李俊杰 郭傳章

（沈陽市蒲河新城財政局，遼寧110164）

全面落實科學(xué)發(fā)展觀要求堅持以人為本、民生為天、立黨為公、執(zhí)政為民的理念，提高人民群眾的幸福感和滿意度。因此，各級黨委和政府都把民生工程做為頭等大事不斷推進。與此同時，加強民生工程管理，提高民生性公共財政的供給能力和供給效應(yīng)也成為各級財政工作的熱點問題。

一、民生工程的涵義

民生工程就是與民生問題密切相關(guān)的政策、措施的實施過程，是政府堅持以人為本，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，切實保障公民的基本權(quán)利，提高生活水平，關(guān)注弱勢群體所采取的一系列政策措施的實施過程。也就是說民生工程是一個系統(tǒng)的、完整的、動態(tài)的過程，包含了圍繞民生問題所開展的管理體制、管理機制、管理方式方法、管理項目、管理過程等所有活動，不能把民生工程狹義地理解為民生工程項目建設(shè)。

在黨的十六屆五中全會上，明確提出要堅定不移地以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，以人為本，重點改善民生，確保人民過上一種體面的、有尊嚴的、健康的生活。民生工程的正式提出是黨的十七大，此次會議提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，實施民生工程，提高人民群眾的生活水平，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，并且確定了民生工程的目標是“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會”。

民生工程是一個系統(tǒng)工程，涉及的外延比較寬泛。但因教育是民生之基、就業(yè)是民生之本、收入分配是民生之源、社會保障是民生之盾，所以民生工程從總體上包含勞動就業(yè)、教育、社會保障、收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會救助、社會安全與信訪八大領(lǐng)域。

二、民生工程的基本特征與總體要求

（一）民生工程的基本特征

1.民生工程把發(fā)展經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)力同人民群眾的利益緊密結(jié)合起來，體現(xiàn)了經(jīng)濟社會建設(shè)的根本目的，而且也是民心所向。同時，人民群眾的需求為經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)力發(fā)展提供了不竭源泉和市場空間。

2.民生工程主要向民眾提供社會公共產(chǎn)品，不僅內(nèi)容繁多、涉及面廣、投資額大，而且需要持續(xù)不斷投入。社會公共產(chǎn)品因其產(chǎn)權(quán)為公共所有，決定了其必然是非盈利性和公益性，社會公共產(chǎn)品很難依靠吸引私人資本投資滿足社會民眾的需求，實施民生工程是政府的必然選擇和首要職責(zé)。一方面受邊際效用遞減規(guī)律的制約，同樣的社會公共產(chǎn)品為社會民眾帶來的享受程度和幸福感是不同的。另一方面，隨著社會的不斷發(fā)展和進步，隨著人們生活水平和生活質(zhì)量的不斷提高，人們對社會公共產(chǎn)品的需求層次和質(zhì)量也不斷提升，這就決定了民生工程不僅需要反復(fù)地、持續(xù)不斷地投入，而且投資額會越來越多，成為政府主要的財政支出導(dǎo)向。

3.民生工程既是民心工程、惠民工程，也是系統(tǒng)工程，應(yīng)有長期的規(guī)劃和戰(zhàn)略。民生工程要面對廣大民眾的基本需求，而民眾的基本需求又由于其生活環(huán)境、工作環(huán)境、民族嗜好、生活習(xí)慣、文化素養(yǎng)等而產(chǎn)生差異性、個性化。同時，民眾的需求也是沿著生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我成就需求的路線不斷升級和更新的，所以民生工程沒有終點、沒有最好，只有更好。政府作為民生工程的主導(dǎo)者既不能期望搞一兩項工程就滿足民眾的需求，也不能期望在指定的時間點就完全滿足民眾的需求，只能是相對滿足，只能從長計議，作為長期的戰(zhàn)略不斷推進。

4.民生工程與保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、維穩(wěn)定高度相關(guān)，不僅直接關(guān)系到廣大民眾的切身利益，更關(guān)系到社會穩(wěn)定大局。民生工程投入的資金最終流向生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，從生產(chǎn)領(lǐng)域而言，由于其供給產(chǎn)品的消費具有反復(fù)性、經(jīng)常性，市場空間較寬和穩(wěn)定，因此，民生工程所帶動的生產(chǎn)領(lǐng)域投資拉動經(jīng)濟增長的貢獻度較高，所引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為合理調(diào)整；從消費領(lǐng)域而言，由于其資金主要流向弱勢群體和直接消費者，因邊際消費傾向較高，所帶動的消費拉動經(jīng)濟增長的效用較大。

5.民生工程不僅是社會工程，也是陽光工程，在堅持向困難群眾傾斜、向農(nóng)村傾斜、向基層傾斜、向公共事業(yè)傾斜的前提下，要接受社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督。民生工程投入的資金從表面上看是政府財政投資，但從根本上都是納稅人的錢，這就是稅收取之于民用之于民的最終體現(xiàn)，所以民生工程必須始終圍繞著民眾最急切的需要而展開。

（二）民生工程的總體要求

1.民生工程要廣集民智。民生工程盡管投入了大量的人力、物力和財力，但也只能是相對滿足廣大民眾的需求。在資源有限的前提下，到底實施哪些民生工程、如何實施、何時實施，民生工程搞到什么程度和層次等，要廣泛聽取民眾的意見和建議，要充分體現(xiàn)民眾的意愿和訴求，要最大限度地贏得民眾的支持和理解，要把民眾亟需解決的問題放在第一位，把民生工程資金用到刀刃上。

2.民生工程要反映民意。民生工程要從維護民眾的切身利益出發(fā)，及時解決群眾反映強烈的突出問題，為此，各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部，要強化民生工程的責(zé)任意識，提高對民生工程的政治敏感度，要常懷為民之心，要堅持群眾利益無小事的原則，對群眾亟需、條件成熟的工程要及早做、做到位，對群眾亟需、條件不成熟的工程要積極爭取、創(chuàng)造條件盡快落實，對群眾不急需、借民生工程搞名堂的項目要及時糾正、絕不為之。

3.民生工程要結(jié)合民情。由于民眾的需求能力和需求層次與其生存、生活、生產(chǎn)的社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、自然環(huán)境等直接相關(guān)，因此，實施民生工程不能搞一刀切，也不能搞一步到位，必須在對不同時期、不同區(qū)域民眾需求進行系統(tǒng)分析和理性判斷的基礎(chǔ)上，合理謀劃民生工程，并使民生工程的規(guī)劃始終貼近民情。

4.民生工程要解決民憂。民生工程要著力解決人民群眾的燃眉之急，但求雪中送炭，不求錦上添花，要切忌華而不實，要通過實施民生工程實實在在地讓老百姓得實惠，讓子孫后代受益。

5.民生工程要由民眾決策。民生工程要提高其有效性和針對性，不僅要廣泛地深入群眾和深入基層，而且要創(chuàng)新決策機制，不能搞一言堂、命令式、自上而下的決策，必須采取自下而上的民主參與式?jīng)Q策。

三、民生工程的實施推進

（一）實施民生工程的重要性

1.實施民生工程緊緊抓住了新的經(jīng)濟增長點，促進區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。民生工程從一定意義上也可以說是經(jīng)濟工程，因為民生工程投入對經(jīng)濟的拉動作用最明顯，邊際效用最大，民眾需求的經(jīng)常性、反復(fù)性，決定了民生工程對經(jīng)濟增長的持續(xù)性，同時民生工程的實施也會為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。

2.實施民生工程是全面落實科學(xué)發(fā)展觀，促進社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會的重要舉措。民生工程從另一層意義上說它又是政治工程，它直接關(guān)系到社會穩(wěn)定大局?？茖W(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建人與自然、人與社會、人與環(huán)境、人與生態(tài)、人與資源、人與文化等和諧發(fā)展的社會。

3.實施民生工程是提升社會文明水平，構(gòu)建新型社會核心價值體系的重要途徑。民生工程不僅滿足了民眾的物質(zhì)需求，而且也滿足了民眾的精神文化需求，改變了民眾的生活和生產(chǎn)方式，提升了民眾的文化素養(yǎng)和社會道德品位，改變了民眾的社會理念，化解了諸多社會矛盾紛爭。

4.實施民生工程是踐行黨的宗旨，建設(shè)中國特色社會主義的本質(zhì)要求。中國共產(chǎn)黨始終不渝地堅持立黨為公、執(zhí)政為民的理念，堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，通過民生工程不斷的改善民生、為民排憂、造福于民，讓廣大人民群眾共享社會改革發(fā)展的成果，不斷提高人民群眾的幸福感和滿意度。

5.實施民生工程是社會進步的必然要求，是社會發(fā)展的必然階段。從社會學(xué)的范疇來看，人民群眾對公共服務(wù)產(chǎn)品的需求和對衣、食、住、行、學(xué)、醫(yī)、保、安等基本保障要求，反映了人民群眾對社會發(fā)展的美好愿景和期盼，也代表了人民群眾追求社會進步和人類文明的信心和信念，這是社會發(fā)展和人類文明的動力源泉。所以，不管社會形態(tài)如何，不管采取何種社會發(fā)展模式，不管何種黨團執(zhí)政，都會關(guān)注民生工程，這是人類社會發(fā)展不可違背的普遍規(guī)律。

（二）加快推進民生工程的措施保障

1.制定可行的具有區(qū)域經(jīng)濟特點的民生工程工作方案，明確民生工程的工作目標、工作原則、工作流程，強化民生工程的工作職責(zé)，確定推進民生工程的保障措施。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃民生工程，務(wù)求民生工程實效，利用規(guī)劃合理配置資源，對民生工程的布點、布局、層次、架構(gòu)、進程進行科學(xué)安排，將經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、社會穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)調(diào)整、模式轉(zhuǎn)變等合理兼顧，形成系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略和有效的實施策略。

3.轉(zhuǎn)變政府職能和執(zhí)政理念，強化推進民生工程的責(zé)任意識，實施民生工程是政府履行公共服務(wù)職能的集中體現(xiàn)，是政府職能與民生需求在公共服務(wù)領(lǐng)域的對接平臺，各級黨委、政府都應(yīng)高度重視民生工程，充分發(fā)揮在民生工程中的引導(dǎo)作用，加強協(xié)調(diào)和調(diào)度，落實民生工程的目標責(zé)任制。

4.建立健全民生工程的協(xié)調(diào)推進機制，民生工程本身是個系統(tǒng)工程，不光是對人民群眾直接利益影響面寬、影響力大，而且往往需要政府各個部門通力協(xié)作才能完成。因此，每個地區(qū)都應(yīng)成立民生工程工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對民生工程進行總體部署和落實，每個部門都應(yīng)設(shè)立民生工程聯(lián)絡(luò)員，并負責(zé)傳達落實民生工程領(lǐng)導(dǎo)小組的工作任務(wù)安排及與此相關(guān)的宣傳、督察、考核和情況匯報工作，使民生工程在部門聯(lián)動、橫向協(xié)調(diào)中取得實效。

5.民生工程的實施應(yīng)在廣開財源的基礎(chǔ)上，堅持“量入為出、盡力而為”的原則。民生工程沒有終點、沒有最好，因此，需要廣開財路，大力爭取上級政府或組織的政策資金和援助資金，量力而行、量入為出，保障民生工程持續(xù)不斷的大量資金投入。

6.建立健全實施民生工程的各項工作制度，用制度去約束各部門、各項目進行規(guī)范有序運作?？偨Y(jié)全國各地的經(jīng)驗，在推進民生工程工作中，至少應(yīng)建立民生工程實施情況考核辦法、民生工程目標責(zé)任制度、民生工程責(zé)任追究制度、民生工程月通報督辦制度、民生工程監(jiān)督檢查制度、民生工程聯(lián)系分項分片包干制度、民生工程聯(lián)絡(luò)員制度、民生工程例會制度、民生工程情況報送制度、民生工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)度會議制度、民生工程資金管理辦法等相應(yīng)制度辦法。

7.加大民生工程督促檢查力度，建立民生工程的問題發(fā)現(xiàn)機制和差錯糾正機制，通過一月一調(diào)度、一季一督查、一年一考核，將定期全面檢查和日常監(jiān)督檢查相結(jié)合，保證民生工作有專人抓、有專人落實，督促負責(zé)民生工程的各級政府和部門深入到民生工作的實際中去，深入民生工程的現(xiàn)場，掌握民生工程的第一手資料和實際情況。

四、民生工程的績效管理控制

（一）民生工程的績效管理內(nèi)容

1.組織機構(gòu)考核。主要內(nèi)容包括是否成立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機構(gòu)，是否配備民生工程聯(lián)絡(luò)員，是否有專人負責(zé)落實日常民生工作，是否實行分項分片包干等。

2.實施方案和規(guī)劃考核。主要內(nèi)容包括是否有民生工程實施方案，是否及時分解落實民生工程的目標任務(wù)，是否有民生工程的保障措施和應(yīng)急預(yù)案，是否有民生工程的長期規(guī)劃和詳細的階段性工作計劃等。

3.信息反饋和報送考核。主要內(nèi)容包括是否按時報送民生工程的各種報表，反饋民生工程的相關(guān)信息是否內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準確，反映的民生工程進度、問題、建議、打算等簡報是否簡明扼要、突出重點，是否有效開展了民生工程的宣傳等。

4.檔案管理考核。主要內(nèi)容包括民生工程的相關(guān)資料是否及時整理歸檔，是否有專人負責(zé)管理檔案，民生工程的有關(guān)標書、合同、圖紙、決算、結(jié)算等相關(guān)要件是否齊全完整等。

5.資金成本考核。主要內(nèi)容包括民生工程資金是否納入預(yù)算?？顚Ｓ茫欠駥嵤┙Y(jié)果超過預(yù)算資金額度，民生工程資金結(jié)算是否嚴格履行資金審批程序，資金補貼類項目是否公示張榜、打卡發(fā)放、及時發(fā)放等。

6.流程考核。主要內(nèi)容包括民生工程項目是否走了民主征求意見程序，是否有相關(guān)政府、人大或上級主管部門的批示意見，工程類項目是否有立項、預(yù)算、招投標、合同、監(jiān)理、竣工驗收、完工決算等重要環(huán)節(jié)控制等。

7.制度考核。主要內(nèi)容包括民生工程的相關(guān)制度辦法是否完整，是否有落實相關(guān)制度辦法的文件或會議記錄，相關(guān)制度辦法是否進行了必要的宣傳普及，是否把制度辦法落實到具體的民生工程實踐中等。

8.監(jiān)督檢查考核。主要內(nèi)容包括是否制定民生工程項目監(jiān)督檢查制度或辦法，是否將定期監(jiān)督檢查與日常監(jiān)督檢查相結(jié)合，是否有監(jiān)督檢查的記錄或會議紀要，是否制定出監(jiān)督檢查的整改措施等。

9.質(zhì)量考核。主要內(nèi)容包括民生工程是否達到了設(shè)計質(zhì)量要求，質(zhì)量、安監(jiān)、環(huán)保、消防等部門是否出具了質(zhì)量驗收認證報告，是否按預(yù)定期限交付使用，工程結(jié)束后三年內(nèi)的維修改造成本所占比例是否偏高等。

10.社會效果考核。主要內(nèi)容包括民生工程是否進行了廣泛的社會宣傳、做到家喻戶曉，老百姓對民生工程是否滿意，民生工程帶動就業(yè)、拉動經(jīng)濟、促進社會穩(wěn)定作用是否明顯等。

（二）民生工程的績效控制方法

1.里程碑法。里程碑是在民生工程項目開始時建立的主要決策點，在每一個里程碑處，民事工程項目得到再評估，并且做出繼續(xù)或中斷投資的決策。由于民生工程資金投入量大，社會影響范圍廣，與老百姓的切身利益又直接相關(guān)，必須建立分階段跟蹤評估機制，以避免特大損失和強烈的社會動蕩發(fā)生。

2.平衡計分卡法。平衡計分卡也稱為驅(qū)動績效量度，是美國哈佛大學(xué)教授RobertKaplan與諾朗頓研究院執(zhí)行長DavidNoyton提出的對未來組織績效衡量的方法。在民生工程中，要借助平衡計分卡的原理，將民生工程績效管理的10項內(nèi)容指標詳細分解并賦予合理的分值，然后將民生工程每項績效指標的目標值與實際得分值以圖、卡、表的形式隨時展現(xiàn)出來，以此督促民生工程取得理想績效。

3.投入產(chǎn)出對比法。投入產(chǎn)出對比法也稱為成本收益比較法，就是將民生工程投入的成本與其產(chǎn)生的直接經(jīng)濟收益和間接經(jīng)濟收益進行比較。民生工程雖然是向民眾提供社會公共服務(wù)產(chǎn)品，不以追求營利為目的，但作為政府對民生工程的宏觀調(diào)控管理手段，可以運用投入產(chǎn)出對比法。民生工程的產(chǎn)出測算可從兩個側(cè)面考慮，一是區(qū)域企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營能力、擴大投資、增加就業(yè)等新增的經(jīng)濟價值，二是相對節(jié)約的政府產(chǎn)業(yè)扶持、社會治安穩(wěn)定支出、維修改造支出、社會救濟援助支出等間接經(jīng)濟利益。

4.質(zhì)量損失評估法。質(zhì)量成本是為保證產(chǎn)品符合質(zhì)量標準而產(chǎn)生的成本，它包括預(yù)防成本、評估成本、產(chǎn)品故障成本和信譽損失成本。民生工程必須按照全面質(zhì)量管理的要求，通過聽取匯報、查看資料、現(xiàn)場考察等方式，對項目落實到位率、進度完成率、交付使用率、群眾滿意率、技術(shù)指標達標率等質(zhì)量進行考核，防止由于質(zhì)量損失而損壞政府的形象，引發(fā)集體上訪和群眾投訴。

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