陶 然

（廣西壯族自治區(qū)道路運(yùn)輸管理局，廣西 南寧 530012）

城市公共交通發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策淺探

陶 然

（廣西壯族自治區(qū)道路運(yùn)輸管理局，廣西 南寧 530012）

隨著城市交通問(wèn)題的日趨嚴(yán)重，優(yōu)先發(fā)展公共交通已經(jīng)成為人們的共識(shí)。文章首先介紹了國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析了當(dāng)前我國(guó)交通面臨的問(wèn)題，闡述了“公交優(yōu)先”在解決交通問(wèn)題中所起到的作用，并針對(duì)我國(guó)公共交通發(fā)展提出了若干改進(jìn)措施。

城市公共交通；發(fā)展；存在問(wèn)題；對(duì)策

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，城市人口迅速膨脹，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市機(jī)動(dòng)車擁有量增長(zhǎng)迅速。城市交通需求量增長(zhǎng)迅速，而城市交通發(fā)展卻跟不上城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，人們出行的狀況不斷惡化，堵車成為許多大中城市一道常見的“風(fēng)景”。人們逐漸意識(shí)到交通問(wèn)題成為制約城市發(fā)展的主要因素，交通擁堵直接影響著城市現(xiàn)代化的進(jìn)程，降低了居民的生活質(zhì)量，不利于城市競(jìng)爭(zhēng)力和形象的提升。解決城市交通的問(wèn)題刻不容緩。面對(duì)日益緊張的城市交通狀況，政府出臺(tái)了一系列的應(yīng)對(duì)措施：不斷的修路和采取一些應(yīng)急的措施如部分路段的交通管制、車輛單雙號(hào)行駛等等。但是，道路增建的速度永遠(yuǎn)趕不上道路交通量的增長(zhǎng)速度，勢(shì)不可擋的客貨運(yùn)增長(zhǎng)也不是靠行政措施可以抑制的。各國(guó)的城市交通工作者們都把精力集中在如何最有效地使用極為有限的城市交通資源上，于是，公共交通出行因?yàn)槠洫?dú)特的優(yōu)勢(shì)成為了研究的熱點(diǎn)。大力發(fā)展城市公共交通是解決交通擁堵問(wèn)題的良策，也是倡導(dǎo)低碳生活的必然選擇。

1 國(guó)內(nèi)外公交優(yōu)先研究現(xiàn)狀

1.1 公交優(yōu)先在國(guó)外的發(fā)展

公交優(yōu)先最早是上世紀(jì)60年代末由法國(guó)在提出的。二戰(zhàn)后，為大力發(fā)展汽車工業(yè)，法國(guó)政府鼓勵(lì)私人交通的發(fā)展，私家車急劇增多。70年代初，城市交通問(wèn)題突顯，幾近癱瘓。于是，政府開始重點(diǎn)發(fā)展公共交通?，F(xiàn)在，巴黎設(shè)置了480多條全天候或部分時(shí)間禁止其他車輛通行的公共汽車專用道。其他如英國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也經(jīng)歷了此種教訓(xùn)。

縱觀世界各國(guó)工業(yè)化國(guó)家城市交通的發(fā)展歷程，大都走過(guò)了同樣的路，忽視公共交通的發(fā)展，無(wú)限制發(fā)展小汽車，導(dǎo)致城市交通擁堵嚴(yán)重，交通事故頻頻發(fā)生，尾氣、噪聲污染日趨嚴(yán)重，交通狀況混亂，經(jīng)過(guò)多年的探索、實(shí)踐，以大量數(shù)據(jù)和事實(shí)證明，優(yōu)先發(fā)展公共交通、高效利用道路資源的交通方式是社會(huì)發(fā)展的必然選擇。

1.2 公交優(yōu)先在國(guó)內(nèi)發(fā)展的現(xiàn)狀

我國(guó)城市公共交通的建設(shè)一直滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活的需求，政府每年給予各地公交公司巨額補(bǔ)貼， 2001年我國(guó)政府給予公交公司的補(bǔ)貼已達(dá)人民幣190億，給國(guó)家?guī)?lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量以每年12%～15%的速度增長(zhǎng)，許多城市都出現(xiàn)了交通擁堵嚴(yán)重的問(wèn)題。于是，公交優(yōu)先成為了人們研究的熱門話題。北京從1997年開始不斷新辟公交專用道，并嚴(yán)格禁止其他車輛駛?cè)?。寧波市為扶持公交事業(yè)，設(shè)立了城市公交發(fā)展專項(xiàng)資金，用于公交場(chǎng)站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及購(gòu)買公交車輛等。上海、深圳、杭州等一些大城市也都根據(jù)本市的實(shí)際情況實(shí)施了公交優(yōu)先。

但是，由于各方面客觀條件的限制，我國(guó)公交優(yōu)先尚處于起步階段，公共交通系統(tǒng)并未享受到應(yīng)有特權(quán)，在公交優(yōu)先實(shí)施時(shí)面臨著難以解決的問(wèn)題，具體有：

（1）公交發(fā)展較滯后。公共交通整體發(fā)展水平較低，制約了發(fā)揮其改善城市交通擁堵、解決交通出行難問(wèn)題上的功能和作用，使其未能成為解決城市交通擁堵和出行難的有效手段。許多城市雖然公交線網(wǎng)已基本覆蓋城市市區(qū)主干道，但由于在承運(yùn)比例、服務(wù)水平、營(yíng)運(yùn)水平等方面的不足，公交發(fā)展滯后，吸引力不強(qiáng)，出行分擔(dān)率較低，使較多市民不斷依賴小汽車、電動(dòng)自行車出行，從而加速城市機(jī)動(dòng)車、電動(dòng)自行車的增長(zhǎng)，造成城市交通擁堵狀況日趨惡化。

（2）政府相關(guān)政策的力度不夠。國(guó)家對(duì)公交優(yōu)先的政策沒有明確的法律條文規(guī)定，加上政府資金投入有限、技術(shù)相對(duì)落后，公交優(yōu)先落實(shí)非常困難、紙上談兵現(xiàn)象比較嚴(yán)重。公交企業(yè)經(jīng)常虧損，資金比較緊張，國(guó)家投入的資金大部分被用來(lái)更新或新購(gòu)車輛，忽視了在信號(hào)燈、公交專用車道等公交優(yōu)先技術(shù)措施等方面的投資。另外，許多公交企業(yè)總是依賴政府補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)巨額虧損，公交企業(yè)自我生存、發(fā)展的能力較差。

（3）缺乏公交優(yōu)先設(shè)施，城市公交專用道卻較少，運(yùn)輸效率低下，城市居民出行不夠快捷。但是，由于城市原有的路網(wǎng)布局和道路結(jié)構(gòu)過(guò)于落后，城市道路過(guò)于狹窄的等原因的限制，使得開辟公交專用交叉口引道、專用車道等難以實(shí)現(xiàn)。

（4）公交管理體制混亂。我國(guó)城市公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式主要有幾種：車隊(duì)—分公司—總公司—二級(jí)承包責(zé)任制，股份制企業(yè)，合資和外資企業(yè)，企業(yè)公司，聯(lián)營(yíng)公司。各種經(jīng)營(yíng)模式之間的互相協(xié)調(diào)能力較弱，政府制定統(tǒng)一、適用政策法規(guī)比較困難。

（5）交通秩序良好是公交優(yōu)先的前提條件，而我國(guó)許多城市道路交通混亂,交通方式混雜，亂停車現(xiàn)象嚴(yán)重，行人的交通法規(guī)意識(shí)淡薄，公交優(yōu)先實(shí)施難度較大。

2 公交優(yōu)先政策

為了解決因公共交通發(fā)展滯后而造成的交通擁堵和市民出行困難的問(wèn)題，促進(jìn)公共交通與城市人居環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》的精神，建議采取和出臺(tái)有效措施，緩解交通壓力，改善城市交通堵塞和道路擁擠情況。

2.1 規(guī)劃建設(shè)優(yōu)先，優(yōu)化公共線網(wǎng)

應(yīng)在城市總體規(guī)劃和交通規(guī)劃中明確列入公共交通項(xiàng)目，并制訂相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間和時(shí)序布局上應(yīng)予優(yōu)先安排。近年來(lái)我國(guó)城市建設(shè)進(jìn)程中在這方面積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，也吸取了不少的教訓(xùn)。有些大城市由于規(guī)劃不力，出現(xiàn)了重要公共場(chǎng)所（如火車站、機(jī)場(chǎng)）沒有預(yù)留公交場(chǎng)站、地下空間控制不當(dāng)影響地鐵建設(shè)等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。

此外，應(yīng)合理規(guī)劃公交線路，有的公交線路太過(guò)于長(zhǎng)，效率底下，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以軌道交通為主要骨干、常規(guī)公交車為主體、出租車等為補(bǔ)充的多種模式、多層次、高效率的公共交通體系。盡量減少地面長(zhǎng)距離的運(yùn)輸，努力使公交線路的覆蓋率最大化，減少中心區(qū)內(nèi)不必要的線路重疊，適當(dāng)增加中轉(zhuǎn)換乘，合理化調(diào)整線網(wǎng)分布，使公交服務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，服務(wù)水平得到明顯提高，從而能有效地解決居民出行需求。

地鐵與公交必須緊密地結(jié)合起來(lái)，達(dá)到無(wú)縫換乘。各公交站點(diǎn)的位置必須合理布設(shè)，遷移部分公交站點(diǎn)或微調(diào)部分公交線路使之靠近地鐵出入口，建設(shè)交通樞紐站場(chǎng)，統(tǒng)一地鐵站與公交站的名稱，與其他交通方式緊密銜接。

實(shí)施快速公交戰(zhàn)略，讓市民出行選擇更加多樣化。對(duì)高峰時(shí)間客流集中且量大、沿途信號(hào)交叉口較少、交通比較通暢的公交線，開設(shè)公交快線，對(duì)于相對(duì)分散的市郊區(qū)域的公交線，積極開設(shè)公交快線，增加公交快線服務(wù)，實(shí)行大站快車制度，使市民出行選擇更加多樣化，并能較好地解決客流聚集點(diǎn)以及上下班高峰期間的交通擁堵問(wèn)題。

2.2 加大資金投入、扶持公交企業(yè)

政府應(yīng)進(jìn)一步加大公共交通發(fā)展的投資力度，應(yīng)不斷提高公共交通在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中所占份額。對(duì)于軌道交通、場(chǎng)站建設(shè)、綜合換乘樞紐，以及設(shè)施裝備和車輛的配置和更新等設(shè)施建設(shè)應(yīng)給予必要的政策扶持和資金投入。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、公用事業(yè)附加費(fèi)等政府性基金要用于城市交通建設(shè)事業(yè)，并向公共交通傾斜。 公共交通（含公共汽車、電車及軌道交通等）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府資金投入，積極吸收社會(huì)投資，鼓勵(lì)社會(huì)資本以合作、合資或委托經(jīng)營(yíng)等方式參與城市公共交通投資、建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)等，通過(guò)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度，逐步形成國(guó)有主導(dǎo)，多方參與，規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有序競(jìng)爭(zhēng)的格局。

積極研究和改革公共交通補(bǔ)貼政策，對(duì)于公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損等問(wèn)題研究制定新的補(bǔ)貼辦法，緩解公交企業(yè)因燃油價(jià)格上漲成本增加、票價(jià)優(yōu)惠等因素造成的運(yùn)營(yíng)虧損的困難，保證公交企業(yè)能正常運(yùn)營(yíng)，同時(shí)確保公共交通為市民出行提供舒適、快捷的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。 對(duì)公共交通進(jìn)行價(jià)格改革，降低市民的出行成本。但是，低價(jià)也有可能帶來(lái)新的問(wèn)題如公交資源濫用、增加財(cái)政補(bǔ)貼、加重財(cái)政負(fù)擔(dān)等，需要結(jié)合城市自身情況在合適的范圍內(nèi)對(duì)公交票價(jià)進(jìn)行調(diào)整，不能盲目追求過(guò)低的票價(jià)。

2.3 實(shí)行財(cái)稅政策優(yōu)先

政府應(yīng)在政策性財(cái)政支持、基本建設(shè)投資和稅費(fèi)政策方面支持城市公共交通發(fā)展。應(yīng)在重大項(xiàng)目上拓寬融資渠道，

減免稅費(fèi)。許多國(guó)家和我國(guó)香港地區(qū)免征、減征車輛購(gòu)置稅、營(yíng)業(yè)稅或燃油稅的做法值得借鑒。

低票價(jià)引起的政策性補(bǔ)貼問(wèn)題以及公交企業(yè)虧損一直是廣泛爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。我國(guó)不同地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極不平衡，多數(shù)地區(qū)，在城市居民承受能力有限的客觀條件下，用以吸引公共交通乘客的低票價(jià)政策仍應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行，由此引起的政策性財(cái)政補(bǔ)貼屬于轉(zhuǎn)移支付或二次分配性質(zhì)，不應(yīng)一概否定，這也是國(guó)際上通行的做法。公共交通價(jià)格政策的確定和公交企業(yè)改革的成敗與否不應(yīng)只考慮經(jīng)濟(jì)因素，而應(yīng)將公共交通的客運(yùn)量與所占的出行比重的增減列在首位。

2.4 保證路權(quán)優(yōu)先，保證公交優(yōu)先發(fā)展

城市道路資源極為有限，必須從最大多數(shù)群眾利益出發(fā)，從最有效地利用道路資源出發(fā)，只有對(duì)公共交通實(shí)行路權(quán)優(yōu)先才能確保公共交通便捷、快速、安全地運(yùn)行，提高公共交通車輛的運(yùn)營(yíng)速度以吸引更多的出行者使用公共交通工具，合理設(shè)置公共交通專用道是一項(xiàng)行之有效的措施。

（1）根據(jù)城市內(nèi)各城區(qū)不同道路條件和客流分布不同，分時(shí)段、靈活多樣的設(shè)置公共交通專用道，在城市客流量較大的主要道路設(shè)置公交車優(yōu)先車道；配合公共交通快速線網(wǎng)的構(gòu)建，增加公交專用道的長(zhǎng)度和密度，逐步覆蓋主要客流聚集區(qū)，連續(xù)成網(wǎng)線。

（2）加快港灣式公共汽車停靠站的規(guī)劃和建設(shè),這有利于減少公交車一站多?，F(xiàn)象和縮短公交車排隊(duì)進(jìn)站的時(shí)間，能疏導(dǎo)路面交通擁堵和提高公交運(yùn)營(yíng)效率。

（3）要科學(xué)合理設(shè)置公交優(yōu)先通行信號(hào)系統(tǒng)?？茖W(xué)設(shè)置公交優(yōu)先通行信號(hào)系統(tǒng)，加強(qiáng)公交優(yōu)先通行信號(hào)系統(tǒng)管理，調(diào)整公共交通車輛和其他社會(huì)車輛的路權(quán)使用分配關(guān)系，將有效提高道路資源利用率和公共交通車輛運(yùn)營(yíng)速度。

（4）要適度發(fā)展快速公交系統(tǒng)。快速公交系統(tǒng)被稱為“地面上的地鐵”，實(shí)踐證明其對(duì)改善城市交通擁堵起到了特定的作用?？焖俟幌到y(tǒng)的發(fā)展應(yīng)與地鐵規(guī)劃建設(shè)相協(xié)調(diào)，從實(shí)際出發(fā)，不能盲目建設(shè)。研究并總結(jié)國(guó)內(nèi)外快速公交系統(tǒng)的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，做好環(huán)境影響評(píng)估工作，盡量減少可能帶來(lái)的自然環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。設(shè)置快速公交專用道的同時(shí)，還要必須要注意搞好配套設(shè)施建設(shè)。

2.5 加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，改善公交服務(wù)水平

方便、舒適的乘車環(huán)境是公交優(yōu)先的重要保證，公共交通只有具備私人交通不可比擬的優(yōu)勢(shì)，才會(huì)成為大多數(shù)人的選擇。

（1）政府要建立健全的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，加大對(duì)于公共交通發(fā)展的政策支持，城市公共交通行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為，依法查處非法營(yíng)運(yùn)、妨礙公共交通正常運(yùn)行、危害公共交通安全等行為。明確公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)范，建立以確保優(yōu)質(zhì)服務(wù)為目標(biāo)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制。

（2）公共交通企業(yè)要提高公交行業(yè)服務(wù)水平，加大行車密度，科學(xué)調(diào)度車輛，縮短乘客等候時(shí)間，及時(shí)疏解客流。加快車輛更新，選用安全、舒適、節(jié)能、環(huán)保的車輛。加強(qiáng)對(duì)公共交通場(chǎng)站、車輛、設(shè)施裝備等的維護(hù)和保養(yǎng)，為人民群眾營(yíng)造良好的乘車、候車環(huán)境。提高公共交通司乘人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和安全意識(shí)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

2.6 進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育

公交優(yōu)先宣傳工作，是緩解交通擁堵,倡導(dǎo)低碳生活的工作的一個(gè)重要組成部分，切實(shí)抓好公交優(yōu)先宣傳工作是提高全民對(duì)公交優(yōu)先認(rèn)識(shí)的主要途徑，也是維護(hù)正常交通秩序，預(yù)防和減少交通事故的根本措施。政府應(yīng)該廣泛開展“公交優(yōu)先”宣傳教育工作，營(yíng)造全社會(huì)認(rèn)同公交優(yōu)先、支持公交優(yōu)先、踐行公交優(yōu)先的氛圍，倡導(dǎo)“低碳交通、綠色出行”的理念。使“公交優(yōu)先”意識(shí)家喻戶曉、深入人心。只有認(rèn)識(shí)和理解達(dá)到一定的高度，才能更好地促進(jìn)我們公共交通事業(yè)的發(fā)展。

無(wú)論是傳統(tǒng)媒體還是新型媒體，都應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起交通宣傳的主力軍，尤其是官方媒體，更應(yīng)從正面宣傳為主導(dǎo)，倡導(dǎo)節(jié)能減排，低碳生活理念；運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立博客、微博、QQ群等，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)，政府部門通過(guò)開設(shè)官方網(wǎng)站、在BBS論壇開設(shè)窗口、在新浪網(wǎng)開設(shè)微博與交通參與者建立了通暢的溝通平臺(tái)，充分發(fā)揮專業(yè)力量和網(wǎng)評(píng)員的作用，坦誠(chéng)與公眾對(duì)話，答疑解惑，傳遞交管信息，宣傳公共交通，發(fā)揮了積極作用。形式上突出時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性，緊緊圍繞公共交通發(fā)展的趨勢(shì)，開展公交通有限宣傳教育工作。

有關(guān)部門還應(yīng)強(qiáng)化公交優(yōu)先的理念和法規(guī)，明確制定道路交通路權(quán)分配的條例和法規(guī)，完善公共交通專用道管理制度，做到公共交通路權(quán)保障有法可依。廣泛宣傳公交路權(quán)優(yōu)先的理念，對(duì)人民群眾特別是道路各類駕駛?cè)藛T加強(qiáng)法律法規(guī)教育，使其能自覺遵守交通規(guī)則，各類車輛各行其道，保證公交專用道為公共交通專用。成立專門的管理機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督管理，加強(qiáng)路段高峰期公交專用道的監(jiān)管力度，對(duì)于侵占公交專用車道的其他駕駛員和不走公交專用道的公交車司機(jī)進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰和教育。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是一個(gè)能源消耗大國(guó)，人口眾多，但石油資源并不富裕，城市道路資源也有限，因此必須采取相應(yīng)的節(jié)約政策。公共交通工具以最小的道路占用運(yùn)送了大量的客流，減少了城市道路空間的占用，節(jié)約了交通能源與道路資源，公共交通有利于提高資源的利用率，同時(shí)，也減少了汽車尾氣排放，改善了城市環(huán)境和空氣質(zhì)量。事實(shí)證明優(yōu)先發(fā)展公共交通、高效利用通道資源的交通方式是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。

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Discussion on existed problems of urban public traffic development and countermeasures

With the increasingly serious problem of urban traffic,to give priority to develop public transport has become the consensus.In the article,the experiences and lessons of foreign were firstly described, current traffic problems analyzed, "bus priority" which played a role in the solution to the traffic problem were illustrated,aimed at public transportation development in China,a number of improvement measures were put forward.

urban public traffic；Development；Existing problems；Countermeasures

U491

A

1008-1151(2012)06-0316-03

2012-04-18

陶然，供職于廣西壯族自治區(qū)道路運(yùn)輸管理局。