本刊記者 藍(lán)穎春

金秋十月稻谷香。金燦燦的田野里，風(fēng)吹著結(jié)滿沉甸甸果實(shí)的稻穗，掀起一層層金黃的波浪。人們在波浪里，辛勤地收割著這黃澄澄的果實(shí)，汗水掩飾不住人們臉上的喜悅，今年又是一個(gè)豐收年。

據(jù)農(nóng)業(yè)部的消息，今年秋糧豐收已成定局，全年糧食生產(chǎn)有望實(shí)現(xiàn)“九連增”。這也就意味著我國用占世界9%的耕地，生產(chǎn)了占世界20%的糧食。

然而“九連增”來之不易，為了保障糧食增產(chǎn)，我們必須守住18億畝耕地紅線；必須不斷地提升耕地質(zhì)量，使耕地持續(xù)“穩(wěn)量、提質(zhì)、增效”。

牢牢守住紅線

18億畝是我國給耕地面積劃出的紅線，只要耕地面積不低于這條紅線，我國13億人的口糧就有了保證?？墒俏覈慕?jīng)濟(jì)要發(fā)展，土地供應(yīng)就必須要跟上。1996年我國的耕地面積為19．51億畝；到了2002年，我國的耕地面積就退到了18．89億畝，首次退到了18億畝紅線區(qū)間。與1996年相比，相當(dāng)于少了一個(gè)瑞士國土的面積。

耕地面積減少了，我們的糧食問題就出現(xiàn)了，為了保證我們的糧食安全，2006年國家提出了“死守十八億畝耕地紅線”。

《地球》記者從國土資源部耕地司了解到，為了守住耕地紅線，使耕地面積凈減少的趨勢得到扭轉(zhuǎn)。國土資源部采取了一系列嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施。

首先，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在堅(jiān)持土地用途管制、落實(shí)管控性保護(hù)的同時(shí)，強(qiáng)化以節(jié)約促保護(hù)、以建設(shè)促保護(hù)、以激勵(lì)促保護(hù)；嚴(yán)把耕地征轉(zhuǎn)的規(guī)劃、計(jì)劃、占補(bǔ)平衡、補(bǔ)償安置四道關(guān)口，同步提升數(shù)量和質(zhì)量。在耕地面積凈減少趨勢得到緩解的同時(shí)，堅(jiān)守住了18億畝耕地紅線。

其次，為實(shí)現(xiàn)糧食基本自給目標(biāo)所設(shè)置的安全底限，十年來，通過設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、加大對基本農(nóng)田的投入，基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在15．6億畝以上，糧食產(chǎn)量連續(xù)增長，2011年更是達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的57121萬噸，成為國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最大的亮點(diǎn)。

最后，通過耕地占補(bǔ)平衡制度，補(bǔ)充了耕地，確保耕地面積不減少。由于實(shí)行了建設(shè)項(xiàng)目與補(bǔ)充耕地掛鉤制度，補(bǔ)充耕地按項(xiàng)目實(shí)施，落實(shí)到地塊，真正實(shí)現(xiàn)了“占多少、補(bǔ)多少”。2006～2011年間，全國補(bǔ)充耕地7879萬畝，大于同期建設(shè)占用耕地5809萬畝和災(zāi)害損毀耕地1477萬畝。

另外，18億畝紅線提出后，各地方政府、國土部門也紛紛響應(yīng)中央號召，積極采取行動(dòng)。

根據(jù)國土資源部土地整理中心提供的資料，在新疆伊犁，2008年5月，新疆維吾爾自治區(qū)國土資源廳編制完成了《新疆伊犁河谷地土地開發(fā)整理重大工程實(shí)施方案》，計(jì)劃在2008～2012年總投資59．682億元，新增耕地326．97萬畝。2008～2009年間，已新增農(nóng)田灌溉面積30837公頃，改善農(nóng)田灌溉面積25051公頃，新增和改善節(jié)水灌溉面積49157公頃，新增糧食產(chǎn)量73113噸，治理水土流失面積和鹽堿化耕地面積27366公頃。

在寧夏，中北部土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目總建設(shè)規(guī)模為337．8萬畝，可新增耕地78．58萬畝，新增耕地率達(dá)23．3%。重大工程項(xiàng)目分為寧夏北部、中部兩個(gè)片區(qū)實(shí)施，其中北部片區(qū)規(guī)模100．5萬畝，主要是鹽漬化土地和中低產(chǎn)田改造；中部片區(qū)規(guī)模237．3萬畝，主要是實(shí)施高效節(jié)水灌溉等工程。

在吉林，2008年，吉林省委、省政府組織編制了《吉林省增產(chǎn)百億斤商品糧能力建設(shè)總體規(guī)劃》，其中吉林省西部土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目計(jì)劃是《規(guī)劃》“十大工程”之一。該項(xiàng)目橫跨白城、松原兩地，總建設(shè)規(guī)模511萬畝，計(jì)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)460萬畝，新增耕地256萬畝，項(xiàng)目建成后將年增產(chǎn)糧食33億斤，將建成國家重要的商品糧和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地，整個(gè)項(xiàng)目于2013年竣工。

在湖北，湖北國土資源體系通過土地開發(fā)整治，連續(xù)十年保持了耕地占補(bǔ)平衡。全省用于耕地占補(bǔ)平項(xiàng)累計(jì)投資近27億元，補(bǔ)充耕地185萬畝，保障了城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地和公路、鐵路、電廠等大中型基礎(chǔ)建設(shè)用地。

據(jù)悉，在2002～2011年間，通過土地整治，占補(bǔ)平衡等措施，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確保了國家糧食安全。18億畝紅線被牢牢地守住。

耕地質(zhì)量穩(wěn)步提高

為保證我國糧食安全，除了堅(jiān)守18億畝耕地紅線外，耕地質(zhì)量的保護(hù)和提升則是另一必要措施。

十年來，為了著力提升耕地質(zhì)量，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，國土資源部注重對耕地質(zhì)量和生態(tài)的管護(hù)及耕地保護(hù)手段的綜合運(yùn)用。

首先，各地普遍開展了農(nóng)村土地綜合整治。內(nèi)蒙古近年來不斷加大耕地保護(hù)力度，“十一五”期間累計(jì)投入耕保資金68億元，持續(xù)開展土地整治工作，并不斷加強(qiáng)耕地儲(chǔ)備庫建設(shè)?！笆晃濉逼陂g，完成土地整治規(guī)模578萬畝，新增耕地面積41萬畝，平均新增耕地率達(dá)到6%～10%，節(jié)水率達(dá)20%～30%，糧食畝均增產(chǎn)100～200公斤。

河南省自2005年以來，以土地整治項(xiàng)目為載體，集中70%的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，支持24個(gè)糧食生產(chǎn)大縣，對中低產(chǎn)田進(jìn)行連片開發(fā)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田?！笆晃濉逼陂g共投入130億元專項(xiàng)資金，農(nóng)田整治規(guī)模達(dá)1000余萬畝，已建成一大批與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。

遼寧省自2002年以來，全省共計(jì)投入113．82億元，安排項(xiàng)目4146個(gè)，整治總規(guī)模662．11萬畝，新增耕地面積314．6萬畝，新增和改善農(nóng)田防澇灌溉面積398萬畝，新增糧食產(chǎn)量12億斤，受益人數(shù)750萬，人均增加年收入400元左右。

土地整治的實(shí)施，對抗災(zāi)救災(zāi)和改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生態(tài)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力起到了積極的作用，農(nóng)民收入大幅度增長。據(jù)悉，2001年以來，全國土地整治惠及9100萬農(nóng)民，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民人均收入增加700余元，僅農(nóng)民參加土地整治工程的勞務(wù)所得超過150億元。

據(jù)國土部耕地司提供的數(shù)據(jù)，2001年以來，通過土地整治，全國建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2億多畝（“十一五”時(shí)期1.6億畝），新增耕地4200多萬畝，超過同期建設(shè)占用和災(zāi)害損毀耕地面積農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善。

另外，各地也將農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為土地整治重點(diǎn)內(nèi)容，新修建排灌溝渠493萬公里、田間道路460多萬公里，新建機(jī)井25萬眼、泵站15萬座，完善了田間灌溉渠系，有效解決了農(nóng)田水利工程性缺水和“最后一公里”卡脖子問題，提升了農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)能力。整治后的耕地質(zhì)量平均提升1～2個(gè)等級，糧食產(chǎn)能普遍提高10%～20%，新增糧食產(chǎn)能130多億斤，為實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)連年增產(chǎn)提供了重要基礎(chǔ)保障。

其次，十多年來，通過相關(guān)制度建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、專項(xiàng)資金籌措等手段和措施，全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價(jià)工作順利展開，實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破，從專項(xiàng)工作到日常工作的逐步轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價(jià)工作的開展，促進(jìn)了耕地質(zhì)量管控措施的不斷加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了從定性管理向定量管理的轉(zhuǎn)變。目前已經(jīng)明確了土地整治耕地質(zhì)量等級評定與驗(yàn)收的要求，要將土地整治新增耕地和整治后耕地質(zhì)量等級評定結(jié)果作為驗(yàn)收依據(jù)之一，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級不降低、整治耕地質(zhì)量等級有提高，從而保證耕地綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提升。

經(jīng)過10多年的積極探索，我們堅(jiān)守住耕地紅線過程中取得了一系列令人矚目的成績，也為今后全面構(gòu)建耕地保護(hù)長效機(jī)制積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

為全面構(gòu)建耕地保護(hù)機(jī)制累積豐富經(jīng)驗(yàn)

據(jù)國土資源部耕地司負(fù)責(zé)人介紹，首先，堅(jiān)持了有保有壓，發(fā)揮土地宏觀調(diào)控作用。例如，2006年，針對經(jīng)濟(jì)增長過熱勢頭，積極采取措施嚴(yán)格用地審批，優(yōu)先保證國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)項(xiàng)目用地，與上一年相比，國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地減少近40萬畝（其中占用耕地減少35萬畝）。

2009年，為確保擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目及時(shí)落地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，建立用地審批快速通道，提高用地審批效率，與上年相比國務(wù)院批準(zhǔn)用地增加約259萬畝（其中耕地約90萬畝）。通過放緩或加快建設(shè)項(xiàng)目落地，促進(jìn)了國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策落實(shí)到位。

其次，堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧安定。黨中央、國務(wù)院高度重視被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，明確要求征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。通過采取有效措施，解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

再其次，堅(jiān)持強(qiáng)化并落實(shí)政府責(zé)任，健全完善耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。從2008年以來，這項(xiàng)制度的建立，切實(shí)提高了各級政府保護(hù)耕地的憂患意識、責(zé)任意識，有力促進(jìn)了各級政府耕地保護(hù)制度建設(shè)和機(jī)制建設(shè)的健全和完善，有效提升了各地耕地保護(hù)的水平。從而使我國耕地保護(hù)工作也實(shí)現(xiàn)由數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體管理轉(zhuǎn)變，耕地保護(hù)正在從“一家管、大家用”的局面，向“大家管、大家用”的共同責(zé)任迅速轉(zhuǎn)變，有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

最后，堅(jiān)持以群眾實(shí)踐首創(chuàng)為動(dòng)力，不斷改革創(chuàng)新提高耕地保護(hù)的科學(xué)性和實(shí)效性?；鶎雍腿嗣袢罕娭刑N(yùn)藏著豐富的創(chuàng)造力，這是耕地保護(hù)事業(yè)永葆生機(jī)和活力的根本所在。

從我國將堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度作為基本國策開始，湖北荊州設(shè)立了第一塊基本農(nóng)田，浙江構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，四川成都建立耕地保護(hù)基金，廣東佛山探索耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，到如今湖北、浙江、江蘇等地的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，國家從更高的視角，深刻認(rèn)識到，地方實(shí)踐對中國土地管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義，不失時(shí)機(jī)地加以總結(jié)、指導(dǎo)并在全國推廣，最后上升為制度和法律加以保障，才成就了耕地保護(hù)的巨大成效。

實(shí)踐證明，堅(jiān)持從基層和群眾的實(shí)踐創(chuàng)造中，發(fā)現(xiàn)、引導(dǎo)、總結(jié)和推廣各地好做法、好經(jīng)驗(yàn)，不斷總結(jié)基層和群眾在實(shí)踐中的創(chuàng)新，注重提煉基層和群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為政策的結(jié)果，耕地保護(hù)工作才能取得今天的成績。

耕地保護(hù)新挑戰(zhàn)

在不久的將來，國家各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的改革開發(fā)進(jìn)入了重要?dú)v史階段，耕地保護(hù)也面臨著更高的挑戰(zhàn)和更新的要求。

一是要建立更加適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的用地審批制度，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。對此我們要在已改進(jìn)用地審批工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革創(chuàng)新，破解影響用地報(bào)批效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和問題，結(jié)合相關(guān)法律修改，建立有利于提高用地審批效率、有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、有利于強(qiáng)化土地管理的新型用地審批制度。

二是要完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制，讓農(nóng)民共享城市化、工業(yè)化成果。積極推進(jìn)農(nóng)村集體土地征收制度改革，讓被征地農(nóng)民共享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。要按照“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的總體要求，以實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民與土地同步城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，以完善補(bǔ)償安置機(jī)制為重點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集體土地征收制度改革。

三是要進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地整治的重要平臺(tái)和抓手作用，切實(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。要加快推進(jìn)農(nóng)村土地整理復(fù)墾，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，積極開展城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治，建立健全長效機(jī)制，全面提高土地整治工作水平，以資源可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

四是要著力于構(gòu)建長效的約束和補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)耕地的積極性。要加快建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，完善有利于保護(hù)耕地的土地財(cái)稅制度；提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及中央統(tǒng)籌比例；建立耕地保護(hù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對耕地保護(hù)責(zé)任重的地方實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；加大對土地整治和補(bǔ)充耕地的資金支持力度，調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。

五是全面加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的綜合協(xié)調(diào)管護(hù)，有效保證國家糧食安全。要加快永久基本農(nóng)田的劃定，積極推進(jìn)四億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，切實(shí)提高基本農(nóng)田的區(qū)位穩(wěn)定程度、集中連片程度、落地到戶程度和信息化程度。逐步建立耕地質(zhì)量等級更新評價(jià)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度，對耕地現(xiàn)狀變化和耕地質(zhì)量建設(shè)引起的等級變化進(jìn)行變更評價(jià)，實(shí)現(xiàn)成果的動(dòng)態(tài)更新。

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，推動(dòng)耕地資源的可持續(xù)利用，改善農(nóng)村面貌，促進(jìn)農(nóng)田生態(tài)功能的進(jìn)一步發(fā)揮，為服務(wù)三農(nóng)、保障國家糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這是我們保護(hù)耕地的根本目標(biāo)。