周雄文，周凌

(湖南工業(yè)大學(xué)a．法學(xué)院b．電氣與信息工程學(xué)院，湖南株洲412007)

論長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)的法治保障＊

周雄文a，周凌b

(湖南工業(yè)大學(xué)a．法學(xué)院b．電氣與信息工程學(xué)院，湖南株洲412007)

長株潭城市群“兩型社會”的推進應(yīng)高度重視法治建設(shè)，充分發(fā)揮法治的保障作用，以加快建設(shè)法治政府主導(dǎo)“兩型社會”建設(shè)，以提高地方立法質(zhì)量保障“兩型社會”建設(shè)，以完善執(zhí)法機制促進“兩型社會”建設(shè)，以公正司法形象引領(lǐng)“兩型社會”建設(shè)，以健全各類糾紛化解機制推進“兩型社會”建設(shè)，以培育法治精神確?！皟尚蜕鐣苯ㄔO(shè)。

長株潭城市群;兩型社會;法治環(huán)境;法治保障

最近幾年，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的總體部署，湖南省委提出新一輪經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，要以建設(shè)長株潭城市群“兩型社會”為方向和目標，把資源節(jié)約、環(huán)境友好的要求貫徹到社會生產(chǎn)、建設(shè)、流通和消費的各個領(lǐng)域，落實到社會發(fā)展的各個方面，形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的思想觀念、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式和體制機制，“不斷在生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路上取得新的更大成績”。［1］

國內(nèi)外的城市建設(shè)實踐證明，法治建設(shè)是城市建設(shè)不可或缺的制度保障，城市區(qū)域之間的競爭，既是經(jīng)濟實力的競爭，更是發(fā)展環(huán)境尤其是法治環(huán)境的競爭。建設(shè)長株潭城市群“兩型社會”試驗區(qū)，必須依賴于法律、法規(guī)的推動和法治的規(guī)范、引領(lǐng)與保障，法律、法規(guī)在長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)方面擔負著遠比道德、傳統(tǒng)、習慣、政策更為艱巨的任務(wù)。從現(xiàn)代文明特別是現(xiàn)代生態(tài)文明的觀點看，決定長株潭城市群地位的最重要指標是它是否可以為聚居于此的群體提供良好的公共設(shè)施、公共服務(wù)以及實現(xiàn)公民權(quán)利義務(wù)的平臺，而能支撐上述設(shè)施、服務(wù)和平臺的則是法律、法規(guī)和制度。針對長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)的法治現(xiàn)狀，加強法治建設(shè)，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、保障作用，是長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)面臨的重要課題。

一 長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)的法治現(xiàn)狀

近幾年來，湖南省委、省政府堅持把法治環(huán)境作為關(guān)鍵的軟勢力，樹立抓法治就是抓科學(xué)發(fā)展的觀念，大力弘揚社會主義法治精神，在法治建設(shè)上取得了很大成績，有關(guān)專家認為湖南的法治建設(shè)在全國發(fā)揮了“先行者、探索者、開拓者”的作用。［2］但同時也不可否認，長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)現(xiàn)有的法規(guī)、政策還有待進一步完善。

(一)以“法治湖南”推進法治長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)成績斐然

湖南全省上下堅持把法治建設(shè)作為抓住利用重要戰(zhàn)略機遇，推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性工作來抓，努力創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，以法治湖南重點推進法治長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)。始終堅持“兩型引領(lǐng)”，把“兩型社會”作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的方向和目標，把資源節(jié)約和環(huán)境友好的要求貫穿到生產(chǎn)、建設(shè)、流通和消費各領(lǐng)域。為此制定了一系列相關(guān)法律規(guī)章，如《湖南省長株潭城市群區(qū)域法規(guī)條例》《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》《湖南省實施〈政府信息公開條例〉辦法》《湖南省依法行政考核辦法》《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》《長株潭“兩型社會”試驗區(qū)總體改革方案》等。其中《長株潭城市群“兩型社會”試驗區(qū)總體改革方案》出臺后，省直有關(guān)部門開展了10個專項改革方案、14個區(qū)域?qū)ｍ椧?guī)劃的編制提升工作;長、株、潭三市編制了總體改革及專項改革方案，以及87個市域?qū)ｍ椧?guī)劃;省里頒布了長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)標準化體系、建設(shè)指標體系與考核評價體系，對資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)文明、土地管理、社區(qū)建設(shè)、投資融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對外開放、行政管理等各個領(lǐng)域，如何健全“兩型”法規(guī)、改革體系作出了明確規(guī)定。《關(guān)于開展環(huán)境污染責任保險試點工作的指導(dǎo)意見》明確要把綠色生態(tài)資源作為核心資源予以優(yōu)先保護，著力抓好“三大創(chuàng)建”:創(chuàng)建綠色生態(tài)資源保護和補償機制，探索建立湘江流域和長株潭城市群區(qū)域統(tǒng)籌的生態(tài)補償辦法;創(chuàng)建綠色生態(tài)示范區(qū)，把昭山建成長株潭城市群的“綠心”，打造成東方的“維也納森林”，把湘江打造成東方的“萊茵河”;［3］創(chuàng)建長株潭城鄉(xiāng)一體化的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進城市景觀林、城區(qū)公共綠地、環(huán)城綠帶建設(shè)。通過保護綠色生態(tài)，讓長株潭城市群區(qū)域成為一方人與自然和諧共生、持續(xù)繁榮的生態(tài)寶地。

總體來說，“法治湖南現(xiàn)在已經(jīng)成為湖南的一張重要名片，成為全國地方法治建設(shè)的一個樣本”。［4］所以，長株潭城市群“兩型社會”法治建設(shè)已進入實質(zhì)性的實施階段，有關(guān)“兩型社會”建設(shè)的法律、法規(guī)、政策相繼出臺，有力地規(guī)范和保障了長株潭城市群開發(fā)建設(shè)水平的不斷提升。但由于地方立法不能設(shè)定新的實體權(quán)利和義務(wù)，只能在國家法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)基礎(chǔ)上的具體化，有關(guān)我國地方立法權(quán)限的問題仍需深入探討。

(二)長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)現(xiàn)有法規(guī)、政策亟待進一步完善

節(jié)約資源、保護環(huán)境的問題在我國現(xiàn)行的許多法律、法規(guī)和政策之中已有一些規(guī)定和體現(xiàn)，有的城市也正在加強相關(guān)的立法工作和政策設(shè)計，但是還存在很多不完善之處。在細化資源節(jié)約和環(huán)境保護，尤其是再生資源回收利用方面的法律、法規(guī)條款仍然是薄弱環(huán)節(jié)，有利于資源保護的制度建設(shè)還存在不少空白。一是有利于“兩型社會“建設(shè)的法律、法規(guī)還不健全。法律法規(guī)是建設(shè)“兩型社會”的根本保障。法律法規(guī)的不健全或滯后，使得“兩型社會”建設(shè)面臨很多困難。例如，生產(chǎn)者責任等規(guī)定資源再用、再生和循環(huán)利用強制實施的法律義務(wù)和責任制度在我國現(xiàn)有的法律體系中并沒有明確、具體的規(guī)定，只是在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》等法律中有含糊的表述;另外，一些發(fā)達國家普遍推行的抑制廢物形成制度、循環(huán)名錄制度等在我國還沒有建立。又如，在處理電子廢棄物的過程中，由于生產(chǎn)者責任延伸制度尚未建立，有關(guān)部門無法強制要求生產(chǎn)廠商和銷售商承擔相關(guān)回收責任，使得大量電子廢棄物通過各種地下途徑流出，既造成正規(guī)電子廢棄物處理企業(yè)“吃不飽”，又造成嚴重的環(huán)境污染。二是缺乏全局立法立規(guī)的整體理念。從法治制度保障體系的整體制定思路看，我國還沒有類似于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《環(huán)境保護法》的綜合法。從國際社會看，日本是節(jié)約資源和保護環(huán)境立法最為完善的國家。為了建立循環(huán)經(jīng)濟社會，日本立法機構(gòu)在2000年前后頒布了6項新的重要法律，形成了基本法、綜合性法律和專項性法規(guī)相結(jié)合的日本循環(huán)經(jīng)濟社會建設(shè)的法律體系。2004年，日本政府在其《環(huán)境保護白皮書》中提出，“要建立環(huán)境友好型社會”。［4］我國在2002年6月29日頒布了第一部真正意義上預(yù)防污染的《清潔生產(chǎn)促進法》，到2005年10月9日中共十六屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出要把建設(shè)“兩型社會”確定為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的重要戰(zhàn)略任務(wù)。從建立和完善保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的法律體系角度講，我國有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的立法工作才剛剛開始，現(xiàn)有的法律法規(guī)多是從單個主管部門管理的角度出發(fā)制定的，在資源節(jié)約再用、再生循環(huán)利用和環(huán)境保護、強化污染物減排、治理、監(jiān)管過程中體現(xiàn)的是各自為政的局部思路，缺乏一種從全局、全社會的層面將法律法規(guī)政策體系加以系統(tǒng)整合的政策、法規(guī)制定思路。因此，亟需加快有關(guān)“兩型社會”建設(shè)的立法，以推進我國可持續(xù)發(fā)展的法律體系的立法建設(shè)。三是有利于建設(shè)“兩型社會”的扶持政策亟待完善。政府的政策支持和扶持對“兩型社會”建設(shè)具有重要作用，但目前還存在許多政策空白點。如長株潭綠色核心地區(qū)現(xiàn)有林地每年蓄水總量可達687．4萬立方米，相當于為長株潭地區(qū)打造一個巨大、安全的天然綠色水庫，但涉及眾多水庫、池塘、灌渠等水態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策卻由于各種原因難以落實到位。又如國家對部分廢棄物處理領(lǐng)域有明確的稅收優(yōu)惠政策，但由于種種原因，不少企業(yè)還不了解，使得資源綜合利用企業(yè)享受不到本該享受的稅收優(yōu)惠。近年產(chǎn)生的一些新型廢棄物也由于尚未進入國家《資源綜合利用目錄》，而難以享受有關(guān)稅收優(yōu)惠。除此，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、司法不公的現(xiàn)象在相關(guān)領(lǐng)域還比較嚴重，行政多頭執(zhí)法的現(xiàn)象影響了執(zhí)法質(zhì)量。執(zhí)法監(jiān)督缺乏有力的制度保障，執(zhí)法部門有的工作人員的素質(zhì)直接影響到建設(shè)“兩型社會”法律、法規(guī)規(guī)則和政策的實施。在大力推進長株潭“兩型社會”建設(shè)的進程中，資源節(jié)約和環(huán)境保護方面的立法、執(zhí)法任務(wù)非常繁重。在法治長株潭城市群建設(shè)中，除了要在建設(shè)“兩型社會”理念、方向和目標指導(dǎo)下，不斷健全法律法規(guī)與政策保障體系，更需要加強制度和執(zhí)法能力建設(shè)，才能使“兩型社會”建設(shè)有堅固的法治制度保障。

二 充分發(fā)揮法治在建設(shè)長株潭城市群“兩型社會”中的保障作用

長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)的關(guān)鍵是制定和完善有利于節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的法律、法規(guī)和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展的體制機制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。這就需要法治從制度層面為“兩型社會”建設(shè)提供堅實的保障。法治建設(shè)強調(diào)法律至上和依法辦事，要求法律、法規(guī)成為社會的普遍價值標準和解決社會矛盾的主渠道;要求各級黨委依法執(zhí)政，不斷完善領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政能力;要求各級政府必須依法行政，權(quán)力必須規(guī)范運行;要求各級組織嚴格執(zhí)法，公正司法，維護社會公平正義;要求公民學(xué)法、守法，依法維護自己的合法權(quán)益，自覺履行應(yīng)盡的法定義務(wù)。法律法規(guī)的穩(wěn)定性、規(guī)范性、導(dǎo)向性、嚴肅性、公正性，是推進長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)的堅實保障。

(一)以加快建設(shè)法治政府主導(dǎo)“兩型社會”建設(shè)

政府管理體制的創(chuàng)新是“兩型社會”整體體制、機制創(chuàng)新的先導(dǎo)，政府在“兩型社會”建設(shè)中扮演著雙重角色。首先是“兩型社會”建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者和主要推動者，負有制定、建立、維護節(jié)約資源和保護環(huán)境的規(guī)則、制度、政策等的責任，在“兩型社會”建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用;其次，政府也是各種資源和能源消費市場主體的成員。在“兩型社會”建設(shè)過程中，難免出現(xiàn)“市場失靈”的狀況，政府主導(dǎo)和部門適當干預(yù)就成為必然選擇，但主導(dǎo)的定位和適當干預(yù)的途徑、方法、范圍必須有法律法規(guī)的規(guī)范和界定。因此，法治政府不僅是一個有限有為的政府，而且是一個高效便民的政府。要實現(xiàn)這一目標，必須進一步推進長株潭三市的行政體制改革。具體而言，一要擴大和加強長株潭試驗區(qū)黨工委、管委會的職權(quán)范疇，以利統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)長株潭城市群”兩型社會”建設(shè)的全面性工作。二要推進長株潭三市各級政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政組織和程序的法制化、規(guī)范化和制度化。改革開放以來，長株潭三市雖然開展了多次機構(gòu)改革，但政府職能還沒有完全調(diào)整到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)上來，轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)很重，簡單地靠“三定方案”解決不了現(xiàn)實突出問題，必須切實強化部門規(guī)章規(guī)定組織職能和權(quán)限的作用。三要理順各種關(guān)系，提高效率。既要理順垂直管理部門和各級政府的關(guān)系，也要理順行政機關(guān)內(nèi)部各種職能關(guān)系，還要協(xié)調(diào)理順長株潭城市群之間的關(guān)系，要減少政府層級，優(yōu)化行政結(jié)構(gòu)。四要認真實施《湖南行政程序規(guī)定》等地方性法規(guī)，切實規(guī)范行政行為。運用法律法規(guī)保證決策的科學(xué)性，制約行政權(quán)力的濫用，要減少行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)。五要加大政府機構(gòu)整合力度。要針對部門職能交叉、分工過細、職責權(quán)限關(guān)系不清晰、協(xié)調(diào)配合難度較大、干部職級編制過多、社會管理和公共服務(wù)職能偏弱且分散等現(xiàn)狀，著力解決各級行政體制和機構(gòu)方面存在的突出問題，做到機構(gòu)優(yōu)化，主體合法、適格，工作高效、便民，實現(xiàn)機構(gòu)、職能、責任、編制、績效評價的法定化、制度化。

(二)以提高地方立法質(zhì)量保障“兩型社會”建設(shè)

立法是法治的基礎(chǔ)和前提，立法的質(zhì)量決定著法治的成效。湖南通過多年的立法實踐，逐漸形成的公眾參與、專家論證與立法機構(gòu)、政府決定相結(jié)合的行政立法工作機制，為依法行政奠定了堅實的基礎(chǔ)。在此新的起點上，要適應(yīng)新形勢、新要求，按照堅持法制統(tǒng)一和體現(xiàn)地方特色相結(jié)合的原則，進一步加強和改進地方立法:一要開門問計，努力解決好立什么法的問題。要按照《法治湖南建設(shè)綱要》的要求，緊緊圍繞“兩型社會”建設(shè)的整體部署，重點加強對轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生、重管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、激勵科技創(chuàng)新和建設(shè)教育、文化強省等方面的立法。切實加強資源、環(huán)境價值體系方面的立法進程，解決主管部門依法按市場規(guī)律營運各種資源、環(huán)境、征收資源補償和總量控制排污收費等問題，制定有關(guān)環(huán)境稅的計算、征收、管理辦法，逐步實現(xiàn)環(huán)境重點保護區(qū)域的產(chǎn)業(yè)置換，將環(huán)境影響評價機制由現(xiàn)在的末端控制管理模式，向前端性、預(yù)防性管理模式轉(zhuǎn)變。鼓勵對再生能源、清潔能源、綠色能源進行開發(fā)，加強能源利用監(jiān)測工作和審計工作，強化監(jiān)督、約束和責任追究機制。對國土、森林、綠化、煤、電、氣、油以及偉人文化、名人文化、傳統(tǒng)文化、民俗文化、生態(tài)文化、法治文化等各種資源的利用和保護都應(yīng)有法可依、有章可循。要充分發(fā)揚民主，使不同利益群體的愿望得到充分表達，使合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)和保障，努力把黨的主張和人民的意愿有機統(tǒng)一起來。二要開門納諫，不斷提高立法質(zhì)量。要積極向社會公開法規(guī)草案稿，召開法規(guī)草案論證會、聽證會、咨詢會，公開廣泛征求意見，還應(yīng)鼓勵公民申請旁聽立法會議審議法規(guī)條例草案，擴大公眾參與，充分發(fā)揮人大代表、專家學(xué)者和廣大人民群眾在立法中的作用，確保地方立法質(zhì)量;三要開門評估，著力提高立法的科學(xué)化水平。主要采取座談、調(diào)研、檢查、問卷回答等形式對立法的科學(xué)性、公正性和實效性問題進行綜合評估，為嚴格執(zhí)法和修訂、完善法規(guī)、條例提供重要依據(jù)，使制定的地方法規(guī)規(guī)章更具科學(xué)性、合理性、針對性和可操作性。

(三)以完善執(zhí)法機制促進“兩型社會”建設(shè)

立法的目的只有通過嚴格執(zhí)法才能實現(xiàn)。法律不能自動運轉(zhuǎn)是法治領(lǐng)域最為突出的現(xiàn)象。因此，強化嚴格執(zhí)法是推進法治長株潭城市群“兩型社會”的關(guān)鍵。一要建立科學(xué)、合理、有效協(xié)調(diào)的長株潭三市互動、上下聯(lián)動的整體執(zhí)法機制，“探索在資源環(huán)境領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)、相對集中行政許可權(quán)等工作”，［5］整合執(zhí)法資源。能源資源和環(huán)保部門要認真履行職責，密切配合;環(huán)保、工商、公安、安監(jiān)和各經(jīng)濟主管部門之間要加強協(xié)調(diào)，建立案件移送和聯(lián)合執(zhí)法制度，推進執(zhí)法手段和機制創(chuàng)新，切實提高執(zhí)法水平和效能。二要強化執(zhí)法監(jiān)督。應(yīng)在長株潭三市各級政府健全執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，制定監(jiān)督條例，細化監(jiān)督內(nèi)容，規(guī)范監(jiān)督程序。在有的放矢地解決執(zhí)法活動中存在的帶有普遍性、傾向性的執(zhí)法問題的同時，抓住那些對能源資源、生態(tài)環(huán)境和社會穩(wěn)定有重要影響，群眾反映比較強烈的重大執(zhí)法問題，開展執(zhí)法監(jiān)督檢查，理直氣壯地解決執(zhí)法活動中的違法問題，克服并糾正執(zhí)法中的地方和部門保護主義，切實保證執(zhí)法的落實。三要強化執(zhí)法保障措施。堅持案件協(xié)調(diào)制度，解決重大疑難、多次退補案件久拖不決和打擊不力的問題，打擊權(quán)法交易、錢法交易行為，堅持違法辦案責任追究制度，解決執(zhí)行程序法和實體法中的違法問題;堅持監(jiān)督檢查評比制度，解決有令不行、有禁不止、嚴格執(zhí)法與不嚴格執(zhí)法一個樣的問題。在制度建設(shè)中，不僅提出要求怎么辦的問題，而且規(guī)定具體的量化標準，解決不執(zhí)行怎么辦的問題，為嚴格執(zhí)法提供制度保障。四要強化執(zhí)法隊伍建設(shè)。堅持嚴格執(zhí)法與加強隊伍建設(shè)有機結(jié)合，既通過隊伍建設(shè)來保證嚴格執(zhí)法，又通過狠抓嚴格執(zhí)法來促進隊伍建設(shè)。在法治實踐中，緊緊圍繞堅持嚴格執(zhí)法、提高執(zhí)法水平這個中心環(huán)節(jié)，積極推進執(zhí)法工作改革，激發(fā)執(zhí)法隊伍活力，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，為堅持嚴格執(zhí)法提供堅實的組織保證。

(四)以公正司法形象引領(lǐng)“兩型社會”建設(shè)

公平正義是和諧社會的基石，司法是維護社會公平正義的最后一道屏障。為此，一要緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和人民群眾最關(guān)心、最不滿意的問題。進一步深化司法體制和工作機制的改革，努力建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，不斷增強司法的公信力和權(quán)威性，提高人民群眾的滿意度。二要切實加強司法規(guī)范化建設(shè)。完善司法各個環(huán)節(jié)的工作規(guī)范，優(yōu)化司法職能配置，規(guī)范司法行為，推進司法公開，依法公開批捕、起訴、立案庭審、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的內(nèi)容，以司法公開促進司法公正廉潔。三要強化訴訟活動的法律監(jiān)督。司法的生命是責任，司法的價值是公正，要健全監(jiān)督問責體系，著力創(chuàng)新監(jiān)督問責機制，嚴肅追究違法責任，完善訴訟制度，特別要重視探索建立資源、環(huán)境公益訴訟制度，探索設(shè)立長株潭三市資源環(huán)境保護專門法庭，強化對資源環(huán)境的司法監(jiān)督和保護，維護公民的資源環(huán)境權(quán)益。四要健全公民權(quán)利救助機制。司法機關(guān)必須以高度的責任維護民權(quán)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)減輕民負，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執(zhí)行實現(xiàn)民愿，著力解決人民群眾反映強烈的司法不公的問題，確保司法權(quán)的正確行使，真正樹立司法公正、一心為民的形象。五要落實司法保障舉措。各級黨委、政府要帶頭維護司法權(quán)威，支持審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立、公正地行使審判權(quán)、監(jiān)督檢察權(quán)。

(五)以健全各類糾紛化解機制推進“兩型社會”建設(shè)

隨著”兩型社會”建設(shè)進程的發(fā)展，影響資源節(jié)約、環(huán)境保護與社會和諧穩(wěn)定的因素客觀存在，人民內(nèi)部矛盾還是凸顯，各種犯罪行為常有發(fā)生，對敵斗爭復(fù)雜局面短期內(nèi)還難以從根本上扭轉(zhuǎn)。在新形勢下，要更加注重依靠法治解決社會矛盾、協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，重新認識信訪、訴訟等糾紛解決機制的重要，將各類糾紛有效引導(dǎo)到法治軌道上來。一要健全完善多元化的矛盾糾紛解決和法律服務(wù)機制。完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”工作體系，推廣建立行業(yè)性、專業(yè)性、區(qū)域性調(diào)解組織，健全社會自我化解矛盾糾紛的多種機制;高度重視預(yù)防和化解群體性矛盾，健全預(yù)防和處理群體性事件應(yīng)急處理機制，及時妥善處理群體性事件，防止矛盾激化升級;健全完善律師、公證、司法鑒定、法律援助、基礎(chǔ)法律服務(wù)等工作體系，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域，整合法律服務(wù)資源，積極為重大工程建設(shè)、招商引資、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、信訪、民生等領(lǐng)域提供法律服務(wù)。二要創(chuàng)新信訪、訴訟等制度。為適應(yīng)新形勢的要求，要科學(xué)規(guī)范和嚴格控制信訪范圍，使信訪回歸到下情上達、溝通信息、轉(zhuǎn)交信件的合理定位，盡可能將各類涉法涉訴信訪案件剝離至司法救濟渠道。要建立信訪與復(fù)議、訴訟、申請等法定糾紛解決渠道的銜接機制，規(guī)定行政復(fù)議機關(guān)與人民法院在信訪機構(gòu)設(shè)立接待室，使大批涉法、涉訴的信訪案件直接進入復(fù)議訴訟等程序，以利提高調(diào)解效率。三要創(chuàng)新法院兩審終審制度的試點?！皩徏壴黾訛槿墶保?］降低當事人訴訟成本，提高司法裁判的公信度，將各類爭議盡可能引導(dǎo)到正式的救濟渠道上來。擴大行政復(fù)議、行政訴訟和民事訴訟案受案范圍，降低起訴條件，改革裁判方式，擴大調(diào)解、和解范圍，方便公眾更加理性地選擇求助法律主渠道，更多地運用行政復(fù)議、行政訴訟和民事訴訟等方式維護自己的合法權(quán)益。四要增強法律、法規(guī)化解矛盾糾紛的權(quán)威性。減少領(lǐng)導(dǎo)批示，切實改變法律、法規(guī)實施和案件處理先是媒體曝光，接著領(lǐng)導(dǎo)批示，然后才由職能部門通過法律手段解決問題的現(xiàn)象，避免法律、法規(guī)被架空而無法有效實施，甚至為有的人試圖規(guī)避法律、法規(guī)提供便利。要求各級領(lǐng)導(dǎo)重視信訪工作，加強指導(dǎo)，精心疏導(dǎo)，充分發(fā)揮多元化、基層化解決矛盾糾紛機制的作用，為公眾提供全方位、高質(zhì)量、高效率的法律服務(wù)。

(六)以培育法治精神確?！皟尚蜕鐣苯ㄔO(shè)

公民的法治意識和法律素質(zhì)是建設(shè)法治長株潭城市群“兩型社會“的重要基礎(chǔ)。要切實以實施“六五”普法規(guī)劃為重點，“深入開展普法教育，突出普法重點，堅持分類指導(dǎo)，拓展普法途徑，創(chuàng)新普法方式，切實增強法制教育的針對性和實效性?！保?］目前社會公眾特別是公務(wù)人員的法治意識和規(guī)則意識還難以適應(yīng)“兩型社會”建設(shè)的要求，盡管各級政府自上個世紀80年代以來進行了比較廣泛的法律普及工作，但法治精神的培育與普法效果并不平衡?！巴怀霰憩F(xiàn)在三個方面:即公眾權(quán)利意識強，規(guī)則意識弱;公務(wù)員權(quán)力意識強，責任意識弱;上級政府法治觀念強，下級政府法治意識弱”。［6］對此，要重點做好權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責任、上級與下級的均衡普法。根據(jù)“六五”普法規(guī)劃要求，一要“堅持法治教育與社會主義核心價值體系建設(shè)相結(jié)合”。［7］既要發(fā)揮法律、法規(guī)對公民行為養(yǎng)成的規(guī)范作用，又要發(fā)揮理想信念和道德對公民思想和行為的教育引導(dǎo)作用，在全社會形成學(xué)習法律、遵守法律、崇尚法律、維護法治權(quán)威的氛圍。二要堅持法治教育與文化建設(shè)相結(jié)合?！胺ㄖ挝幕ㄔO(shè)是社會主義先進文化的重要組成部分”，［6］要把法治文化滲透并融入到立法、行政、司法、法律監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，促進法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)。要把法治文化滲透并融入到“兩型社會”文化建設(shè)體系中，體現(xiàn)在城市形象設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源資源節(jié)約、生態(tài)文明建設(shè)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等各個方面，不斷增強法治文化的滲透力、引導(dǎo)力和感染力;三要堅持法治教育與治法實踐相結(jié)合。法治實踐是社會主義法治理念在”兩型社會”建設(shè)、創(chuàng)新社會管理、營造社會人文環(huán)境氛圍等各個層次、各個領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。“要繼續(xù)推進以法律進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)、進單位為載體”，［8］開展多層次、多領(lǐng)域的法治實踐活動，增強廣大人民群眾在廣泛參與法治實踐中的法治體驗，提高公民的主體意識，進一步樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義和權(quán)利義務(wù)一致的觀念，不斷增強學(xué)法、守法、用法、護法的自覺性。

［1］胡錦濤．在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話［N］．人民日報，2011－07－02(02)．

［2］袁曙宏．像抓經(jīng)濟建設(shè)一樣抓法治湖南建設(shè)［J］．新湘評論，2011(19):8．

［3］蔣作斌．保護綠心刻不容緩［J］．新湘評論，2011(18):28－29．

［4］婁偉，李萌．武漢城市圈、長株潭城市群:“兩型社會”的建設(shè)［M］．北京:社會科學(xué)文獻出版社，2009:471．

［5］中共湖南省委．法治湖南建設(shè)綱要［N］．湖南日報，2011－08－02(01)．

［6］于泓源，馬懷德．發(fā)揮法治保障作用，服務(wù)世界城市建設(shè)［N］．法制日報，2010－12－02(08)．

［7］周強．為科學(xué)發(fā)展富民強省提供堅強的法治保障［N］．湖南日報，2011－08－03(01)．

［8］周強．扎實推進法治湖南建設(shè)的各項工作［J］．新湘評論，2011(19):5－6．

On Law Guarantee of“Two Type Society”Construction of Changsha－Zhuzhou－Xiangtan Urban Agglomeration

ZHOU Xiongwena，ZHOU Lingb

(School of law，School of Electrical and Information Engineering，Hunan University of Technology;Zhuzhou，Hunan，412007，China)

With promotion of changsha－zhuzhou－xiangtan urban agglomeration，it’s imperative for us to attach great importance to legal construction and give full play to the security role of rule of law．in order to accelerate to construct a leading government under the rule of law，improve the local lawmaking quality to guarantee the construction of“two types society”，optimize legislation mechanism to promote the construction of“two types society”，set up the judicial justice image to guide the way of the construction of“two types society”，make dissolving mechanism of all kinds of disputes sound to boost the construction of“two types society”，cultivate spirit of the rule of law to insure the construction of“two types society”．

Changsha－Zhuzhou－Xiangtan urban agglomeration;two types society;law environment;law guarantee

D905．2

A

1674－117X(2012)01－0079－06

10．3969/j．issn．1674－117X．2012．01．014

2011－10－08

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“長株潭‘兩型社會’建設(shè)中的法治環(huán)境研究”(09YBB105)

周雄文(1950－)，男，湖南婁底人，湖南工業(yè)大學(xué)教授，法學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟法學(xué)與行政法學(xué)研究;

周凌(1982－)，男，湖南婁底人，湖南工業(yè)大學(xué)講師，工學(xué)碩士，主要從事電氣工程研究。

責任編輯:黃聲波