李 燦，張鳳榮

(中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院，北京 100193)

0 引言

耕地的資源利用價值隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、城市擴張、土地生態(tài)保育的需求越來越凸顯其重要性和稀缺性;與此同時，在新一輪城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，耕地加速流失的形勢日益嚴峻。長期以來的實踐證明［1-2］，耕地保護的效果離政策設計目標存在著很大的距離，并且這種差距有愈加嚴重的趨勢。國際上的經(jīng)驗說明，當經(jīng)濟驅動力與政策相左時，實際的結果往往是受經(jīng)濟動力左右，特別是在經(jīng)濟快速發(fā)展時期，經(jīng)濟驅動的作用尤為明顯［3］。目前，對于因逐利行為造成耕地轉移的主要動因已為許多學者所共識，不同學者從經(jīng)濟驅動機制、耕地保護的經(jīng)濟學行為、耕地補償機制、耕地價值以及管理體制等方面進行了深入的分析［4-9］。在當前城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟體制下，耕地保護主要是政府通過指令性計劃的方式自上而下地進行指標的分解下達，并采取相應的政策法規(guī)予以保障實行，耕地保護責任的主體角色由經(jīng)濟上相對弱勢的農(nóng)民群體來承擔，由于耕地保護的成果被全體社會成員共同享有，因而存在著制度設計上的不公平性，耕地保護效果往往是低效的［3，10-12］。本研究通過分析耕地保護的主體行為特征和現(xiàn)行制度框架下的耕地保護運行機理，認清耕地保護中存在的問題，為探尋并建立耕地保護的長效機制提供參考。

1 耕地保護主體的行為選擇

1.1 地方政府保護耕地的行為選擇

為保護耕地，我國政府制定了一系列法規(guī)和政策措施，并把保護耕地、實現(xiàn)糧食安全列為國家的基本國策之一。特別是20世紀80年代中后期以來，采取了一系列實際行動，如制定了土地管理法、基本農(nóng)田保護條例，實施耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)地征用管制等等，但實際效果并不令人滿意。應該說當前中央政府實行的是積極的耕地保護政策，并且是一種在強勢行政體制下的目標管理制度，但由于地方政府的靈活變通性以及在市場中處于絕對優(yōu)勢地位，在中央與地方政府利益博弈的過程中，致使中央政府耕地保護的初衷被追求利益最大化的地方政府所化解和消融，結果是中央政府處于被動地位，地方政府成為土地支配實際主體，掌握了資源的分配權。

在中央政府下達耕地保護指標后，地方政府擁有了足夠的話語權左右耕地的規(guī)劃布局，特別是對基本農(nóng)田的空間劃定。地方政府作為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的利益主體，負有推動經(jīng)濟發(fā)展、促進城市基礎設施建設和提高人民生活水平的職責和義務，當前經(jīng)濟發(fā)展的效果又與主政地方官員的政績直接相關，因此，在利益驅動機制下，地方政府過于追求經(jīng)濟產(chǎn)值和發(fā)展速度，并以消耗耕地資源為代價。另一方面，地方政府又負有完成上級政府下達的保護耕地任務的責任，需嚴格執(zhí)行耕地總量動態(tài)平衡政策。因此，實際上地方政府處于一種發(fā)展與保護的“兩難”境地。然而，當經(jīng)濟發(fā)展政策與資源利用的目標發(fā)生矛盾時，地方政府政策的理性選擇必然是“利大取重，害中取輕”，選擇保護讓路于發(fā)展的策略。因而，就會出現(xiàn)目前常見的耕地破碎分散、基本農(nóng)田“上山下灘”的現(xiàn)象。

1.2 農(nóng)民保護耕地的行為選擇

美國著名經(jīng)濟學家西奧多·W·舒爾茨認為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)戶是“窮而有效率的”，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為也是“理性的”［13］，也就是說在沒有外在比較利益驅動和刺激下，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶往往能夠有效地保護好耕地，究其原因是在該地區(qū)轉用耕地獲利的機會相對較少，或者農(nóng)戶預期的機會成本損失很低或者不存在。國內(nèi)學者高明認為農(nóng)戶對耕地的投入取決于對耕地投資回報預期，如果耕地收益預期較大，農(nóng)戶就會采取保護耕地的使用方式［14］。陳美球等通過對不同農(nóng)戶群體對待耕地流失態(tài)度的調(diào)查結果顯示，高齡農(nóng)戶對耕地保護的積極性較年輕農(nóng)戶要高，但是隨著農(nóng)民收入的提高，農(nóng)民更愿意從耕地里面抽身出來從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)［15］。從比較利益和市場價值機制的導向來看，農(nóng)民的選擇完全是理性化的，因為農(nóng)民具有擺脫貧困和提高收入的潛在動力。

另一方面，農(nóng)民緣于世代流傳下來的“土地等于飯碗”的傳統(tǒng)意識，不愿放棄耕地，認為耕地是最基本的生活保障，因此對耕地不斷投入以保證耕地的生產(chǎn)能力，但在面對農(nóng)地轉用的利益激勵時，農(nóng)民就有不愿保護的潛在心理，盼望通過農(nóng)地非農(nóng)化過程獲得利益，然而在實際中，通過農(nóng)地非農(nóng)化過程農(nóng)民預期的利益并沒有得到完全實現(xiàn)。因此，在某種程度上，農(nóng)民對于耕地保護處于一種“生活保障vs獲取利益”的觀望心態(tài)。

2 現(xiàn)行制度框架下耕地保護的特征

2.1 基于“委托—代理”關系的耕地保護

當前，我國耕地保護是通過“委托-代理”機制實現(xiàn)的［16］，其特點是通過法規(guī)和政策約束機制以及自上而下的行政監(jiān)管體系，借助于土地規(guī)劃載體，把耕地保護的責任層層分解下達，其實質(zhì)是政府(中央政府)委托給耕地保護實際執(zhí)行者(地方政府及農(nóng)民)，其中的委托-代理鏈條就構成了耕地保護的相關利益主體。在此過程的傳遞下，各級地方政府只作為耕地保護的名義主體，而實際委托人為農(nóng)村集體組織，并通過承包方式，最終委托給耕種土地的農(nóng)民，即農(nóng)民作為耕地保護的直接執(zhí)行主體。然而，基于委托-代理關系的中央政府與地方政府、政府與農(nóng)民之間，必然會由于信息的不對稱和目標激勵的偏差引起管理制度的低效行使［17］，其根源在于此種體制下中央政府與耕地保護主體存在不同的利益訴求。

基于理性經(jīng)濟人的行為選擇理論，委托-代理雙方都在關心自己效用的最大化，為順利實現(xiàn)耕地保護的目標，需要使兩者的目標函數(shù)趨向一致，然而在市場化改革進程中，地方政府逐漸出現(xiàn)了與中央政府不完全相同的利益追求曲線，地方政府和中央政府之間出現(xiàn)了利益上的差別［18］，加上信息不對稱，就會使得在兩者之間的代理關系中產(chǎn)生一種非協(xié)作、非效率的問題，即逆向選擇問題和道德問題［19-20］。因此，在面臨委托-代理雙方目標效應函數(shù)不一致的情況下，就需要引入新的激勵機制，最大化委托人的目標函數(shù)。

2.2 基于公平偏好視角下的耕地保護

首先，實行統(tǒng)一的耕地保護政策未把區(qū)域間資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展實際等因素有效地考慮進來，政策設計注重過程的公平性，全國各地按照統(tǒng)一的政策和規(guī)則管理，忽視形式公平掩蓋下的效率差異，其結果常常是耕地保護的步調(diào)不一致，效果相差大。由于耕地保護指標的分配存在不科學性，發(fā)達地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展的壓力往往突破新增建設用地指標，而欠發(fā)達地區(qū)卻因用不完占地指標而連年結轉［21］。

其次，耕地所產(chǎn)生的環(huán)境生態(tài)、糧食安全、社會保障等外部效益被政府簡單地視為一種“公共利益”，并理所當然地歸全體社會成員所共享，由此產(chǎn)生了嚴重的利益傾斜，導致耕地保護主體感受到不對等的權利與義務。并且農(nóng)民在保護耕地過程中所喪失的“機會成本”得不到補償，極大地影響了耕地保護的積極性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民原本脆弱的耕地保護激勵被逐步提升的公共意識所抵消。

第三，耕地保護是政府基于公共目的所設定目標基礎上的強制性行為。換言之，政府作為公共利益的代表，為保障糧食安全和社會穩(wěn)定，對耕地轉為其他用途采取極為嚴格的限制措施，農(nóng)民只能被動地接受和執(zhí)行耕地保護的政策?！锻恋毓芾矸ā访魑囊?guī)定，耕地征轉流程只能是由政府部門來主導，并且極力限制各種經(jīng)濟主體自主介入的市場行為;而在耕地的經(jīng)營方式上，囿于“農(nóng)地農(nóng)管”的思維方式，也并不鼓勵引入市場化的經(jīng)營管理模式。在這種以政府主導的耕地保護政策背景下，農(nóng)民的發(fā)展訴求常常被忽視，所產(chǎn)生的后果，一是剝奪了農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權，抑制了農(nóng)民保護耕地的內(nèi)在動力;二是限制了耕地資產(chǎn)功能的發(fā)揮，使農(nóng)民背負機會成本，耕地保護的社會意愿與農(nóng)民個人意愿的矛盾在此凸顯出來;三是難以形成市場化的耕地規(guī)?；?jīng)營方式，阻礙耕地生產(chǎn)效率的提高。

2.3 信息不對稱條件下的耕地保護

“中央政府-地方政府-農(nóng)民集體”這種層級管理體制對于委托-代理方式下的耕地保護關系而言，必然會由于代理人的目標與委托人的目標不一致，導致管理與執(zhí)行過程中的信息不對稱，出現(xiàn)政府所代表的公共利益與農(nóng)民耕地保護的要求不一致的現(xiàn)象。這種信息的不對稱包含有兩個管理層面上的信息反饋偏離。

第一個層面是中央政府與地方政府之間的信息不對稱。中央政府作為政策的制定者和最高土地行政審批部門，把握一定時期內(nèi)耕地資源利用與保護的政策走向，主要對規(guī)劃期內(nèi)耕地保護的數(shù)量和質(zhì)量提出要求，其管理決策所依賴的信息絕大多數(shù)由地方政府提供，信息質(zhì)量具有被打折扣的嫌疑，所制定的目標與地方實際產(chǎn)生一定偏離。作為委托方的中央政府由于難以準確觀察到目標偏離，因而無法進行有效的監(jiān)督和約束。

第二個層面就是地方政府與耕地保護直接執(zhí)行主體之間的信息不對稱。地方政府是耕地保護政策執(zhí)行的主導方，由于接近信息源，因而比中央政府更能控制信息的流量和真實程度，但是地方政府更傾向于管理的技術層面，偏好規(guī)劃控制和數(shù)量管理，而對農(nóng)民利用耕地的實際情況，以及把耕地擅作他用的現(xiàn)象不能實行有效的監(jiān)管，難以及時糾正土地違法行為。與此同時，農(nóng)民處于耕地保護政策與管理的被動執(zhí)行地位，直接形成了耕地保護執(zhí)行過程中的信息來源，熟悉耕地的地力條件和生產(chǎn)功能，卻由于信息反饋機制的缺乏，不能把有效信息及時傳遞給決策者，致使農(nóng)地的管理和規(guī)劃與農(nóng)民對耕地投入和維護的實際意愿不相吻合，造成政府土地管理與農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為上的信息不對稱。

2.4 投入產(chǎn)出不對等下的耕地保護

耕地不僅具有穩(wěn)定社會、保障糧食安全的作用，而且承擔有提供生態(tài)保育空間、凈化環(huán)境的外部性功能，因而耕地保護的社會成本應由全社會共同承擔。農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行投入后，只能從耕地中獲取單純的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟價值，耕地的生態(tài)和社會價值卻不能在市場交易中得到體現(xiàn)，而這部分外溢價值來自耕地保護主體所提供的效用輸出，其他社會成員卻免費享有，從而造成耕地保護成本與收益分配的不一致，嚴重損害了耕地保護主體的利益。

對地方政府而言，保護耕地意味著為中央政府承擔了由于資源稟賦差異而導致的區(qū)域間耕地保護的外部性成本，一定程度上放棄了耕地轉為建設用地的機會，因為農(nóng)地征轉可獲取大量土地出讓金，為地方經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件［22］。對此，地方政府出于全局的糧食安全和公共利益考慮，必然會犧牲因區(qū)位差異而背負的成本去“顧全大局”。對于農(nóng)民而言，卻是既承擔了耕地的社會價值和生態(tài)價值成本，又背負了巨大的耕地轉用機會成本。由于國家對農(nóng)戶耕地保護行為的外部性忽視，沒有形成對農(nóng)戶耕地保護的社會化補償機制［23］，因此，如果農(nóng)民不能就其提供的環(huán)境生態(tài)、糧食安全等外部性效益獲得合理的補償，農(nóng)民就會逐漸失去對耕地保護的積極性。正如經(jīng)濟學家張五常曾指出的，農(nóng)民是否珍惜土地在于他們對于經(jīng)濟收益的考慮［24］，當耕地轉用有利可圖時，市場經(jīng)濟行為會推動耕地向獲益更高的用途轉變。

2.5 利益干擾下的耕地保護

耕地保護不僅在地區(qū)間存在“諸侯經(jīng)濟”的問題，而且在政府部門間存在著嚴重的“利益割據(jù)”現(xiàn)象。按理說保護耕地是政府為代表公共利益而實行的監(jiān)管行為，應該得到政府公共部門的支持和貫徹落實，但由于公共部門利益的異質(zhì)性使得政策難以執(zhí)行［25］。在對待耕地征轉問題上，隨著土地收益在政府收入中所占的比重越來越高，政府內(nèi)部各部門之間在對待耕地保護監(jiān)管方面也存在著意見沖突，地方政府中公共支出部門傾向于松弛的耕地保護政策，而農(nóng)林、水利、環(huán)保部門則與之相反。具體而言，比如規(guī)劃部門試圖通過規(guī)劃的方法提高土地利用的效率和集約度以解決城市化過程中的建設擴展問題，而土地管理部門則努力通過嚴格的用途管制以防止耕地的流失;經(jīng)濟發(fā)展部門想利用低地價擴大招商引資規(guī)模;農(nóng)業(yè)部門希望通過耕地保護措施獲取更多的財政補貼;交通部門想優(yōu)化本部門的規(guī)劃體系等等，各部門基于本位利益考慮的做法極大地弱化了政府防止耕地流失的努力。

中央政府與地方政府在耕地保護博弈過程中也不斷在調(diào)整各自的策略。中央政府在對待耕地保護方面態(tài)度一直都很堅定，政策設計極為嚴格，特別是在耕地流失問題顯化后，必然會針對耕地流向建設用地的行為采取更為嚴格的限制性政策。然而，地方政府在面對巨大的發(fā)展誘惑時，所采取的政策措施多數(shù)是與中央的要求相違背的。有數(shù)據(jù)顯示，2007—2010年，全國國有土地使用權出讓收入與地方本級財政收入的比例從0.31:1迅速上升至0.75:1，而與地方公共財政收入的比例由0.18:1上升到0.41:1，土地出讓收入(未扣除成本)和地方本級財政收入幾乎相當，因此土地財政又有“第二財政”之稱［26］。由此可見，在當前所謂“經(jīng)營土地”來推動“經(jīng)營城市”的發(fā)展思路下，地方政府在面對巨大經(jīng)濟利益時的政策選擇傾向必然會導致耕地流失的進一步失控。

3 思考與對策

現(xiàn)行的農(nóng)用地管理制度具有明顯的城市偏向性［27］，耕地保護的主要挑戰(zhàn)來自于應對城市空間擴張帶來的巨大經(jīng)濟壓力。當前我國處于城鄉(xiāng)發(fā)展轉型和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，耕地保護力度不容放松，同時經(jīng)濟和城市發(fā)展所需要的土地供給也需要有相應程度的保證，因此，應當正視耕地一定程度上的減少。但是，基于我國人多地少的國情和糧食安全考慮，嚴厲的耕地保護政策和監(jiān)管措施仍需進一步加強和完善。

3.1 完善經(jīng)濟補償和激勵機制

在市場化日益深入發(fā)展的環(huán)境下，政府應該為農(nóng)民保護耕地所背負的機會成本和耕地功能的外溢效益”埋單”。在城鄉(xiāng)二元社會體制背景和嚴格耕地保護制度下，農(nóng)民是在政府設定的耕地保護目標下的政策執(zhí)行主體，被理所當然地認為負有保護耕地的責任。就市場經(jīng)濟行為而言，政府剝奪了農(nóng)戶對承包地經(jīng)營的選擇權，農(nóng)戶為了國家的糧食戰(zhàn)略目標犧牲了某些潛在的經(jīng)濟利益;同時伴隨耕地保護所產(chǎn)生的生態(tài)、社會效益價值并沒有體現(xiàn)在農(nóng)民耕地保護的行為上，因此，有必要對耕地保護功能的外溢效益進行評估，將耕地保護損失的外部成本“內(nèi)化”，提高耕地保護的收益和占用耕地的成本，從經(jīng)濟激勵上調(diào)動農(nóng)民耕地保護的積極性和抑制耕地的非農(nóng)化驅動。

由于存在明顯的政府委托代理下的激勵扭曲問題，因此，有必要建立激勵相容的績效考核制度，采取諸如修正耕地保護政策目標、強化耕地保護政策執(zhí)行力度、轉變政府官員的考評方式等措施，構建一套合理可行的激勵機制，由政府正面激勵農(nóng)民保護耕地的行為，提高農(nóng)民耕地保護的積極性。

3.2 構建暢通的信息反饋機制

在委托-代理方式的耕地保護機制下，存在委托方和代理方之間的信息交換不完全和不對稱問題，以及雙方利益訴求的差異，具有較高的效率損失風險。而且在當前缺乏健全的社會參與機制下，必然產(chǎn)生嚴重的管理反饋鏈條上的阻塞，導致政府的政策意圖不為農(nóng)民所理解，農(nóng)民的意見也難以參與到政策的修改完善當中，以致出現(xiàn)管理過程的滯后性問題。因此，應當構建暢通的信息反饋渠道，讓農(nóng)民在執(zhí)行耕地保護政策當中產(chǎn)生的問題能夠如實迅速地反饋到政策制定者當中，以利于政府實時調(diào)整監(jiān)管措施，降低行政管理成本。同時，在當前新農(nóng)村建設和法治社會建設的背景下，建立公眾參與機制，讓農(nóng)民獲得參與權和自主權，及時有效地表達耕地保護過程中的利益訴求，真正體現(xiàn)耕地保護的主體地位，顯得極為必要。

3.3 創(chuàng)新土地產(chǎn)權體系

當前我國正處于社會轉型時期，土地的產(chǎn)權制度變革處在不斷的探索當中，可借鑒國外土地發(fā)展權的思想，引入土地發(fā)展權制度設計，平衡土地保護、金融補償、經(jīng)濟激勵、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展等之間的關系［3］。通過增設農(nóng)地發(fā)展權，使耕地的資產(chǎn)價值在市場中得以體現(xiàn)，而讓農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中的土地增值分配，有利于消除地方政府的尋租行為，為中央政府有效地管理和保護耕地提供制度保障;同時，農(nóng)地發(fā)展權能夠有效地應對不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展壓力，要實行符合當?shù)貙嶋H的耕地保護監(jiān)管措施，不斷深化國家土地管理的宏觀調(diào)控。

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