李貴東， 岳 臻， 周利君

(中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院, 湖南 長沙 410004)

綏寧縣集體林權(quán)制度改革存在的問題及對策

李貴東， 岳 臻， 周利君

(中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院, 湖南 長沙 410004)

在概述綏寧縣集體林權(quán)制度改革基本情況的基礎(chǔ)上,分析了目前綏寧縣林改存在的問題，探討了綏寧縣林權(quán)改革的發(fā)展方向，并提出了促進(jìn)綏寧縣林權(quán)改革發(fā)展的主要對策。

林權(quán)改革； 問題; 對策； 綏寧縣

林業(yè)是我國重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。但是林業(yè)一直是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，“三林”(林業(yè)、林區(qū)、林農(nóng))問題也一直是一個重要的社會問題。隨著改革開放的不斷深化與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的逐步轉(zhuǎn)型，由于受特殊的政策因素、地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及管理體制等多方面因素的制約，林業(yè)已成為“包袱沉重”的弱勢產(chǎn)業(yè)，林業(yè)發(fā)展舉步維艱；林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)關(guān)系也急需調(diào)整；林農(nóng)的收入增長緩慢、甚至連溫飽也受到了威脅[1]。為了改變這種現(xiàn)狀，2003年中共中央國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》文件，提出要“深化林業(yè)體制改革，增強林業(yè)發(fā)展活力”。同時，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》也明確了農(nóng)村集體林地繼續(xù)實行家庭承包經(jīng)營制度，從政策和法律的角度為推進(jìn)集體林權(quán)制度改革奠定了基礎(chǔ)。從2004年開始，國家選擇福建、江西為試點省份，開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，并于2006年在南方集體林區(qū)全面推廣。2008年6月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中明確提出以“明晰產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證、放活經(jīng)營權(quán)、保障收益權(quán)、落實責(zé)任”為主要任務(wù)的集體林權(quán)制度改革，并提出：“用五年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，逐步形成集體林業(yè)良性發(fā)展機(jī)制。”集體林權(quán)制度改革從試點至今已開展了八年，目前這一改革雖然取得了相應(yīng)的成效，但還面臨著許多問題和困難，本文以湖南省綏寧縣林權(quán)改革實地調(diào)研為依據(jù)，在概述綏寧縣林權(quán)改革基本情況的基礎(chǔ)上,分析目前綏寧縣林改存在的問題，探討綏寧縣林權(quán)改革的發(fā)展方向，并提出促進(jìn)綏寧縣林權(quán)改革發(fā)展的主要對策，以期對我國集體林權(quán)制度改革提供參考。

1 林業(yè)資源概況

綏寧縣地處湖南省邊陲，自然資源十分豐富，林業(yè)資源位居湖南省縣域首位，2010年底全縣山林面積23.2萬hm2，森林覆蓋率為76.4%，立木蓄積為1526萬m3；全縣轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，348個行政村，2596個村民小組，35.4萬人口。林業(yè)產(chǎn)值占全縣GDP的68%，縣財政和林農(nóng)收入70%均直接或間接來自林業(yè)，縣內(nèi)工業(yè)企業(yè)90%以上原料依賴森林資源[2]。綏寧縣屬亞熱帶山地型季風(fēng)濕潤氣候區(qū)，山川秀麗、碧水長流、冬暖夏涼、四季宜人，是避暑旅游的勝地。黃桑自然保護(hù)區(qū)、黃桑風(fēng)景名勝區(qū)、神灘公園、花園閣等旅游資源開發(fā)潛力巨大。

2 林權(quán)制度改革的實施

2007年6月綏寧縣被列入湖南省林權(quán)制度改革試點縣。綏寧縣林權(quán)改革主要分兩個階段實施：一是近期規(guī)劃期(2008—2015年)，按原《綏寧縣深化集體林權(quán)制度改革實施方案》，維持現(xiàn)有“分股不分山、承包經(jīng)營到戶”的發(fā)展模式；二是中、遠(yuǎn)期規(guī)劃期(2015—2025年)，著重完善林權(quán)要素市場，進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制?？傮w預(yù)計到規(guī)劃期期末，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體落實、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)督服務(wù)有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，建立健全有效的林業(yè)服務(wù)管理體系和穩(wěn)定的林業(yè)公共財政保障體系，全面理順林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力[3]。通過幾年的努力工作，取得了較好的成效。

(1) 主體改革基本完成。至2011年底，綏寧縣348個行政村已全部完成村級林改工作方案的報批工作；受理申請面積22.47萬hm2，為任務(wù)的100%；已現(xiàn)場核實20.89萬hm2，核實率為93%；數(shù)據(jù)輸機(jī)面積19.71萬hm2，輸機(jī)率為94%，村際林權(quán)糾紛爭議面積0.43萬hm2，已及時調(diào)解處理0.27萬hm2，調(diào)處率為64%；在對5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個村100戶農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查，群眾滿意率為81%；其間，全縣共組建林木林地專業(yè)合作社174家。

(2) 配套改革進(jìn)展良好。一是開展了林權(quán)要素市場建設(shè)，建立了森林資源流轉(zhuǎn)和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，組建了專門招投標(biāo)機(jī)構(gòu)，出臺了《綏寧縣青山招投標(biāo)辦理程序規(guī)定》，至2011年底，共開展招標(biāo)業(yè)務(wù)510起，面積0.61萬hm2。同時，對違反審批制度、低價發(fā)包流轉(zhuǎn)山林的200余起行為，約0.17萬hm2進(jìn)行了清理整頓； 二是建立了森林資源資產(chǎn)抵押貸款制度，至2011年底，林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)面積0.15萬hm2，貸款金額240多萬元； 三是加大了國有林場改革力度，對一個國有林場實行了整體租賃，其他各項配套改革均在加緊落實之中； 四是開展森林資源采伐管理改革試點，選擇竹舟江鄉(xiāng)為森林資源采伐管理改革試點鄉(xiāng)，編制了森林經(jīng)營方案，已經(jīng)省評審； 五是推行林業(yè)管理站的改革，縣木材檢查站已完成機(jī)構(gòu)改革工作，現(xiàn)有人員工資和工作經(jīng)費從2007年開始納入縣財政統(tǒng)一管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人事改革已擬定方案，定編人數(shù)按林業(yè)用地面積每666.7hm2核定1.2人； 六是擬定了林業(yè)稅費改革實施方案，改革后的林業(yè)稅費征收方式與標(biāo)準(zhǔn)是：原木環(huán)節(jié)除征收育林基金外不再征收任何稅費，育林基金按36元/m3(12cm以下)和72元/m3(12cm以上)，楠竹1元/根的標(biāo)準(zhǔn)征收。

(3) 林區(qū)秩序更趨穩(wěn)定。林改進(jìn)行以來，為了維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定，保障林農(nóng)利益，綏寧縣由林改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、縣信訪局等機(jī)構(gòu)專門成立接待辦公室，接待來訪林農(nóng)，受理和調(diào)處山林糾紛。林區(qū)生產(chǎn)生活秩序穩(wěn)定，沒有發(fā)生因林改引起的重大群體性事件。

3 林權(quán)改革中存在的問題

3.1山林權(quán)屬的爭議

山林權(quán)屬界址不清、爭議多是林權(quán)改革普遍存在的問題。本次林改的首要任務(wù)就是勘界發(fā)證、明晰所有權(quán)。在綏寧縣調(diào)研時，依據(jù)調(diào)查林戶反映，當(dāng)初在林業(yè)“三定”時期發(fā)放林權(quán)證時，林業(yè)站相關(guān)工作人員并沒有進(jìn)行實地勘察邊界，林權(quán)證上的林地范圍和面積大多是由林農(nóng)個人自主填寫。部分林農(nóng)為了少交相關(guān)稅費而故意少填面積，也有部分林農(nóng)為了達(dá)到占據(jù)更多林地資源的目的而夸大填報林地面積。依據(jù)綏寧縣林業(yè)工作站人員介紹，在本次實地勘界中發(fā)現(xiàn)，“有山無主”和“一山多主”的現(xiàn)象同時存在。由于林木具有顯著的經(jīng)濟(jì)價值，導(dǎo)致爭搶山林的糾紛時有發(fā)生，這也大大增加了確權(quán)發(fā)證的難度，嚴(yán)重制約和影響了確權(quán)發(fā)證的進(jìn)度。根據(jù)林業(yè)站工作人員介紹，由于部分山林糾紛沒有協(xié)調(diào)好，至今仍無法確權(quán)發(fā)證。

3.2采伐限額的放寬與約束

采伐權(quán)是對林農(nóng)山林經(jīng)營權(quán)乃至處置權(quán)和收益權(quán)的重要保障。目前，為了防止濫砍濫伐，保障林業(yè)的生態(tài)效益，綏寧縣林業(yè)局對采伐權(quán)設(shè)定了相應(yīng)條件，實行嚴(yán)格的采伐指標(biāo)配額采伐制，一定程度上增加了農(nóng)民使用采伐權(quán)的成本。但這種鼓勵投入而限制收入的做法要找到合適的平衡點。

3.3缺乏專業(yè)評估機(jī)構(gòu)

綏寧縣在林改過程中，由于專業(yè)條件的限制，對林木林地的資產(chǎn)價值、生態(tài)價值沒有專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，從而也無法對林木林地做出系統(tǒng)的政策引導(dǎo)和典型帶動，林地的價值無法充分體現(xiàn)，林農(nóng)的積極性也無法提升。從實際調(diào)研情況來看，林改后林農(nóng)仍然對林業(yè)實施“人種天養(yǎng)”的粗放式經(jīng)營方式，林改并沒有完全轉(zhuǎn)變林農(nóng)對林木的經(jīng)營觀念，提高其經(jīng)營自覺性和積極性，使其成為林地經(jīng)營的責(zé)任主體和受益主體。

3.4科技推廣進(jìn)程緩慢

從實際調(diào)研情況來看，林地承包到戶后，由于經(jīng)營分散，給林業(yè)科技推廣帶來了一定的難度，再加上部分林農(nóng)由于自身素質(zhì)不高，沒能意識到科學(xué)技術(shù)在林業(yè)發(fā)展中的重要性，還是沿襲了傳統(tǒng)單一的經(jīng)營管理模式，對新技術(shù)一時難以接受，導(dǎo)致林業(yè)科技成果難以在林農(nóng)中得到廣泛的推廣和應(yīng)用。

3.5資源沒有得到充分利用

綏寧縣森林旅游資源存量豐富，風(fēng)景優(yōu)美，被聯(lián)合國譽為“神奇的綠洲”，境內(nèi)擁有黃桑國家級自然保護(hù)區(qū)，但是由于缺少資金和宣傳，一直沒有得到合理開發(fā)和利用。另外綏寧縣還有豐富的楠竹、馬尾松等經(jīng)濟(jì)林木資源，但由于缺乏相關(guān)政策引導(dǎo)和支持，沒有形成強大的產(chǎn)業(yè)體系，沒能充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益。

4 林權(quán)改革的對策

4.1解決林地糾紛、進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)

明晰產(chǎn)權(quán)是林權(quán)改革的第一步，而林地糾紛不解決，產(chǎn)權(quán)則無法明晰。根據(jù)實際調(diào)研的情況，目前，綏寧縣林地糾紛主要集中在以下幾個方面： 一是外地移民開墾的林地與林地所有權(quán)人之間的糾紛。調(diào)解此類糾紛，要以維護(hù)穩(wěn)定和諧為基本前提，最佳的解決辦法是通過協(xié)商，由開墾林地的農(nóng)戶向原始所有權(quán)人給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補償，土地使用權(quán)歸外地移民。如確實補償不了，由縣里統(tǒng)籌，積極爭取國家、省市生態(tài)移民補償?shù)裙こ添椖?，給予林地所有者適當(dāng)補償。二是因林地林木承包合同、承包協(xié)議等引起的林權(quán)糾紛。調(diào)解此類糾紛時，應(yīng)本著維護(hù)穩(wěn)定的原則，尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、互諒互讓、協(xié)商調(diào)處。以協(xié)議、承包或租賃等形式獲得林地經(jīng)營權(quán)的，要切實維護(hù)承租方的合法權(quán)益，合同、協(xié)議不完善的要加以完善，不能以林改為借口、侵害承租人合法權(quán)益。對嚴(yán)重?fù)p害林地所有權(quán)利人利益，通過黑箱操作等非法手段取得經(jīng)營權(quán)的，經(jīng)本村組2/3以上的村民會議討論通過可以收回使用權(quán)，通過重新招投標(biāo)轉(zhuǎn)包[4]。三是在林木林地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的林權(quán)糾紛。調(diào)處此類糾紛，對程序合法、確實經(jīng)2/3以上群眾同意并簽定了流轉(zhuǎn)合同的，要保障購買人利益。集體林權(quán)轉(zhuǎn)讓沒有經(jīng)2/3以上群眾同意、自留山轉(zhuǎn)讓沒有經(jīng)自留山所有權(quán)人同意，村組干部擅自將集體林地和群眾的自留山流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)承包合同無效。

4.2實施科學(xué)采伐、放活經(jīng)營管理

為了兼顧林業(yè)生態(tài)效益和林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益，在繼續(xù)堅持“綏寧縣森林采伐限額管理”辦法的前提下，按照分類經(jīng)營、分類管理的要求，對生態(tài)公益林實行全面禁伐，只進(jìn)行有條件的撫育采伐和更新采伐，放活商品用材林的管理，確保林農(nóng)享有充分的處置權(quán)和收益權(quán)，提高林農(nóng)經(jīng)營的積極性。綏寧縣被譽為“三湘林業(yè)第一縣”，主要商品林樹種為松、杉、竹(3.73萬hm2)和油茶(1萬hm2)，每年實施人工造林0.33～0.47萬hm2，幼林撫育1.33萬hm2，楠竹低改0.33萬hm2，基本可實現(xiàn)森林資源可持續(xù)利用。為了實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)利用，在林業(yè)經(jīng)營過程中要以村為單位編制基本經(jīng)營方案，縣林業(yè)局統(tǒng)籌管理，使森林經(jīng)營具有計劃性和預(yù)見性；對于全縣林木采伐指標(biāo)分配要按照造林類型、經(jīng)營規(guī)模、林木生長周期科學(xué)確定。同時，應(yīng)堅持憑林權(quán)證申請林木采伐許可證，簡化林木采伐許可證核發(fā)手續(xù)。實行木材采伐指標(biāo)分配公示制度，把木材采伐指標(biāo)的分配納入政務(wù)公開、村務(wù)公開的內(nèi)容，接受群眾監(jiān)督。

4.3完善林權(quán)要素市場、規(guī)范林地流轉(zhuǎn)

為了促使林業(yè)形成產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營，充分發(fā)揮林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，要進(jìn)一步完善林業(yè)要素市場，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。在不改變林地所有權(quán)、林地用途的前提下，鼓勵森林、林木的所有權(quán)和林地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)。目前，綏寧縣還沒有建立起統(tǒng)一的林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，林地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。在林權(quán)流轉(zhuǎn)市場構(gòu)建中，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，以林農(nóng)為主體，逐步建立起林地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場、活立木流轉(zhuǎn)市場以及林權(quán)抵押市場[5]。嚴(yán)格執(zhí)行《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》，盡快制定森林資源資產(chǎn)評估辦法并組建森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，開展森林資源資產(chǎn)評估師資格認(rèn)證。林業(yè)主管部門加強流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)督管理，同時，也要防止林權(quán)炒作，避免林農(nóng)失去賴以生存的生產(chǎn)生活資源。

4.4改革林業(yè)管理體制、保障林農(nóng)收益

林業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營林業(yè)的收益不高，相比農(nóng)業(yè)而言，現(xiàn)階段不僅沒有補貼，還需收取部分稅費(如育林基金等)。林業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰后，農(nóng)戶經(jīng)營自留山、責(zé)任山的合法收益歸農(nóng)戶所有，應(yīng)逐步取消相關(guān)的收費項目?，F(xiàn)階段，綏寧縣林業(yè)管理單位人員并沒有全部統(tǒng)一納入地方財政，征收的“育林基金”在一定程度上成為了“育人基金”。因此，要改革林業(yè)管理體制，加大財政補貼力度，逐步取消育林基金，保障林農(nóng)收益[6]。目前，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如浙江省自2008年開始已在全省范圍內(nèi)暫緩征收集體林育林基金。為保證此項政策順利實施，浙江省各級財政部門按照當(dāng)?shù)赝悊挝恢С鏊胶硕肆謽I(yè)管理單位人員經(jīng)費和公用經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一納入縣級財政預(yù)算安排，相應(yīng)增加了林業(yè)管理單位事業(yè)費基數(shù)，同時，省財政也對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、林業(yè)大縣(市)等給予適當(dāng)補助。

4.5加強林業(yè)科研及科技推廣力度

科技創(chuàng)新和進(jìn)步是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。針對目前綏寧縣林業(yè)經(jīng)營方式粗放、科技含量低的現(xiàn)狀，首先要加強林木遺傳育種研究，大力推廣速生豐產(chǎn)林的實用技術(shù)，依托相關(guān)科研院所和高校、林業(yè)工作站、林業(yè)科技推廣中心、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、科技示范戶等，健全林業(yè)科技推廣服務(wù)體系; 其次，縣林業(yè)局和林業(yè)工作站的管理、技術(shù)人員應(yīng)經(jīng)常深入林業(yè)生產(chǎn)第一線，推廣和普及林業(yè)實用技術(shù)，指導(dǎo)和培訓(xùn)林農(nóng)，采取科技講座、技術(shù)咨詢、技術(shù)指導(dǎo)、現(xiàn)場演示等多種形式，開展短期林業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)，使林戶能熟練掌握林業(yè)科學(xué)技術(shù); 第三，政府在加大資金投入的同時，要不斷拓寬林業(yè)企業(yè)的融資渠道，充分發(fā)揮地方政策性銀行(主要是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)和農(nóng)村信用社在林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的作用，著力構(gòu)建“政府——林業(yè)企業(yè)——林農(nóng)”三位一體的信息服務(wù)交流平臺，促進(jìn)綏寧縣林業(yè)健康、全面發(fā)展。

[1] 李友志.對湖南林業(yè)、林區(qū)、林農(nóng)的調(diào)查報告[R].2006.

[2] 綏寧縣統(tǒng)計局.綏寧縣統(tǒng)計年鑒[M].2011.

[3] 羅攀柱,姚淑娥.湖南省集體林權(quán)制度改革及面臨的問題——以瀏陽市為例[J].長沙鐵道學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2008,9(2):49-51.

[4] 鄧薇,吳傳明,李蕓.關(guān)于林權(quán)制度改革存在的林權(quán)糾紛的調(diào)處建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技 ,2010(3):66-68.

[5] 趙偉,張維.集體林權(quán)制度改革的產(chǎn)權(quán)設(shè)定與林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的構(gòu)建[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2009,29(3):213-215.

[6] 陳時興,曹國杰.我國集體林權(quán)制度改革研究綜述[J].當(dāng)代社科視野,2010(5):25-29.

(文字編校：龔玉子, 楊 駿)

ThemainproblemsandcountermeasuresresearchofSuiningCountyforesttenurereform

LI Guidong, YUE Zhen, ZHOU Lijun

(Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, China)

Based on the research of the overview of basic conditions of Suining County forest tenure reform, the main problems which existing in Suining County forest tenure reform were analyzed, and the direction of development were discussed. Finally some practical suggestions for Suining County forest tenure reform were given.

forest tenure reform Problem; countermeasure; Suining County

2012-03-19

2012-05-02

中南林業(yè)科技大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項目(2009SX 13)；湖南省研究生科研創(chuàng)新基金項目(CX2011B326)。

李貴東(1987-)，男，山東省棗莊市人，碩士研究生，研究方向：林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策、林業(yè)投融。

F 326.2

A

1003-5710(2012)03-0085-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2012. 03. 023