文/張學(xué)強(qiáng)

淺析基層土地執(zhí)法監(jiān)察

文/張學(xué)強(qiáng)

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地執(zhí)法監(jiān)察工作是國土資源管理工作的重要環(huán)節(jié)。發(fā)現(xiàn)土地違法案件線索，上通下達(dá)，及時(shí)將矛盾和問題解決于萌芽狀態(tài)，都是基層土地執(zhí)法監(jiān)察的重要作用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國土資源管理法制化不可或缺。

筆者結(jié)合多年來與土地執(zhí)法部門的協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，就基層土地執(zhí)法監(jiān)察工作中一些難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題進(jìn)行了梳理和分析。

基層土地執(zhí)法監(jiān)察面臨局面

近年來，地方建設(shè)用地需求急劇增長，保護(hù)資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳，基層國土資源所面臨的監(jiān)管任務(wù)也異常繁重。隨著土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)的趨緊，今后一段時(shí)間，將是土地供需矛盾的凸顯期，違法用地反彈的壓力很大。作為身處土地保護(hù)前沿和土地執(zhí)法監(jiān)察一線的基層國土資源所，如何找準(zhǔn)保護(hù)資源與保障發(fā)展的最佳結(jié)合點(diǎn)，創(chuàng)新查處土地違法行為的工作機(jī)制，是擺在我們面前亟需破解的一個(gè)重要課題。

“地方保護(hù)”是土地執(zhí)法監(jiān)察的最大阻力。實(shí)事求是地講，影響基層土地執(zhí)法監(jiān)察的根本因素就是當(dāng)?shù)卣^時(shí)的“發(fā)展觀”和“政績(jī)觀”。當(dāng)前基層地方政府都在大張旗鼓搞招商引資，要求各職能部門轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化服務(wù)，這種心情無可厚非，但相當(dāng)多的地方政府卻只要“土地服務(wù)”，不要土地保護(hù)，更不要土地執(zhí)法。探究近年來全國有影響的土地違法案件，不難發(fā)現(xiàn)，近乎100%的大宗項(xiàng)目違法用地背后，都或多或少地隱藏著地方政府的身影。

機(jī)制不順造成“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”。當(dāng)前，土地執(zhí)法監(jiān)察制度對(duì)違法者的查處有經(jīng)濟(jì)的、行政的、民事的、刑事的；對(duì)違法案件的查處有沒收的、拆除的、移送的；還有同公安、紀(jì)檢等聯(lián)合辦案的，照理說，土地違法案件的查處應(yīng)該成績(jī)斐然。但是許多規(guī)定、措施大都停留在會(huì)議上、文件上，聯(lián)合執(zhí)法只是土地管理執(zhí)法部門的一廂情愿。

集體土地非法入市暗流涌動(dòng)。按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，集體土地不得隨意進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，必須依法征收為國有土地后才可流轉(zhuǎn)。一些用地單位，為規(guī)避上述規(guī)定，與村組集體經(jīng)濟(jì)組織私簽協(xié)議，以租代征，造成集體土地非法入市；有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議頒布以來，相關(guān)配套政策、法規(guī)相對(duì)滯后，部分違法者曲解集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。

對(duì)策和建議

（一）積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督制約。土地執(zhí)法監(jiān)察工作離開當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，會(huì)寸步難行。所以，無論是主動(dòng)匯報(bào)，還是接待領(lǐng)導(dǎo)檢查調(diào)研；無論是參加會(huì)議，還是在礦山、企業(yè)檢查指導(dǎo)工作現(xiàn)場(chǎng)，土地執(zhí)法監(jiān)察干部都要抓住機(jī)會(huì)，結(jié)合工作實(shí)際為領(lǐng)導(dǎo)解答土地法律問題。開展以案說法活動(dòng)，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)觀摩執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)。定期進(jìn)行專題匯報(bào)和要情實(shí)報(bào)，向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)法律法規(guī)的實(shí)施情況。通過各種有效措施促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)時(shí)繃緊依法用地這根弦。

（二）明確職責(zé)、落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)執(zhí)法積極性。筆者的建議如下：一是實(shí)行包片監(jiān)管，落實(shí)包區(qū)域監(jiān)控負(fù)責(zé)制，把全鎮(zhèn)劃分為四個(gè)執(zhí)法區(qū)域。所監(jiān)察中隊(duì)負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)范圍國土資源執(zhí)法監(jiān)督和組織集中巡查、重點(diǎn)抽查。每名職工分工到村，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查的組織實(shí)施，村級(jí)國土資源協(xié)管員負(fù)責(zé)及時(shí)傳遞反饋土地信息。二是實(shí)行等級(jí)監(jiān)控巡查制。把監(jiān)控區(qū)域分為特級(jí)監(jiān)控、一級(jí)監(jiān)控、一般監(jiān)控。對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、主干道兩側(cè)實(shí)行特級(jí)監(jiān)控，每月巡查不少于6次；對(duì)工業(yè)集中區(qū)、建房規(guī)劃區(qū)實(shí)行一級(jí)監(jiān)控，每月巡查不少于4次；對(duì)其他區(qū)域?qū)嵭幸话惚O(jiān)控，每月巡查不少于2次。巡查情況按時(shí)記入巡查臺(tái)賬，每次巡查結(jié)果必須提交巡查報(bào)告并備案。

（三）完善法律法規(guī)，提高可操作性。建議上級(jí)相關(guān)部門組織力量對(duì)當(dāng)前土地執(zhí)法程序能否真正有效制止土地違法行為進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，在當(dāng)前耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，形成有創(chuàng)新性和可操作性的法律條文，完善《土地管理法》。

地方政府和國土資源管理部門應(yīng)及時(shí)向上反饋信息，就完善現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)問題提出建議。在堅(jiān)持不與憲法相抵觸的前提下，加快地方法規(guī)、規(guī)章的立法工作。既可以照顧地方實(shí)際，規(guī)避法律法規(guī)的滯后性，又可提高相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)用性和可操作性。

（四）出臺(tái)細(xì)則，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。建議省市國土資源管理部門就黨的十七屆三中全會(huì)有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議制定配套政策法規(guī)，及時(shí)出臺(tái)可操作性的細(xì)則，在明確土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以法律或規(guī)章的形式規(guī)定集體土地入市的條件、流轉(zhuǎn)方式、權(quán)利和義務(wù)等，使之規(guī)范有序。

（五）嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度。省級(jí)國土資源管理部門應(yīng)按照國土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，進(jìn)一步加大對(duì)地方政府的監(jiān)督力度，切實(shí)將耕地保護(hù)作為各級(jí)干部目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，凡是發(fā)現(xiàn)國土資源違法案件和行政不作為的，都要追究各部門和各級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并扣減用地指標(biāo)、土地整理項(xiàng)目資金，從而促使地方黨委、政府加大對(duì)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的支持，使全社會(huì)像抓計(jì)劃生育那樣搞好國土資源管理工作，使保護(hù)耕地的國策真正落到實(shí)處。（作者單位：秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院）