江必新，肖國(guó)平

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

論公民的預(yù)算參與權(quán)及其實(shí)現(xiàn)＊

江必新，肖國(guó)平

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

公民的預(yù)算參與權(quán)是公民通過(guò)各種合法的途徑與方式參與預(yù)算事務(wù)的權(quán)利。確立并保障公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅有助于公民參政議政，促進(jìn)預(yù)算公平，實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，而且可以有效啟動(dòng)權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，推動(dòng)民主的發(fā)展。目前，我國(guó)對(duì)于公民預(yù)算參與權(quán)的保障不僅法律體系不完善，而且參與途徑缺失，救濟(jì)渠道不暢。因而公民預(yù)算參與權(quán)在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要健全相關(guān)立法，而且需要完善參與途徑，疏通救濟(jì)渠道。

預(yù)算；預(yù)算參與權(quán)；參與權(quán)；預(yù)算公平

公民參與是現(xiàn)代民主政治的核心。“公眾參與是影響政治發(fā)展的重要渠道，公眾參與的程度和規(guī)模是衡量一個(gè)社會(huì)政治現(xiàn)代化的一個(gè)重要尺度。”［1］預(yù)算作為以公共權(quán)力分配財(cái)政資金的重要工具，在公共財(cái)政體系中占據(jù)有核心地位。因而公民對(duì)預(yù)算的參與，不僅是財(cái)政民主化的有效途徑，而且是公民參與國(guó)家政治生活的重要方式。因而在當(dāng)今，確立公民的預(yù)算參與權(quán)并保障其實(shí)現(xiàn)，不僅是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的現(xiàn)實(shí)需要，而且也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然要求。然而令人遺憾的是，從實(shí)現(xiàn)層面來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于公民的預(yù)算參與權(quán)保障不足，實(shí)踐中公民對(duì)于預(yù)算的參與度仍然非常有限。在理論上，我國(guó)學(xué)界對(duì)于公民預(yù)算參與權(quán)的研究也十分薄弱。因而對(duì)于公民預(yù)算參與權(quán)及其實(shí)現(xiàn)的研究，在當(dāng)下仍然是一個(gè)重要而且具有積極實(shí)踐意義的課題。本文中筆者擬不揣冒昧，對(duì)此論題進(jìn)行初步探討，以期拋磚引玉。

一 公民預(yù)算參與權(quán)的界定

要界定公民的預(yù)算參與權(quán)，首先要了解何為公民的參與權(quán)。參與權(quán)作為公民的基本權(quán)利，是指“公民通過(guò)國(guó)家不斷創(chuàng)造的各種合法途徑參與公共事務(wù)的權(quán)利，是一項(xiàng)基本人權(quán)?！保?］它具體包括選舉權(quán)與被選舉權(quán)、擔(dān)任公職權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、批評(píng)建議權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等。隨著參與權(quán)作為公民基本人權(quán)的不斷發(fā)展和演變，參與權(quán)已經(jīng)具體化為各種具體權(quán)利和制度，向各個(gè)部門法領(lǐng)域滲透，并有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。從此意義上說(shuō)，公民的預(yù)算參與權(quán)是公民參與權(quán)在財(cái)稅法領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，而公民的參與權(quán)則是公民預(yù)算參與權(quán)的母權(quán)利或憲政依據(jù)。故在本文中筆者參照公民參與權(quán)的定義，把公民的預(yù)算參與權(quán)界定為公民通過(guò)各種合法的途徑與方式參與預(yù)算事務(wù)的權(quán)利。

作為公民參與權(quán)重要組成部分的公民預(yù)算參與權(quán)，在公民的權(quán)利體系中占有不可或缺的地位。其屬性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）公民預(yù)算參與權(quán)的權(quán)利主體具有廣泛性。納稅人繳納的稅款是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，而預(yù)算則是國(guó)家組織分配財(cái)政資金的重要工具。在我國(guó)，根據(jù)《預(yù)算法》的要求，所有的稅收收入都應(yīng)該納入預(yù)算，所有稅款的開(kāi)支也應(yīng)當(dāng)通過(guò)預(yù)算。因而作為國(guó)家財(cái)政資金主要提供者和終極所有者的納稅人，當(dāng)然有權(quán)參與到分配財(cái)政資金的預(yù)算活動(dòng)當(dāng)中來(lái)。而在現(xiàn)代國(guó)家，每個(gè)公民都負(fù)有依法納稅的義務(wù)，幾乎都是直接的納稅人或間接的負(fù)稅人。因而從此意義上講，現(xiàn)代國(guó)家都是稅收國(guó)家，納稅人和公民是外延相等的兩個(gè)概念。就預(yù)算參與權(quán)而言，其權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是該國(guó)的所有公民。即作為一國(guó)的公民，不論其是直接納稅人還是間接負(fù)稅人，不論其納稅數(shù)額的多少，也不論其民族、種族、社會(huì)地位、教育程度等，都應(yīng)當(dāng)可以行使預(yù)算參與權(quán)，參與到預(yù)算活動(dòng)當(dāng)中來(lái)，即預(yù)算參與權(quán)的權(quán)利主體是該國(guó)的所有公民，具有廣泛性。（2）公民預(yù)算參與權(quán)的行使須通過(guò)合法途徑，遵循法定程序。預(yù)算解決的是財(cái)政資金的分配和管理問(wèn)題，是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的活動(dòng)，也就是說(shuō)，預(yù)算過(guò)程的專業(yè)化和復(fù)雜性要求公民的預(yù)算參與是一種有序的參與。而另一方面，公民參與預(yù)算，除了獲得相關(guān)信息之外，他還必須能夠理解預(yù)算信息，能夠?qū)λ@得的預(yù)算信息進(jìn)行分析和判斷，并提出自己的意見(jiàn)和見(jiàn)解，以推動(dòng)預(yù)算公平，促進(jìn)預(yù)算科學(xué)化，也就是說(shuō)，其參與還應(yīng)當(dāng)是一種有效的參與。因而為了保障公民有序、有效的參與預(yù)算，必須科學(xué)界定參與過(guò)程中公民與相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，并通過(guò)法律設(shè)定公民參與預(yù)算的途徑和程序。（3）公民的預(yù)算參與權(quán)是一種公權(quán)性權(quán)利，其義務(wù)主體是國(guó)家。根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家普遍承認(rèn)的人民主權(quán)原則，人民是國(guó)家權(quán)力的主人，是國(guó)家權(quán)力的所有者和擁有者，而政府則是人民權(quán)利的受托者，在本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任。就預(yù)算而言，其實(shí)質(zhì)上是公民與政府之間就財(cái)政收支的范圍與方向所達(dá)成的委托代理關(guān)系。從此意義上講“預(yù)算權(quán)決不是國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，相反卻是人民的權(quán)利?！保?］為了防止國(guó)家機(jī)關(guān)濫用預(yù)算權(quán)，公民當(dāng)然有權(quán)參與到預(yù)算活動(dòng)當(dāng)中來(lái)，表達(dá)自己的意愿，并通過(guò)相應(yīng)的方式對(duì)國(guó)家的預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和控制。因而預(yù)算參與權(quán)體現(xiàn)了公民與國(guó)家之間的基本關(guān)系，必然得到憲法的確認(rèn)和保障，成為一種憲法性權(quán)利。相應(yīng)的，國(guó)家作為預(yù)算參與權(quán)的義務(wù)主體，應(yīng)當(dāng)通過(guò)不斷加強(qiáng)民主法治建設(shè)，創(chuàng)造各種合法途徑，滿足公民預(yù)算參與權(quán)的行使要求。

依權(quán)利的屬性來(lái)分類，公民的預(yù)算參與權(quán)可以分為預(yù)算了解權(quán)、提出申請(qǐng)權(quán)、建議權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、救濟(jì)權(quán)等具體權(quán)能。為了更加清晰地闡述公民預(yù)算參與權(quán)的內(nèi)容，筆者根據(jù)我國(guó)的預(yù)算流程，將其細(xì)分為如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：（1）對(duì)預(yù)算編制的參與權(quán)。預(yù)算的編制涉及到如何合理安排財(cái)政資金，包括支出的方向和支出的重點(diǎn)等，為了優(yōu)化預(yù)算項(xiàng)目選擇，防止公共資源濫用，充分體現(xiàn)公民的分配意愿，促進(jìn)預(yù)算公平，公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與到預(yù)算的編制過(guò)程中來(lái)，而不能等到預(yù)算編制部門將“生米煮成熟飯”后再來(lái)參與，否則會(huì)為時(shí)已晚。預(yù)算編制過(guò)程中公民的參與是公民預(yù)算參與權(quán)的起點(diǎn)。（2）對(duì)預(yù)算審批的參與權(quán)。預(yù)算審批是代議機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議、批準(zhǔn)的活動(dòng)，預(yù)算草案一經(jīng)代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，就將成為具有法律效力的預(yù)算法案。公民通過(guò)法定的方式有序的參與到預(yù)算草案的審議活動(dòng)當(dāng)中來(lái)，對(duì)于充分反映公民的分配意愿，確保預(yù)算資金分配的效率與公平，以及有效的監(jiān)督預(yù)算都具有十分重要的意義。（3）對(duì)預(yù)算執(zhí)行的參與權(quán)。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算法案實(shí)施的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是預(yù)算功能發(fā)揮的基本途徑。公民對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的參與，對(duì)于防止預(yù)算執(zhí)行部門隨意變更預(yù)算或挪用預(yù)算資金行為的出現(xiàn)，保證預(yù)算資金按照預(yù)算法案的要求被使用和管理，有著不可替代的作用。（4）對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)估的參與權(quán)。對(duì)預(yù)算的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)是促進(jìn)政府加強(qiáng)宏觀管理，提高預(yù)算資金運(yùn)用效率，促進(jìn)預(yù)算科學(xué)化的重要手段，而公眾的滿意度是衡量預(yù)算績(jī)效水平的重要依據(jù)。因而，公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與到對(duì)預(yù)算的績(jī)效評(píng)估當(dāng)中來(lái)，作為預(yù)算績(jī)效評(píng)估的重要主體，提出他們的意見(jiàn)，反映他們的立場(chǎng)，并與政府部門展開(kāi)積極的對(duì)話，形成有效的互動(dòng)與反饋，而不應(yīng)僅僅淪為評(píng)價(jià)的客體。

二 公民預(yù)算參與權(quán)的功能

功能通常是指事物本身的性能或功用。公民預(yù)算參與權(quán)的功能是指在預(yù)算活動(dòng)中公民的預(yù)算參與權(quán)基于其自身的特性所能發(fā)揮的功用。對(duì)于公民預(yù)算參與權(quán)功能的分析與探討，實(shí)際也從另一方面闡述了保障公民預(yù)算參與權(quán)的必要性及其意義。筆者認(rèn)為，公民預(yù)算參與權(quán)的功能主要有以下幾點(diǎn)：

（一）促進(jìn)預(yù)算公平。前文已經(jīng)述及，根據(jù)人民主權(quán)理論，人民是國(guó)家權(quán)力的所有者與擁有者，而政府則是人民權(quán)利的受托者，是保障人民實(shí)現(xiàn)自由、享有人權(quán)的工具。據(jù)此，政府在享有征稅權(quán)力的同時(shí)，就必然承擔(dān)著按照人民的意愿使用公共財(cái)政資金，以保障和增進(jìn)人民福祉的義務(wù)。即取之于民的公共財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)用之于民，且其分配應(yīng)當(dāng)公平合理。也就是說(shuō)，公民在繳納稅款之后，有從政府獲得好的公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)的權(quán)利。而預(yù)算方案詳細(xì)載明了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式與途徑，并建立了控制測(cè)量和評(píng)估公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)。賦予公民預(yù)算參與權(quán)，強(qiáng)化公民的參與，增強(qiáng)公民尤其是弱勢(shì)群體的發(fā)言權(quán)，使每個(gè)參與者都有權(quán)表達(dá)自己的意愿和偏好，那么預(yù)算分配中的不公平與不合理就會(huì)得到及時(shí)的糾正，不僅是預(yù)算編制，包括預(yù)算的審批、預(yù)算的執(zhí)行都會(huì)受到公民的有效監(jiān)督，從而有利于防止政府的預(yù)算低效與預(yù)算腐敗，使得公共財(cái)政資金的分配和使用更加公平、合理與高效，有利于預(yù)算公平的實(shí)現(xiàn)。

（二）制約預(yù)算權(quán)的濫用。就預(yù)算權(quán)的內(nèi)涵而言，它包括預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。盡管預(yù)算權(quán)并不等同于行政權(quán)，但政府手中享有預(yù)算編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)等實(shí)質(zhì)性權(quán)力。從本源上講，預(yù)算權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的組成部分，來(lái)源于公民的權(quán)利，是公民權(quán)利的一種特殊轉(zhuǎn)化形式。但預(yù)算權(quán)一旦形成，便與公民的權(quán)利形成了一種既相互依存，又相互對(duì)立的關(guān)系。一方面，預(yù)算權(quán)的正確行使對(duì)于滿足公共需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，保障公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)有著不可替代的作用。但另一方面，由于權(quán)力本身的擴(kuò)張性，加之權(quán)力行使者人員素質(zhì)的差異以及人們認(rèn)知上的局限性，預(yù)算權(quán)的行使與其公益目的相偏離的現(xiàn)象尚無(wú)法完全避免，如果不對(duì)其加以有效的監(jiān)督和控制，就更容易被違法使用或?yàn)E用。鑒于預(yù)算權(quán)內(nèi)涵的復(fù)雜性，對(duì)于預(yù)算權(quán)的監(jiān)督除了代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督之外，最重要途徑莫過(guò)于發(fā)揮公民權(quán)利的制約作用了。賦予公民預(yù)算參與權(quán)，使公民參與到預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督過(guò)程當(dāng)中來(lái)，有利于形成公民權(quán)利對(duì)于國(guó)家預(yù)算權(quán)的制衡機(jī)制，有效的增強(qiáng)預(yù)算活動(dòng)的公開(kāi)性與透明度，防止預(yù)算權(quán)的濫用。

（三）促進(jìn)民主發(fā)展。近現(xiàn)代民主國(guó)家普遍依據(jù)人民主權(quán)原則來(lái)構(gòu)筑國(guó)家政治制度，并相應(yīng)的創(chuàng)設(shè)出各種民主制度以保障公民有效的參與國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的管理和決策?！皬闹贫葘用婵矗A(yù)算是人民授權(quán)并監(jiān)督政府執(zhí)行國(guó)家財(cái)政收支計(jì)劃的一項(xiàng)基本制度，具有強(qiáng)烈的民主色彩”。［4］公民對(duì)預(yù)算的民主參與無(wú)非是兩種方式，一種是代議制民主的方式，而另一種是直接民主的方式。在代議制民主方式下，公民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的民意代表來(lái)監(jiān)督政府的預(yù)算，而由選舉產(chǎn)生的政府首腦更是直接參與到預(yù)算的編制與執(zhí)行等活動(dòng)當(dāng)中來(lái)。然而，民主選舉并不能總是確保公民的權(quán)利和利益得到實(shí)現(xiàn) ，“一旦選舉結(jié)束后，公民是很難對(duì)這些政治家進(jìn)行控制的，這些選舉產(chǎn)生的政治家將他們自己與選民越隔越遠(yuǎn)，在政治活動(dòng)中，他們經(jīng)常關(guān)心的是其它利益而忽略了公民的利益?！保?］代議制民主方式的不足，除了完善代議制制度本身來(lái)加以克服外，還需要通過(guò)直接民主的實(shí)踐來(lái)加以彌補(bǔ)和矯正。賦予公民預(yù)算參與權(quán)，使公民實(shí)際地參與到預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行及績(jī)效評(píng)估等各項(xiàng)活動(dòng)中，發(fā)揮他們的主動(dòng)性，表達(dá)他們的意愿與偏好，不僅為公民直接參與國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的決策、管理與監(jiān)督提供了新的途徑，也為公民監(jiān)督預(yù)算權(quán)的行使提供了新的方式，增強(qiáng)了民意表達(dá)和公民意愿在決策過(guò)程中的影響力。同時(shí)賦予公民預(yù)算參與權(quán)，讓公民直接、真實(shí)地參與到預(yù)算活動(dòng)當(dāng)中來(lái)，也有利于增強(qiáng)公民的民主意識(shí)，培育公民的民主習(xí)慣。因而賦予公民預(yù)算參與權(quán)，不僅拓寬了民主的渠道，豐富了民主的內(nèi)涵，而且增強(qiáng)了公民的民主意識(shí)，有利于促進(jìn)民主的發(fā)展。

三 公民預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)中的障礙及其克服

從上文對(duì)公民預(yù)算參與權(quán)功能的論述中不難看出，確立并保障公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅有助于公民參政議政，保障其用稅利益，實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，而且也可以有效啟動(dòng)權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，促進(jìn)透明政府、責(zé)任政府的建立，推動(dòng)民主的發(fā)展。目前，我國(guó)對(duì)于公民參與權(quán)的保護(hù)才剛剛起步，而在財(cái)稅法領(lǐng)域，對(duì)于公民預(yù)算參與權(quán)的保障則更顯蒼白，不僅法律體系不完善，而且參與途徑缺失，救濟(jì)渠道不暢。因而在我國(guó)，公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要健全相關(guān)立法，而且需要完善參與途徑，疏通救濟(jì)渠道。

（一）公民預(yù)算參與權(quán)法律保障的不足及其強(qiáng)化。我國(guó)現(xiàn)行憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睉椃ǖ谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”無(wú)疑，從憲法的上述規(guī)定中，我們可以推導(dǎo)出公民享有參與權(quán)的內(nèi)容，但從明確性與集中性的角度而言，憲法對(duì)于公民參與權(quán)的規(guī)定尚顯不足。即使將上述規(guī)定視作公民參與權(quán)的憲法依據(jù)，但憲法的規(guī)定尚需部門法的貫徹和落實(shí)。我國(guó)的《預(yù)算法》是1994年生效實(shí)施的，受制于當(dāng)時(shí)公民權(quán)保障的整體水平和受重視程度，現(xiàn)行的《預(yù)算法》更像是一部預(yù)算編制法，憲政意蘊(yùn)不足。其主體內(nèi)容是預(yù)算的編制和審批程序，既沒(méi)有確立公民參與預(yù)算的理念，也沒(méi)有公民預(yù)算參與權(quán)的明確規(guī)定。除了《預(yù)算法》關(guān)于人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算審批和監(jiān)督的內(nèi)容可以視作對(duì)公民間接參與預(yù)算的規(guī)定外，再無(wú)公民可以通過(guò)哪些途徑和方式參與預(yù)算活動(dòng)的具體規(guī)定。作為專門規(guī)范國(guó)家預(yù)算活動(dòng)的法律，《預(yù)算法》對(duì)于公民預(yù)算參與權(quán)的幾近失語(yǔ)，不可避免地會(huì)影響到公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

無(wú)疑，在法治社會(huì)公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要有系統(tǒng)完備的法律體系作支撐。為了保障我國(guó)公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須完善以憲法為中心的預(yù)算法制。首先，在憲法層面，針對(duì)我國(guó)憲法對(duì)公民參與權(quán)規(guī)定的不足，可以考慮在憲法第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分明確規(guī)定：“公民享有通過(guò)各種形式依法參與國(guó)家事務(wù)、公共事務(wù)的決策、管理、實(shí)施和監(jiān)督的權(quán)利”的條款，從憲法的高度為公民參與預(yù)算提供明確的法律依據(jù)。就部門法層面而言，則應(yīng)當(dāng)考慮在《預(yù)算法》的修訂中確立公民參與預(yù)算的理念和原則，并完善貫徹公民參與預(yù)算的相關(guān)制度內(nèi)容，在預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行及績(jī)效評(píng)估等過(guò)程中建立公民參與制度，為公民參與預(yù)算提供明確的部門法依據(jù)和程序規(guī)則，以保障公民在預(yù)算中的主體地位，保障公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）參與途徑的缺失及其完善。我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》體現(xiàn)了濃厚的國(guó)家管理本位思想，預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行過(guò)程只是一個(gè)在國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)的封閉運(yùn)行過(guò)程，公民與預(yù)算過(guò)程缺乏直接聯(lián)系，公民的預(yù)算參與途徑缺乏。根據(jù)《預(yù)算法》，在我國(guó)，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算享有審批、監(jiān)督等權(quán)限?！拔覈?guó)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)雖然依法享有預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)，但從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，預(yù)算審查往往流于形式?！保?］鑒于人大代表由公民選舉產(chǎn)生，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審查批準(zhǔn)可以視作我國(guó)公民對(duì)于預(yù)算審批的間接參與，這是當(dāng)前我國(guó)公民參與預(yù)算最重要的法定途徑，盡管這種參與的有效性尚不夠。此外，由于我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算的執(zhí)行依法享有監(jiān)督權(quán)，因而公民同樣可以通過(guò)人大代表間接參與對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。但總體而言，根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》，我國(guó)公民只能通過(guò)人大代表有限的間接參與預(yù)算的審批與監(jiān)督，缺乏直接參與預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行及監(jiān)督與績(jī)效評(píng)估的途徑，參與范圍有限，參與的有效性不足。

公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要我們完善公民參與預(yù)算的程序機(jī)制，提供更多的參與渠道和機(jī)會(huì)，探索有效的參與途徑和方法，以擴(kuò)大公眾的參與面，提高公民參與預(yù)算的有效性。為此，我們首先應(yīng)當(dāng)確立預(yù)算公開(kāi)原則，改變以往視預(yù)算信息為“保密文件”的做法，除少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)防、外交等需要保密的預(yù)算信息以外，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，為公民參與預(yù)算提供基礎(chǔ)和前提。就預(yù)算編制階段而言，筆者認(rèn)為可以考慮通過(guò)公民問(wèn)卷調(diào)查、公民論壇、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、民主懇談、預(yù)算聽(tīng)證等多種方式和途徑，了解公民的利益和訴求，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，包括可以引導(dǎo)一些非政府組織如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織等通過(guò)上述方式參與到預(yù)算的編制過(guò)程當(dāng)中來(lái)，以擴(kuò)大參與的廣泛性和代表性，使預(yù)算草案具有更加廣泛的民意基礎(chǔ)。就預(yù)算的審批階段而言，筆者的基本思路是以公民通過(guò)人大代表的間接參與為主，建立并落實(shí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審查制度來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的預(yù)算參與權(quán)。當(dāng)然，在落實(shí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審查中，需要有諸如預(yù)算辯論制度、預(yù)算審議專家咨詢制度等來(lái)作保障，而在預(yù)算辯論和預(yù)算審議專家咨詢的過(guò)程中，公民可以以公民代表或?qū)I(yè)人員的身份直接參與到對(duì)預(yù)算的審議當(dāng)中來(lái)。就預(yù)算執(zhí)行階段公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，可以從兩個(gè)方面著手：一方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，增強(qiáng)公民間接參與的有效性；另一方面，應(yīng)當(dāng)建立公民對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的異議制度和訴訟制度，賦予公民在認(rèn)為政府的預(yù)算執(zhí)行行為不當(dāng)或違法時(shí)提出異議乃至向法院提起訴訟的權(quán)利。就預(yù)算績(jī)效評(píng)估階段而言，應(yīng)當(dāng)賦予公民在預(yù)算績(jī)效評(píng)估中的主體地位。預(yù)算的目標(biāo)是否得到了實(shí)現(xiàn)，公民最有發(fā)言權(quán)，缺失公民主體的預(yù)算績(jī)效評(píng)估不可能是科學(xué)的評(píng)估。盡管目前我國(guó)還沒(méi)有一套完整的預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系，但筆者認(rèn)為，在將來(lái)我國(guó)的預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系建構(gòu)中，必須賦予公民主體地位。具體可以考慮通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況反饋、小組討論、政府與公民的對(duì)話等多種方式吸收公民參與到預(yù)算的績(jī)效評(píng)估當(dāng)中來(lái)，以保障其預(yù)算參與權(quán)在預(yù)算績(jī)效評(píng)估中的行使。

（三）法律救濟(jì)渠道的不暢及其疏通。無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，沒(méi)有有效的救濟(jì)，就不會(huì)有真實(shí)的權(quán)利。由于權(quán)力的擴(kuò)張性與侵略性，公民的預(yù)算參與權(quán)在實(shí)踐中難免會(huì)遭受國(guó)家權(quán)力的侵害，此時(shí)，有效的救濟(jì)就是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的必要保障。當(dāng)前我國(guó)公民預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)中的另一障礙即在于法律救濟(jì)渠道不暢。對(duì)于公民預(yù)算參與權(quán)的救濟(jì)方式主要包括行政復(fù)議、行政訴訟和違憲審查。就行政復(fù)議而言，根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條及第九條的規(guī)定，我國(guó)行政復(fù)議的受案范圍只限于具體行政行為，且相對(duì)方作為復(fù)議申請(qǐng)人必須與被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為有直接利害關(guān)系。預(yù)算作為國(guó)家組織分配財(cái)政資金的重要方式，多種國(guó)家權(quán)力牽涉其中，且其事關(guān)公共利益，盡管與公民的利益息息相關(guān)，但又很難說(shuō)某個(gè)公民與其有“直接利害關(guān)系”。因而當(dāng)公民認(rèn)為其預(yù)算參與權(quán)被侵害而提起行政復(fù)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)《行政復(fù)議法》的這兩條規(guī)定輕松的將其拒之于行政復(fù)議的大門之外。就行政訴訟而言，根據(jù)《行政訴訟法》第二條、第十一條的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍只限于具體行政行為，且只有公民、法人或其它組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，才有權(quán)提起訴訟。因而不難看出，在我國(guó)，行政訴訟對(duì)公民預(yù)算參與權(quán)的救濟(jì)在原告訴訟主體資格方面面臨著與行政復(fù)議同樣的困境。至于違憲審查制度，它對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù)具有無(wú)可替代的終極意義，對(duì)于公民預(yù)算參與權(quán)的保護(hù)當(dāng)然也不例外，然而遺憾的是這一制度目前在我國(guó)并未確立。

缺乏救濟(jì)的權(quán)利是不真實(shí)的權(quán)利。就公民的預(yù)算參與權(quán)而言，如果其在行使過(guò)程中受到了阻礙或侵害，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)的救濟(jì)途徑得到有效的救濟(jì)，惟有如此，才能從根本上保障公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)上文中所指出的我國(guó)公民預(yù)算參與權(quán)在法律救濟(jì)方面存在的問(wèn)題，筆者提出以下幾點(diǎn)初步建議：首先，就行政復(fù)議而言，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬行政復(fù)議的受案標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍，將侵犯公民預(yù)算參與權(quán)的行政行為明確納入到行政復(fù)議的受案范圍之中，并增強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和專業(yè)性，以增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性。其次，就行政訴訟而言，我們可以考慮適時(shí)放寬對(duì)原告的訴訟主體資格要求，建立行政公益訴訟制度，賦予公民在法定條件下對(duì)政府預(yù)算違法或不當(dāng)行為的訴訟權(quán)，以更好的發(fā)揮行政訴訟制度在保障公民預(yù)算參與權(quán)方面的作用。最后，還應(yīng)當(dāng)建立符合我國(guó)國(guó)情的違憲審查制度，在法律缺乏規(guī)定或現(xiàn)行規(guī)定不足以保護(hù)公民基本權(quán)利時(shí)，對(duì)公民的憲法性權(quán)利提供救濟(jì)，為公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供最具權(quán)威的終極意義上的保障。

我國(guó)預(yù)算的法治化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)是一個(gè)與公民的權(quán)利保護(hù)日益加強(qiáng)相統(tǒng)一的過(guò)程。在我國(guó)《預(yù)算法》的修訂與完善過(guò)程中，如何設(shè)定和保障公民的預(yù)算參與權(quán)是一個(gè)我們無(wú)法繞開(kāi)的課題，希望本文的討論對(duì)此能有所裨益。

［1］［美］塞繆爾·P·享廷頓．變化社會(huì)中的政治秩序 ［M］．北京：華夏出版社，1988．

［2］黃學(xué)賢，齊建東．試論公民參與權(quán)的法律保障［J］．甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（5）：119－126．

［3］楊平．公民預(yù)算知情權(quán)的法律保障 ［J］．甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）：45－52．

［4］張獻(xiàn)勇．預(yù)算權(quán)研究 ［M］．北京：中國(guó)民主法制出版社，2008．

［5］Simonsen：William ＆ Mark D．Robbins．Citizenparticipation in resource allocation［M］，Boulder：West view Press，2000，xiv．

［6］華國(guó)慶．預(yù)算法的理念與中國(guó)預(yù)算法的完善 ［J］．法學(xué)論壇，2009，（4）：86－92．

On the Citizens’Budget Participation Right and Its Realization

JIANG Bi－xin，XIAO Guo－ping

（Law school，Central South University，Changsha 410012，china）

The citizens’budget participation right is the right that through various legal ways and means to participate in budget affairs．Establish and protect the realization of the citizens’budget participation right，not only contribute to the citizen participation，promotion budget justice，realization of people＇s sovereignty，but also can effectively start supervision and restriction from right to power，promote the development of democracy．At present，in china the protection of citizens’budget participation right is not only the legal system is imperfect，and lack of involvement in pathways and relief channel．Therefore the realization of citizens’budget participation rights in China，not only need to improve relevant legislation，but also need to perfect the participation way，dredge relief channel．

budget；budget participation right；participation right；budget justice

D912．08

A

1008—1763（2012）03—0132—05

2010－05－10

江必新（1956—），男，湖北枝江人，中南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師．研究方向：行政法制．