鄧國取

（河南科技大學(xué) 管理學(xué)院，河南 洛陽 471023）

【經(jīng)管索微】

論我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的“二元”模式

鄧國取

（河南科技大學(xué) 管理學(xué)院，河南 洛陽 471023）

我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的變遷沒有突破初始選擇的框架，自始至終在“一元”制度框架內(nèi)演進(jìn)，這也是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)困境的根源。走出困境的出路在于建立和完善“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，即一般性農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)沿用既有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制和組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)由政府主導(dǎo)，采取循序漸進(jìn)的形式，逐步建立和完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體制，由此構(gòu)建“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的新模式。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；保險(xiǎn)制度；二元模式

我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)幾經(jīng)反復(fù)，1934-1949年間實(shí)行農(nóng)村互助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式。［1］1949-1958年間實(shí)行政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式，1982-2004年間實(shí)行的是政府支持下的商業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式。［2］2004年以后，在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式基礎(chǔ)上，開展了合作保險(xiǎn)和互助保險(xiǎn)制度模式試點(diǎn)，試圖在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式上進(jìn)行創(chuàng)新。但從目前情況看，試點(diǎn)的力度和范圍有限，加上合作保險(xiǎn)和互助保險(xiǎn)制度模式本身存在局限。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性目標(biāo)與保險(xiǎn)公司的商業(yè)化經(jīng)營目標(biāo)存在矛盾，使得我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度困境依然存在。本文試圖探索中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的“二元”模式，把中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的研究引到一個(gè)新的理論框架之中，為解決我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)困境提供制度層面的思路和方法。

一、問題提出：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度困境的表現(xiàn)

中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)從20世紀(jì)至今鮮有成功的案例。①農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了1934-1949年期間的農(nóng)村互助性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和當(dāng)時(shí)國民政府及商業(yè)保險(xiǎn)公司參與的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是都毫無例外的以虧損告終。1950年新中國試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，經(jīng)過停辦、重辦的曲折過程，1958年鑒于政治原因退出。（參見文獻(xiàn)［12］）。特別是自20世紀(jì)90年代初到2003年，作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要政策保障和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度安排，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展卻處于停滯不前、日益萎縮的尷尬局面。［3］2003年底，保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的初步方案》。從2004年開始，按照“先起步、后完善，先試點(diǎn)、后推廣”的原則，保監(jiān)會(huì)在上海、吉林、黑龍江分別批設(shè)了3家不同經(jīng)營模式的專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司；在江蘇、四川、遼寧、新疆等省區(qū)，依靠地方政府支持開展了多種形式的農(nóng)險(xiǎn)試點(diǎn)。雖經(jīng)逐步推廣深化，保障范圍和覆蓋面進(jìn)一步提升，但面臨的困難和障礙也逐漸顯露，最突出的問題表現(xiàn)以下兩個(gè)方面。

（一）農(nóng)業(yè)損失不堪重負(fù)

目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式的最大問題就是償付基金難以承受年年巨大的損失支出，既使保險(xiǎn)公司不堪重負(fù)，又使國家財(cái)政背上沉重的負(fù)擔(dān)。對保險(xiǎn)公司而言，每年的農(nóng)業(yè)災(zāi)害賠款成為保險(xiǎn)公司巨額賠款的主要部分，如浙江保險(xiǎn)公司1988-1997年10年間因洪災(zāi)支付共1 819億元的賠款，占賠款總額的80％。1991年以來，每年僅水災(zāi)造成的社會(huì)財(cái)產(chǎn)損失就在數(shù)百億以上；中國人民保險(xiǎn)公司僅對水災(zāi)支付的保險(xiǎn)賠款就達(dá)120多億元，平均每年20多億元，最高年份達(dá)30億元以上。巨額的保險(xiǎn)賠款，不僅使現(xiàn)在的保險(xiǎn)公司不愿承保巨災(zāi)保險(xiǎn)，長此以往，無疑會(huì)將保險(xiǎn)公司推到瀕臨破產(chǎn)的邊緣。［4］對整個(gè)國家而言，每次大災(zāi)都是政府充當(dāng)了最后、最大的救濟(jì)者。一旦遭受巨大自然災(zāi)害，通常以政府無償救助和社會(huì)人道主義捐助為主、災(zāi)區(qū)人民自建家園為輔，國家不得不動(dòng)用大量本來可以用于建設(shè)、發(fā)展的資金，投入到災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)重建工作，致使中央、地方財(cái)力力不從心，負(fù)擔(dān)非常沉重。

由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害的高損失率與農(nóng)民收入低的矛盾，廣大農(nóng)戶也不堪重負(fù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山西省平均每年旱災(zāi)受災(zāi)面積占耕地面積的25％，雹災(zāi)占2.7％，霜凍、風(fēng)暴、水災(zāi)、病蟲害各占1％。以1997年為例，山西全年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為226.9億元，因自然災(zāi)害造成的實(shí)際損失是15.2億元（旱災(zāi)損失未計(jì)算在內(nèi)），全省自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的6.7％，人均損失64.9元，一個(gè)4口之家每年要負(fù)擔(dān)260元的保險(xiǎn)費(fèi)，這對于相對貧困的農(nóng)民來講是相當(dāng)困難的。如果把旱災(zāi)損失包括在內(nèi)，費(fèi)率應(yīng)達(dá)到30％以上，農(nóng)民無論如何也承受不了。如果開辦綜合險(xiǎn)（包括財(cái)產(chǎn)和牲畜），保險(xiǎn)費(fèi)率就更高了。而1997年山西省農(nóng)村居民人均收入只有1738元，貧困地區(qū)更低，難以負(fù)擔(dān)昂貴的保險(xiǎn)費(fèi)。［5］農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的高損失率同農(nóng)村人均收入低這一基本矛盾決定了農(nóng)險(xiǎn)巨災(zāi)業(yè)務(wù)開展的艱巨性。從保險(xiǎn)的基礎(chǔ)理論來講，收取保費(fèi)的費(fèi)率應(yīng)取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的損失率，如此確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，目前我國絕大多數(shù)農(nóng)民無法承受。如果厘定的保險(xiǎn)費(fèi)率過低，保險(xiǎn)公司就要出現(xiàn)虧損無法經(jīng)營下去。這一對矛盾不解決，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就無法開展。

（二）農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補(bǔ)償水平很低

農(nóng)業(yè)災(zāi)害對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成的損失很大，并有逐漸加重的趨勢，然而通過保險(xiǎn)和救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)損失補(bǔ)償水平卻很低。據(jù)測算，1998-2000年，需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失（即造成損失程度30％以上的部分）平均每年為1 681.59億元，通過災(zāi)害救濟(jì)平均每年補(bǔ)償37.31億元，相當(dāng)于需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失的2.22％；通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)平均每年補(bǔ)償4.5億元，相當(dāng)于需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失的0.27％。兩者合計(jì)，1998-2000年我國農(nóng)業(yè)損失平均補(bǔ)償水平為2.49％。按農(nóng)村人口計(jì)算，2000年需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)值損失平均每人246.89元，而人均農(nóng)業(yè)救濟(jì)費(fèi)為4.36元，人均農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款0.37元。［6］因此，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能補(bǔ)償農(nóng)業(yè)災(zāi)害的損失。

二、“一元”保險(xiǎn)制度模式：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式制度困境的根源

（一）模式介紹

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在不同國家都經(jīng)歷了各自的實(shí)踐，這些實(shí)踐是在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度背景和政策目標(biāo)下進(jìn)行的，從而產(chǎn)生、發(fā)展并形成了不同的制度模式。①庹國柱等人把世界上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度模式主要分為五種，即美國、加拿大模式——政府主導(dǎo)模式，日本模式——政府支持下的合作互助模式，前蘇聯(lián)模式——政府壟斷經(jīng)營模式，西歐模式——民辦公助模式和亞洲發(fā)展中國家模式——國家重點(diǎn)選擇性扶持模式。筆者認(rèn)為，我國目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式可以稱之為“一元”保險(xiǎn)制度模式，即按照農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，由政府主導(dǎo)商業(yè)化運(yùn)作的一套農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則。該模式有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中把保險(xiǎn)災(zāi)害損失“同質(zhì)化”。一般按照保險(xiǎn)的“趨利避害”原則，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)損失的大小和發(fā)生頻率（主要是一般農(nóng)業(yè)災(zāi)害和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)）不同，保費(fèi)的厘定和政府的支持不同，但在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模型下，采取“同一套”②盡管在不同農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品上費(fèi)率厘定上有差異，但總體差異不大。保費(fèi)的厘定和管理辦法，有悖于保險(xiǎn)的基本原理。二是政府參與方式“單一化”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或?；蜣k，都是政府一句話。而進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制以后，政府逐漸重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，又開始逐漸對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行調(diào)整與創(chuàng)新。但在我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷過程中，國家并未能發(fā)揮制度供給的主體作用，進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的區(qū)域在沒有相關(guān)法律作保障的情況下，地方政府的政策有很大的隨意性和不穩(wěn)定性。更重要的是，目前政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式“單一化”，主要是政府支持和財(cái)政補(bǔ)貼，各級政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的態(tài)度各異，只在少數(shù)重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地區(qū)，政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司合作，并提供政策優(yōu)惠，補(bǔ)貼保費(fèi)和管理費(fèi)，減免營業(yè)稅，參與方式比較“單一”。

其實(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最大的風(fēng)險(xiǎn)來自農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，一般農(nóng)業(yè)災(zāi)害還能勉強(qiáng)應(yīng)付，一旦發(fā)生巨災(zāi)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司自身就無法應(yīng)對。目前政府的支持還不足以分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，特別是對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的支持和補(bǔ)貼明顯不足，機(jī)制也不健全，而這正是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的最大問題。

（二）存在的歷史原因

諾思認(rèn)為，在制度變遷中，存在著一種報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，即“路徑依賴”。這種機(jī)制使制度變遷一旦走向某一路徑，其既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化。諾思指出：人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。路徑依賴形成的深層次原因是利益因素：原有制度形成了與該制度共榮共存的“既得利益集團(tuán)”，他們力求鞏固和維護(hù)舊的制度，阻礙進(jìn)一步改革，哪怕新的制度比舊的制度更有效率。路徑依賴一旦形成，制度變遷就可能變成“修修補(bǔ)補(bǔ)”的游戲了。［7］

近半個(gè)世紀(jì)以來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)幾經(jīng)變遷，但始終沒有走出其制度困境。①理論界對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈問題進(jìn)行了探討。李軍、庹國柱、馮文麗等人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有的雙重外部性導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場失靈；張躍華等人認(rèn)為農(nóng)民在收入低下的時(shí)候其風(fēng)險(xiǎn)偏好趨向于中性，從而導(dǎo)致市場失靈；同時(shí)認(rèn)為外部性的概念在市場失靈理論中并不嚴(yán)密，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在微觀上具有典型的外部性，然而在宏觀上卻并不足以導(dǎo)致市場失靈。孫秀清認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的困境是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性目標(biāo)與保險(xiǎn)公司的商業(yè)化經(jīng)營目標(biāo)相矛盾?？梢哉f，其制度變遷沒有突破初始選擇的框架，而是自始至終在這個(gè)框架內(nèi)演進(jìn)。這表明這種變遷存在強(qiáng)烈的路徑依賴。究其原因有二，一是在原有構(gòu)架下進(jìn)行制度變遷，既有利于節(jié)省初始設(shè)置成本，降低執(zhí)行中的摩擦成本，加快變遷速度，又不會(huì)過多地觸動(dòng)既得利益集團(tuán)的利益，容易被地方政府所接受；二是由于長期實(shí)行政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷和行政指令性管理，基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革的主動(dòng)性差，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)干部職工習(xí)慣聽命于上級指示和紅頭文件，缺乏主動(dòng)思索和創(chuàng)新的主觀能動(dòng)性，因此在改制過程中，普遍出現(xiàn)走過場、敷衍了事的現(xiàn)象，使改革措施落不到實(shí)處。這些因素都強(qiáng)化了路徑依賴，致使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遲遲難以走出“體制困境”，突破現(xiàn)有的制度模式。［8］

（三）存在問題

我國是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害多發(fā)國家之一。災(zāi)害種類多，受災(zāi)面積廣，成災(zāi)比例高，自然災(zāi)害嚴(yán)重威脅著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危害著農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活（見表1）。在“一元”保險(xiǎn)制度模式下，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障還存在不少問題，最主要的是缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)支持保護(hù)體系。這已成為制約我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的瓶頸，也是我國與發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的主要差別。譬如，美國為保險(xiǎn)公司提供一定比例的再保險(xiǎn)保障，法國則是建立國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金，承擔(dān)除雹災(zāi)之外其他自然災(zāi)害造成的損失。而我國的巨災(zāi)損失完全由保險(xiǎn)公司獨(dú)立承擔(dān)，大量風(fēng)險(xiǎn)集中于經(jīng)營主體自身，使得賠付率居高不下，經(jīng)營主體的積極性和持續(xù)經(jīng)營能力受到嚴(yán)重影響。［9］政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持能力有限，在現(xiàn)有的制度模式下，政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持只好采取“撒胡椒面”的做法，導(dǎo)致有限的政府保險(xiǎn)資源無法實(shí)現(xiàn)效用最大化。

表1 2001-2005年全國災(zāi)情情況統(tǒng)計(jì)

三、“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度出路

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展模式，一直是國內(nèi)爭論的焦點(diǎn)，期間提出了許多發(fā)展模式。事實(shí)上也進(jìn)行了一系列實(shí)踐和探索，但到底怎么發(fā)展？基于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的復(fù)雜性和特殊性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策一直難以最終確定。2006年3月頒布的《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該采取“積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)，發(fā)展多形式、多渠道”的綜合發(fā)展模式?？傮w框架上，充分發(fā)揮國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政稅收政策、金融政策和保險(xiǎn)相關(guān)政策的作用，建立多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，以適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的國情，滿足廣大農(nóng)民參與保險(xiǎn)的需求。《意見》還指出，要“認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究制定支持政策，探索建立適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。發(fā)揮中央、地方、保險(xiǎn)公司、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶等各方面的積極性，發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門在推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法、引導(dǎo)農(nóng)民投保、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展等方面的作用，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，有步驟地建立多形式經(jīng)營、多渠道支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系”。在上述思想指導(dǎo)下，今后我國應(yīng)該逐步建立和完善“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式。

（一）模式

今后我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式構(gòu)建的基本思路是要打破目前的“一元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，逐步建立和完善“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，也就是把農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)從現(xiàn)有的保險(xiǎn)體系中獨(dú)立出來，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)和一般性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，統(tǒng)一實(shí)行政策支持下的商業(yè)運(yùn)作模式（圖1）。

圖1 我國“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式構(gòu)想

在二元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系下，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)和一般性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是按在一個(gè)保險(xiǎn)期內(nèi)保險(xiǎn)標(biāo)的的損失大小進(jìn)行劃分的，保險(xiǎn)標(biāo)的損失超過50％以上的稱農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，［10］否則稱一般性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。①這也是目前國際上（如美國等）流行的對一般農(nóng)業(yè)災(zāi)害和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。一般性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以采取政策性商業(yè)化運(yùn)作模式，按照我國目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展政策，建立多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體，形成商業(yè)性保險(xiǎn)、合作保險(xiǎn)和互助保險(xiǎn)等相互補(bǔ)充和相互完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場。對此，政府可以延續(xù)既有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策和支持政策。巨災(zāi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)由政府來直接經(jīng)營，基本思路應(yīng)采取政策性運(yùn)作模式，比如組建政策性的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)公司，采用國家控股的經(jīng)營模式，主要經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，下設(shè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）和縣（市）三級機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)公司就是專門從事政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的獨(dú)立法人實(shí)體，實(shí)行一級法人制度，按照行政區(qū)劃設(shè)置三級分支機(jī)構(gòu)，自成系統(tǒng)，垂直管理。在行政上隸屬國務(wù)院，由國資委直接管理。其組織體系可分為四個(gè)層次，主要職責(zé)執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，并根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，運(yùn)用占用的資產(chǎn)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，并按董事會(huì)制定的目標(biāo)，具體承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任（圖2）。

圖2 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)總公司運(yùn)營模式圖

（二）作用

1.有效降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

按照一次農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失超過50％即為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的標(biāo)準(zhǔn)，我們對1996-2004年我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失的情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失占了農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的主要部分，1998年和2003年竟占到農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的87％和81％?？磥?，只要解決好農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失的問題，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)問題也就不難解決了。

2.有效降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

與命運(yùn)多舛的中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民一樣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶有天生的“苦命基因”——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的大多數(shù)險(xiǎn)種（尤其是種植業(yè)保險(xiǎn)）面臨的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于非農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，而目前化解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)手段卻非常缺乏。

對1982-2004年我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)損失及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)損失的情況分析表明：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)損失占到了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)損失絕大部分比例。個(gè)別年份（1989年和1996年）竟占到了90％以上。只要解決了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的損失問題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的損失就應(yīng)該不難解決，目前涉農(nóng)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損的問題就可得到根本性解決，也可以有效地降低涉農(nóng)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

3.較好地解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度性供給不足問題

馮文麗認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度性供給不足是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)失靈的根本原因。要解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場供給主體缺損，就必須有效地增加制度性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給，發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)能較好地解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度性供給不足問題。［11］

發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)能夠把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的主體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效分散，由政府或政府通過市場化運(yùn)作來承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。這樣就能有效地降低涉農(nóng)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的積極性，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場供給。政府可以把有限的保險(xiǎn)資源集中起來，重點(diǎn)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，使本來就非常有限的資源實(shí)現(xiàn)效用最大化。

4.較好地解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求不足問題

通常成本、投入價(jià)格和技術(shù)變化會(huì)引起供給的變化，使供給曲線發(fā)生變動(dòng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品的社會(huì)成本小于私人成本，其外部性使旁觀者受益，使投入產(chǎn)出不足，如果政府可以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予一定的補(bǔ)貼，可以使供給曲線向下移動(dòng)或需求曲線向上移動(dòng)（這主要取決于補(bǔ)貼對象：是對保險(xiǎn)人給予補(bǔ)貼還是對投保人進(jìn)行補(bǔ)貼），移動(dòng)量就是補(bǔ)貼量，這樣將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品的外部性內(nèi)在化，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場上需求和供給的均衡。［12］因此，從理論上講中國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展離不開政府的支持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)用、高費(fèi)率與農(nóng)民購買力較低的矛盾是目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求不足的根本原因。要解決這對矛盾，一方面要增加農(nóng)民收入，但在目前農(nóng)業(yè)投入有限和農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營的情況下，要大幅度提高農(nóng)民收入不太現(xiàn)實(shí)。另一方面是降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。在現(xiàn)有情況下，農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)公司的高費(fèi)用基本是剛性的，調(diào)整余地不大，而政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼又十分有限。因此可以通過發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，提高政府農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的單位保險(xiǎn)補(bǔ)貼，讓農(nóng)民以極少甚至零成本就可以享受到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，從而解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)用、高費(fèi)率與農(nóng)民購買力較低的矛盾，并以此帶動(dòng)比較富裕的農(nóng)戶購買一般災(zāi)害保險(xiǎn)和其他農(nóng)村保險(xiǎn)，擴(kuò)大農(nóng)村保險(xiǎn)市場。

5.有效保障農(nóng)民的基本生活、生產(chǎn)

“一次重災(zāi)，即刻致貧”、“一年受災(zāi)，三年難翻身”和“十年致富奔小康，一場災(zāi)害全泡湯”等，都是農(nóng)戶在災(zāi)害面前的真實(shí)寫照。農(nóng)民抵御災(zāi)害特別是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力十分有限，對一般家庭來說，一旦發(fā)生巨災(zāi)，很難通過自身的行為從巨災(zāi)中恢復(fù)過來。所以，通過給農(nóng)民提高“大范圍、廣覆蓋”的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，使農(nóng)民在巨災(zāi)之時(shí)得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充，就能使他們的基本生活得到保障，生產(chǎn)得到及時(shí)恢復(fù)。這對于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等都具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

四、循序漸進(jìn)：“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式選擇

創(chuàng)設(shè)式制度變遷基本上是依賴自我設(shè)計(jì)和自我建構(gòu)的制度。這種性質(zhì)的制度安排或制度結(jié)構(gòu)基本上沒有先例，所以，制度變遷的論證分析很大程度上是依據(jù)理論的預(yù)期分析，沒有其他地方的制度績效可供參考，因而有可能創(chuàng)設(shè)一套更有效率的制度，也有可能創(chuàng)設(shè)一套缺乏效率的制度。創(chuàng)設(shè)式制度變遷具有以下特點(diǎn)：一是初始成本較高，要花費(fèi)大量的摸索、研究、設(shè)計(jì)和創(chuàng)制等創(chuàng)設(shè)成本；二是預(yù)期的可信度較低；三是具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性；四是摩擦成本較高；五是變遷動(dòng)力弱化。［13-14］

以最小的成本獲得潛在利潤，達(dá)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度均衡狀態(tài)，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建立的最終目的。但保險(xiǎn)制度的建立要受到制度的成本約束，制度供給的成本一般包括新制度規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施的費(fèi)用、清除舊制度的費(fèi)用、消除變革阻力的費(fèi)用、制度變革造成的損失以及隨機(jī)成本等。

基于上述指導(dǎo)思想，在設(shè)計(jì)“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式時(shí)，對一般性農(nóng)業(yè)災(zāi)害產(chǎn)品我們沿用既有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，盡量減少制度變遷過程中的成本，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度均衡和高績效運(yùn)作。另外，還應(yīng)根據(jù)我國社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合金融市場和保險(xiǎn)市場的完善狀況，綜合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的承保能力、保險(xiǎn)技術(shù)和保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理水平等，在不同歷史時(shí)期和發(fā)展階段，遵循循序漸進(jìn)原則，使我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度模式在具體安排上有一定的差異（一般性保險(xiǎn)可以沿用既有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制，這里重點(diǎn)討論農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度模式選擇）。

1.短期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式

短期內(nèi)，由于我國涉農(nóng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和組織面對農(nóng)業(yè)災(zāi)害特別是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，不論是在承保能力、保險(xiǎn)技術(shù)還是在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理等方面存在比較大的問題，在現(xiàn)有的條件下，他們不可能也沒有能力去開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。這樣，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度模式應(yīng)該選擇由政府主辦并由政府組織直接經(jīng)營。其具體的運(yùn)作模式（圖3）由國家出資或部分出資（可采用股份制形式）政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)公司，并按全國目前的行政區(qū)劃設(shè)立國家、省（市）、縣（市）三級巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由縣（市）級機(jī)構(gòu)直接具體負(fù)責(zé)經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。同時(shí)，也可以考慮把其部分農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)委托給商業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社和農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司代辦經(jīng)營，通過支付一定傭金來換取更大的市場份額。

圖3 短期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式

2.中期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式

在我國金融市場和保險(xiǎn)市場逐步完善和發(fā)展的基礎(chǔ)上，我國部分保險(xiǎn)組織和機(jī)構(gòu)（主要是商業(yè)保險(xiǎn)公司和外資保險(xiǎn)公司）可以在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)技術(shù)條件成熟、風(fēng)險(xiǎn)管理手段具備和政府財(cái)政和稅收等支持手段到位的情況下，逐步開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（圖4），農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社和農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司可以部分代理國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)公司、商業(yè)保險(xiǎn)公司和外資保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品。這樣就能夠完善我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場，增加我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場供給主體，在一定程度上就會(huì)推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展。

圖4 中期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式

3.長期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式

從長期來看，我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度應(yīng)該調(diào)整社會(huì)一切資源，動(dòng)員各種組織和機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。由國家政策農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)公司、商業(yè)保險(xiǎn)公司、外資保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社和農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司共同組成了一個(gè)比較完整的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系（圖5）。這是我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)理想的制度模式。

圖5 長期政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式

五、結(jié)論與展望

近半個(gè)世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度幾經(jīng)變遷，但始終沒有走出困境，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度變遷沒有突破初始選擇的框架，自始至終在“一元”制度框架內(nèi)演進(jìn)。應(yīng)建立和完善我國“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，即一般性農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)沿用既有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制和組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)由政府主導(dǎo)，采取循序漸進(jìn)的形式，逐步建立和完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體制，由此構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新制度模式。在制度變遷過程中，制度變遷成本是不可避免的，此外，在構(gòu)建“二元”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度過程中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)、費(fèi)率厘定、風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移技術(shù)的應(yīng)用等都是今后需要面臨和解決的問題。

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Dual M ode of Chinese Agricultural Insurance System

DENG Guo-qu

（School of Management，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

Not changing the initial choice framework，China’s agricultural insurance system has been evolving within the course of“One system”framework，then leading to the root cause of the plight of agriculture insurance in China.Theway out lies in establishment and improvement of China’s“Dual System”agricultural insurance，that is，the general agricultural disaster insurance adopts existing agricultural insurance system and organizational structure，and agriculture Catastrophe Insurance is led by government，established and improved gradually.Therefore，a new“Dual System”model of agricultural insurance will be constructed.

agricultural insurance；system plight；dualmode

F840.66

A

1672-3910（2012）05-0072-07

2012-06-15

國家社科基金項(xiàng)目（12BGL076）；國家社科基金西部項(xiàng)目（11XJY029）；國家科技部科技創(chuàng)新專項(xiàng)課題基金；河南科技大學(xué)重大預(yù)研基金

作者簡介：鄧國?。?968-），男，湖北漢川人，副教授，博士，中國社會(huì)科學(xué)院博士后。