雷媛媛

(福建師范大學公共管理學院，福建 福州 350007)

“民以食為天，食以安為先?！笔称钒踩且豁椕裥墓こ?。隨著科學技術的進步，人們生活水平的提高，生產(chǎn)加工的多樣化，消費者對食物已不再局限于“以求果腹”的最低要求。然而由于我國正處于社會轉型期，自身市場機制的缺陷和制度的不完善導致食品安全事故頻發(fā)。從三鹿奶粉三聚氰胺事件、蘇丹紅咸鴨蛋到絕育黃瓜、瘦肉精再到染色饅頭、塑化劑飲料風波等，食品安全事故層出不窮。人們從大米中認識了石蠟，從火腿中認識了敵敵畏，從火鍋中認識了福爾馬林，從木耳中認識了硫酸銅。食品安全事故不斷，撩撥著消費者敏感的神經(jīng)。一場場由食品引發(fā)的恐慌讓人們開始質疑政府在食品安全監(jiān)管體系中的職能定位和執(zhí)行力。心有余悸的事故背后折射出的是政府監(jiān)管體制不完善，各部門利益化、協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管效率底下的現(xiàn)象。食品安全監(jiān)管體系存在著諸多問題是政府監(jiān)管失靈的癥結所在。在建設服務型政府的新時期，針對我國食品安全監(jiān)管面臨的現(xiàn)實困境，如何剖析食品安全危機背后深層次的原因，并對癥下藥，完善政府監(jiān)管體系顯得刻不容緩。

一、我國食品安全監(jiān)管面臨的現(xiàn)實困境

(一)食品安全監(jiān)管預警機制不完善

食品安全預警是指在食品行業(yè)，針對食品的安全隱患進行“預先警告”，實施監(jiān)測、追蹤、分析、預報、控制等預測功能，有效監(jiān)控食品安全風險危機的運行管理模式[1]。預警機制能在事故發(fā)生前對食品安全隱患進行預測，通過信息采集、風險評估、預警預報、實施預案等一系列舉措把風險控制在源頭，是避免事故發(fā)生的重要手段。我國食品安全預警體系的構建起步較晚，基本框架雖已經(jīng)確立，但預警機制尚不夠完善。我國尚未設立專門的分析預警機構，沒有針對這一工作的全面信息采集系統(tǒng)。這一預警情報統(tǒng)計環(huán)節(jié)的缺失導致整個預警體系無法有效運作，從而無法把食品安全危機爆發(fā)的風險降至最低。

(二)食品安全監(jiān)管不力

我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系是多部門監(jiān)管。各部門間監(jiān)管職能重疊，職責不清；各部門間協(xié)調(diào)困難。加之，官僚主義嚴重，導致政府監(jiān)管的行政成本較高，但是效率低下。相關檢測中介機構和部門職能的虛設使得當前食品流通安全問題層出不窮，卻無法追蹤溯源[2]。另一方面，食品本身并沒有質量隱患，但是由于流通運輸設備的落后或衛(wèi)生不合格，使得食品在儲藏、運輸過程中被污染。這些流通環(huán)節(jié)存在的安全隱患常被政府監(jiān)管部門所忽視。

(三)食品準入標準不統(tǒng)一

我國的食品安全準入標準分為國家標準、地方標準、行業(yè)標準和企業(yè)標準。據(jù)統(tǒng)計，這些標準包括20多部法律、40多部行政法規(guī)、150多部章規(guī)。法律繁多導致準入機制沒有統(tǒng)一的標準。食品標準體系總體水平與國際標準相比偏低。各級標準之間存在交叉[3]35。這些標準的缺陷造成了太多的執(zhí)法漏洞，很多不規(guī)范的食品小作坊、小攤販紛紛涌入市場。相關部門未嚴格對這些離市民最近的銷售終端進行很好的監(jiān)管和整頓，埋下巨大的食品安全隱患。

(四)食品安全信息不對稱

食品安全信息的有效供給是完善我國食品安全監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。食品安全信息應該包括管理信息、標準信息、科學技術信息、風險評估信息、檢測檢驗及認證信息、生產(chǎn)供應鏈質量信息及市場信息等[4]。而如今，食品安全信息嚴重不對稱。政府與食品生產(chǎn)企業(yè)之間出現(xiàn)信息不對稱；消費者與食品生產(chǎn)企業(yè)之間出現(xiàn)信息不對稱；食品生產(chǎn)企業(yè)與農(nóng)戶之間出現(xiàn)信息不對稱。消費者本身因缺乏專業(yè)知識而無法對食品的安全加以辨別和防范，而食品生產(chǎn)者為了獲取最大的利益，不惜以犧牲消費者的利益為代價，大量使用農(nóng)藥、化學試劑、添加劑等，導致食品安全出現(xiàn)隱患。一般情況下，廣大消費者主要是通過食品的標簽對食品信息有所了解，標簽所標內(nèi)容不實的情況下，消費者的利益和權益就受到了侵犯。

二、我國食品安全監(jiān)管陷入困境的原因

食品安全事故為何屢禁不止，究其根本原因主要是我國現(xiàn)有的相關法律法規(guī)不完善，多頭管理的監(jiān)管模式弊端重重，監(jiān)管手段和體系尚待進一步提高。

(一)食品安全相關法律法規(guī)不完善

《食品安全法》頒布前，我國現(xiàn)有的食品安全相關的法律法規(guī)以《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》為主導，與《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質量安全監(jiān)督管理辦法》等數(shù)部單行的有關食品安全的法律以及《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《消費者權益保護法》等法律、國務院及各部委出臺的規(guī)章、兩高的司法解釋等有關食品安全的相關規(guī)定構成的集合法群形態(tài)[5]。盡管相關的法律條文名目眾多，但因分段立法的局限，各個條款相對分散，覆蓋面較窄。部分法律法規(guī)嚴重滯后，不能滿足需要，甚至形成障礙。

(二)政府部門多頭管理的局限性

目前，我國的食品衛(wèi)生與食品安全監(jiān)管部門有國家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、商務部、衛(wèi)生部、國家工商行政管理局、國家質量技術監(jiān)督檢疫總局。各部門按相應的職能對食品安全實行分段監(jiān)管。全國人大代表、中國工程院院士鐘南山面對各路記者的“圍堵”，對時下公眾關心的食品藥品安全問題繼續(xù)“開炮”。他表示，其實“毒豇豆”并不難發(fā)現(xiàn)，在監(jiān)測的多個環(huán)節(jié)都可以將它檢查出來，之所以等到中毒了才知道，是因為目前在食品安全監(jiān)管領域存在著“多頭管理”的弊端。我國監(jiān)管部門眾多，理論上權責明晰，但具體實踐中各個監(jiān)管環(huán)節(jié)中沒有充分考慮到各部門的特點，角色不清，權限不清，容易出現(xiàn)權力交叉重疊、權責不明，彼此推諉，而職責不明為監(jiān)管機構之間的利益爭奪和責任推諉埋下了巨大的隱患，造成監(jiān)管的缺失、缺位、錯位、重復執(zhí)法的現(xiàn)象。表面上看似各部門層層把關、嚴格控制，事故發(fā)生后問責起來，各部門相互觀望，相互推諉，這也是我國食品安全事故多發(fā)的重要原因。

(三)風險管理體系不完善

食品安全風險管理是國際眾多學術界、企業(yè)界和政府監(jiān)管部門熱議的核心話題和推崇的主要監(jiān)管手段。國內(nèi)對風險管理的理論研究雖與日俱增，但是該體系的構建與國際的接軌仍然起步較晚。我國于2009年6月正式實施《食品安全法》，衛(wèi)生部負責制定、公布食品安全的國家標準。目前已會同有關部門成立了國家食品安全風險評估專家委員會、食品安全國家標準審評委員會，并發(fā)布實施了相關的管理規(guī)定。同時，全國食品安全風險監(jiān)測體系也正在建立[6]。我國食品安全監(jiān)管流程中對風險管理的具體實施方案、原則仍不嚴格。風險評估階段對食品安全性問題中的不確定性信息的定量分析手段落后，風險評估的靈敏度偏低。整體食品安全風險監(jiān)測評估和標準基礎較部分發(fā)達國家比較薄弱。

三、我國食品安全監(jiān)管增效對策

新時期，食品行業(yè)正在逐步與全球接軌。這項民心工程要打造好就需要從多個部門、多個層次抓起。針對我國食品安全監(jiān)管的錯位、缺位環(huán)節(jié)，政府要在借鑒發(fā)達國家監(jiān)管模式的基礎上結合我國的現(xiàn)狀，各個擊破，建立一個安全、可靠、高效的食品安全監(jiān)管體系。

(一)健全食品安全的相關法律法規(guī)

早期的《食品衛(wèi)生法》陳舊落伍，而現(xiàn)有較新的《中華人民共和國食品安全法》仍然有地方需要修改和完善。統(tǒng)一一部權威的食品安全法律來規(guī)范食品安全領域的相關問題和標準，不但可以降低各項繁雜的法律法規(guī)間可能存在的沖突，還能夠降低立法成本。

首先，要鼓勵出臺更有建設性的食品安全法律法規(guī)。我國的食品安全法要借鑒國際上發(fā)達國家的做法并結合我國的具體國情，有針對性地制定規(guī)范的、高效的、與世界接軌的法律條文，逐步彌補現(xiàn)有的《食品安全法》存在的漏洞。

其次，要加重對食品安全違規(guī)者的處罰力度。當前我國現(xiàn)有的處罰條例中對食品安全違規(guī)者的處罰力度較輕、違規(guī)標準描述含糊不清。由于違規(guī)標準含糊、犯罪成本較低，導致有些不法違規(guī)者錯誤解讀相關規(guī)定，更有甚者肆意猖狂地生產(chǎn)和兜售不符合食品安全標準的劣質食品。針對這一情況，法律對違規(guī)者的制裁不能局限于金錢上的處罰，情節(jié)嚴重者必須要追究刑事責任。

(二)優(yōu)化政府監(jiān)管部門

首先，要優(yōu)化政府監(jiān)管機構的部門架構。我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管機構有數(shù)十個，從農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家技術監(jiān)督局、進出口檢疫局到工商局。優(yōu)化部門架構，使多部門監(jiān)管向集中監(jiān)管轉變，如將食品安全生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能由衛(wèi)生部門移交質檢部門。

其次，要明確定位各監(jiān)管部門的職責。農(nóng)業(yè)部門、質檢部門、工商部門和衛(wèi)生部門分別負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)、制造、加工環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管環(huán)節(jié)以及食品銷售和流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，而食品藥品監(jiān)管部門主要負責對食品藥品進行綜合監(jiān)管[3]79。這種分段的監(jiān)管方式避免了職權重疊，提高了監(jiān)管效率，并且能夠在一旦事故發(fā)生后依權責追求責任。

再次，要加大食品安全相關法律法規(guī)的執(zhí)法力度。只有做到有法可依、有法必依才能確保食品安全監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)都落到實處。這就要求相關部門執(zhí)法時要真正以相關法律法規(guī)為標準嚴格執(zhí)行，確保執(zhí)法力度，真正形成用制度規(guī)范執(zhí)法行為、按法律法規(guī)辦事、靠制度管人的有效機制。

最后，要建立食品監(jiān)管領域的領導問責制度。一旦發(fā)生重大食品安全事故，相關部門就要承擔必要的責任，并要追究領導的責任。領導問責制度落實到食品安全監(jiān)管領域能夠有效完善領導干部的行為規(guī)范，健全整個系統(tǒng)的監(jiān)督和責任追溯制度，提高政府工作效率。

(三)構建和完善食品安全監(jiān)管體系

首先，完善食品安全監(jiān)管預警體系。在各地現(xiàn)有的應急預案的基礎上，借鑒國內(nèi)外相關經(jīng)驗，在省級層面上形成較為完善的、系統(tǒng)的、高效的食品安全應急處理機制。這就要求要有相應的預警系統(tǒng)，重視風險評估和預防，吸收歐盟國家有效的食品安全預警機制與原則的基礎上明確應急機制各部門及其負責人的具體職責，努力做好事故前的防范工作、事故中的處理工作和事故后的責任追究。

其次，完善食品安全監(jiān)管的信息化體系。我國各個地方都有相應的食品安全信息發(fā)布網(wǎng)絡平臺。這就要求各監(jiān)管部門收集食品安全相關信息上要準確可靠，發(fā)布信息時要及時高效。同時，還應搭建食品安全信息交流網(wǎng)，利用網(wǎng)絡獲取信息便捷快速的特點使政府監(jiān)管部門與食品加工企業(yè)及廣大消費者之間進行有效的交流，增加食品安全信息的透明度。另外，我國食品安全法如若限定于特定的區(qū)域,在實踐中由誰按照什么標準進行判斷和評價顯得可操作性不強。因此,由統(tǒng)一的信息發(fā)布機關統(tǒng)一發(fā)布食品安全信息,可能更為合適。比如歐盟食品與獸醫(yī)辦公室(EU Food and Veter inary Office)除了監(jiān)管食品生產(chǎn)各個環(huán)節(jié),還獨立負責發(fā)布巡視報告[7]。

最后，構建食品安全監(jiān)管的信用體系。政府可以搭建一個食品安全信用的管理機構，通過對食品安全生產(chǎn)企業(yè)的信用信息的采集、整理，建立一個規(guī)范的、高效的食品安全信用體系。另外，要充分調(diào)動企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費者等外部力量，對積極上報本企業(yè)真實的安全信用信息和舉報其他不法違規(guī)行為的企業(yè)給予一定的獎勵，對于能夠嚴把質量關的高信用企業(yè)給予表彰，使之成為各企業(yè)的標桿。

四、結語

經(jīng)濟全球化背景下，食品安全儼然是各國關注的焦點問題。我國的食品安全正處于多事之秋，要徹底改變食品安全的被動局面亟需政府監(jiān)管部門正視食品安全存在的問題，進一步開展對食品安全重點環(huán)節(jié)的調(diào)研，全面掌握食品產(chǎn)業(yè)、食品安全、監(jiān)督管理的現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢，提出有針對性的解決措施，抓好食品生產(chǎn)加工、食品流通、食品消費等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管。另外，政府部門應加大食品安全監(jiān)管力度，嚴厲整治制售假劣食品危害公眾身體健康的違法犯罪行為。與此同時食品企業(yè)和廣大消費者要積極參與到食品安全監(jiān)管的工作中，只有政府部門、食品企業(yè)、消費者各方力量共同努力方能打贏這場持久的食品安全保衛(wèi)戰(zhàn)。

[參考文獻]

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[5]王琳琳.論新《食品安全法》對食品行業(yè)監(jiān)管的法律規(guī)定——以我國奶產(chǎn)業(yè)為例[J].稅務與經(jīng)濟，2011(4):73-77.

[6]食品安全風險監(jiān)測[EB/OL].[2012-01-30].http://baike.baidu.com/view/3520592.htm.

[7]魏益民，劉為軍,潘家榮.中國食品安全控制研究[M].北京:科學出版社,2008：37-38.