術(shù)或其他方面的原因，項(xiàng)目甚至完全被停工放棄。完工風(fēng)險(xiǎn)的大小取決于以下四個(gè)因素:項(xiàng)目設(shè)計(jì)的技術(shù)要求、承建商的建設(shè)開發(fā)能力和資金運(yùn)籌能力、承建商所做承諾的法律效力及其履行承諾的能力、政府節(jié)外生枝的干預(yù)。完工風(fēng)險(xiǎn)存在于BOT項(xiàng)目的建設(shè)階段和試運(yùn)營階段，是BOT的主要核心風(fēng)險(xiǎn)之一，因此識(shí)別完工風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行有效管理，是保證BOT項(xiàng)目工程能夠順利建成并交付運(yùn)營的重要手段。

1)本項(xiàng)目在洞庭湖區(qū)，是洪水多發(fā)地區(qū)，在施工沿線存在可能會(huì)遇到不可預(yù)知的地質(zhì)災(zāi)害，使施工難度大大加強(qiáng)，從而進(jìn)一步使施工成本增加，施工工期延長。

2)項(xiàng)目建設(shè)所需的水泥、沙石、瀝青及鋼材等主要原材料，由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了變化，使其價(jià)格上漲或通貨膨脹而導(dǎo)致工程費(fèi)用超過預(yù)期，出現(xiàn)透支現(xiàn)象。

3)工程的施工質(zhì)量相當(dāng)重要，如果工程施工質(zhì)量不合格，不能通過驗(yàn)收，則需要進(jìn)行工程返工，從而會(huì)拖延工程的完工時(shí)間，影響經(jīng)營收入。

湖南省交通建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理局以【質(zhì)監(jiān)巡岳?！?011〕1號(hào)】文件形式，下發(fā)給岳常高速公路公司的《岳常高速公路監(jiān)督巡查整改意見通知書》顯示，全線27個(gè)標(biāo)段中有13個(gè)標(biāo)段存在七大施工質(zhì)量問題，例如:24標(biāo)段團(tuán)結(jié)橋防撞欄桿鋼筋連接采用點(diǎn)焊，焊縫未填滿;22標(biāo)段澧水特大橋主墩、蓋梁鋼筋搭接焊不規(guī)范等，造成項(xiàng)目被迫停工，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度。

4)項(xiàng)目施工建設(shè)一般需要選擇合作伙伴進(jìn)行合作，如果合作伙伴未能完全履約，將會(huì)發(fā)生一定的項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

5)設(shè)計(jì)缺陷也會(huì)造成工程變更增加，工期延長等。本項(xiàng)目途經(jīng)洞庭湖沉積區(qū)，是目前我國真正意義上的第一條湖區(qū)高速公路，軟基處理段路基長達(dá)到61 km，存在很多不可預(yù)知的困難;另外本項(xiàng)目的14標(biāo)和5標(biāo)，由于設(shè)計(jì)單位未能充分考慮到洞庭湖區(qū)的施工難度，導(dǎo)致承建方在施工過程中，不得不根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行大量“工程變更”，由此增加了數(shù)千萬元成本。

2.3 項(xiàng)目營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)

本項(xiàng)目在營運(yùn)期間，存在以下幾方面的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn):

1)突變的氣候條件帶來的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目高速公路的營運(yùn)狀況，將因惡劣氣候條件以及某些自然災(zāi)害受到一定的不利影響，如本項(xiàng)目地處洞庭湖區(qū)，在春秋兩季會(huì)出現(xiàn)大量的雪、雨、霧等惡劣天氣，這期間車流量會(huì)相應(yīng)減少;此外，洞庭湖區(qū)的洪澇也會(huì)對路面、路基等道路設(shè)施造成非常嚴(yán)重的破壞，導(dǎo)致道路可能暫時(shí)無法正常通行，從而減少公司的通行費(fèi)收入。

2)交通量帶來的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目在建成通車后，如果大通湖、南縣等聯(lián)接項(xiàng)目有延誤，項(xiàng)目吸引交通量的水平將難以達(dá)到預(yù)計(jì)的規(guī)模;政府要是在本項(xiàng)目幾千米內(nèi)又建了一條平行公路，也將會(huì)減少有效的市場需求;項(xiàng)目建成通車后，如果路橋需要維修的范圍較大，維修的時(shí)間過長，也會(huì)影響項(xiàng)目的正常通行等。這些都將減少交通流量，從而導(dǎo)致營運(yùn)收入減少。

3)收費(fèi)價(jià)格限制的風(fēng)險(xiǎn)。由于項(xiàng)目公司在決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)其自主權(quán)是很小的，必須經(jīng)政府批準(zhǔn)確定，因此項(xiàng)目公司難以根據(jù)經(jīng)營成本或市場供求變化及時(shí)自行調(diào)整。而且，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定期限較長，一旦確定便在一個(gè)固定時(shí)期無法調(diào)整，將在一定程度上影響公司的營運(yùn)收入。

3 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施

針對上述風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)積極采取措施，規(guī)避或盡可能將風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度。

3.1 政策風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施

1)尋求政府的保證或承諾。和湖南省政府談判，取得省政府提供的“安慰信”;政府對本項(xiàng)目的特許權(quán)力;特許權(quán)許可證的有效性以及可轉(zhuǎn)移性的保證或承諾;對于由于不可避免的政策法律的變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)該給予項(xiàng)目公司一定數(shù)額的資金補(bǔ)償或其它的附加優(yōu)惠政策;對稅收結(jié)構(gòu)的批準(zhǔn)認(rèn)可等。

2)建立預(yù)防基金。由于政策的變動(dòng)是企業(yè)所無法控制的，對此，本項(xiàng)目應(yīng)主動(dòng)采取從每年的總收入中提取一定比例的金額建立預(yù)防基金的方式，建立相應(yīng)的預(yù)防基金來防止因稅率的提高而大幅下降的項(xiàng)目預(yù)期利潤。

為了避免法律風(fēng)險(xiǎn)，本項(xiàng)目公司可以采取聘請當(dāng)?shù)氐姆深檰柕姆椒?，盡量使項(xiàng)目符合國家的法律要求。

3)在本項(xiàng)目實(shí)施前與政府簽訂協(xié)議，約定因國家法律更改造成的風(fēng)險(xiǎn)由湖南省政府和項(xiàng)目公司共同來承擔(dān)，而且政府分擔(dān)的比重可以約定多一些;將項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格與我國的通貨膨脹率掛鉤，用此來規(guī)避通貨膨脹所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施

1)委托咨詢機(jī)構(gòu)做好國內(nèi)外市場調(diào)研分析。為了確保設(shè)計(jì)方案合理、結(jié)構(gòu)安全、工程經(jīng)濟(jì)，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)依靠自己的力量，聘請第三方——專門的工程技術(shù)人員和獨(dú)立的評估師，對項(xiàng)目設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)所提供的設(shè)計(jì)成果進(jìn)行咨詢。

2)認(rèn)真篩選合作伙伴，選擇合適的建筑承包商。高速公路BOT項(xiàng)目的建設(shè)承包商應(yīng)該選擇信譽(yù)良好、經(jīng)驗(yàn)豐富、承包過類似工程并最后能成功履行承包合同的承包商;承包商一定要擁有能勝任湖區(qū)地質(zhì)道路與橋梁工作的技術(shù)專家，有能力解決建設(shè)中出現(xiàn)的各種難題;同時(shí)承包商的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也應(yīng)該是非常雄厚的，否則，應(yīng)當(dāng)由承包商的上級(jí)或集團(tuán)提供完工擔(dān)保。

3)收取或建立托管賬戶。這個(gè)措施的具體做法是本項(xiàng)目公司要求承包商在簽訂中標(biāo)通書后，向項(xiàng)目公司繳納一定數(shù)量的履約保證金或者向指定的托管賬戶存入一定數(shù)額的資金，從而達(dá)到使發(fā)起人履行完工擔(dān)保中規(guī)定的擔(dān)保義務(wù)的目的。

4)項(xiàng)目資產(chǎn)充抵債權(quán)人的債務(wù)。在融資合同中應(yīng)當(dāng)設(shè)立以下條款:如果項(xiàng)目超過確定的投資金額15%范圍，則由項(xiàng)目發(fā)起人、設(shè)計(jì)人、承包商等共同承擔(dān)范圍外的風(fēng)險(xiǎn)，用現(xiàn)金的形式支付由此引發(fā)的債權(quán)人的債務(wù)增加，從而保護(hù)債權(quán)人的利益。

5)項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)將控制與協(xié)調(diào)當(dāng)作重中之重來進(jìn)行。一方面項(xiàng)目公司嚴(yán)格控制承包商的材料價(jià)格調(diào)差，讓承包商承擔(dān)這部分風(fēng)險(xiǎn);另一方面在自己購買的材料上，為了要防止材料供應(yīng)商惡意漲價(jià)，可與材料供應(yīng)商保持良好的溝通，簽訂長期的供貨協(xié)議，與材料供應(yīng)商之間建立起友好合作關(guān)系。

6)簽訂完備的施工合同，將承包商的失誤引起的風(fēng)險(xiǎn)減小到最小的程度，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可通過訂立嚴(yán)格的懲罰性條款和提供具有吸引力的竣工獎(jiǎng)來實(shí)現(xiàn)完工遲延風(fēng)險(xiǎn)最小化。

3.3 項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施

1)通過加強(qiáng)項(xiàng)目的養(yǎng)護(hù)和維修工作，定期對建成的路面和路橋進(jìn)行檢查和清潔保養(yǎng)，保證路面和路橋情況良好和通行無阻。盡可能在道路和橋梁表面出現(xiàn)問題的初步時(shí)期及時(shí)進(jìn)行小修，并將定期大修工作安排在車流量小的淡季進(jìn)行，避免因長時(shí)間、大范圍的大修對路橋通行環(huán)境造成影響而導(dǎo)致車流量減少。

2)項(xiàng)目公司與各方保持良好的聯(lián)系。對于聯(lián)接項(xiàng)目方，爭取他們對聯(lián)接項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的承諾，并督促各項(xiàng)目的進(jìn)行，減少運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn);對于周邊環(huán)境，在營運(yùn)期間項(xiàng)目公司需要采取在敏感點(diǎn)新建隔音設(shè)施、在公路兩側(cè)興建綠化帶等適當(dāng)措施來改善周邊環(huán)境。

3)成本收益的風(fēng)險(xiǎn)對策。節(jié)省成本可從節(jié)省維修成本和運(yùn)營人力成本兩方面進(jìn)行，項(xiàng)目公司經(jīng)過可行性研究，自己投資建立自己的原材料供應(yīng)基地或通過縱向兼并，徹底解決BOT項(xiàng)目在原材料方面的后顧之憂;在任用管理人員時(shí)，面向社會(huì)進(jìn)行公開招聘，使得人盡其才，發(fā)揮人力資源的最大效用。

4)收費(fèi)價(jià)格限制的風(fēng)險(xiǎn)對策。項(xiàng)目公司可以根據(jù)路橋的經(jīng)營的成本、投資的回收期以及物價(jià)水平的變動(dòng)等情況，及時(shí)向政府提出申請，調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，爭取獲得政府的批準(zhǔn)。此外，在簽訂特許權(quán)協(xié)議時(shí)，就可以提出通行費(fèi)應(yīng)根據(jù)物價(jià)指數(shù)每三(或五)年調(diào)整一次。

5)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)對策。項(xiàng)目公司可進(jìn)一步提供配套服務(wù)，如綠化、加油、維修、清洗、零配件等，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候大力發(fā)展高速公路沿線的綜合開發(fā)業(yè)務(wù)，在房地產(chǎn)、飲食、旅游等方面進(jìn)行投資，從而分散產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對集中的風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)語

湖南岳常高速BOT項(xiàng)目目前正在建設(shè)期，項(xiàng)目公司在建設(shè)、運(yùn)營和交付的過程中面臨著多種多樣的風(fēng)險(xiǎn)。對風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評估、管理等應(yīng)貫穿于整個(gè)建設(shè)及運(yùn)營期。針對各類風(fēng)險(xiǎn)，一定要加強(qiáng)政策、市場的調(diào)研，深化項(xiàng)目的可行性研究，保持應(yīng)有的政策經(jīng)濟(jì)敏感性，與項(xiàng)目所在地的政府等各方面搞好關(guān)系，有針對性地采取規(guī)避、控制和轉(zhuǎn)嫁等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，使項(xiàng)目能夠圓滿地、高質(zhì)高量地完成。

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