黃惠蓮

一、社區(qū)建設(shè)內(nèi)涵

社區(qū)建設(shè)關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變能否成功，2010年中辦和國辦印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居委會建設(shè)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)“十二五”期間是加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)居委會建設(shè)的關(guān)鍵時期。

社區(qū)一般是指一定地域內(nèi)人們生活的共同體，本文社區(qū)所界定的地域由市區(qū)民政部門按照便于管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)居民自治的原則，在考慮到地域認(rèn)同感等要素的基礎(chǔ)上，對原居委會所轄區(qū)域做適當(dāng)調(diào)整后確定，城市社區(qū)是直接受街道辦事處黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的自治體?！吧鐓^(qū)建設(shè)”在不同的國家、地區(qū)有不同的含義，根據(jù)中辦發(fā)[2000]23號文件，我國的“社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社會資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社會問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量的過程?！睆墓俜綄ι鐓^(qū)建設(shè)的界定我們可以看出，我國社區(qū)建設(shè)包括兩個主體，一是黨和政府，起主導(dǎo)、推動、幫助的作用；二是社區(qū)內(nèi)組織和居民，他們要發(fā)揮自身的創(chuàng)造力，主動解決困難與問題，促進(jìn)自己生活水平和質(zhì)量的提高，是社區(qū)建設(shè)的實踐主體，起踐行作用。我們試以益陽市資陽區(qū)為例，調(diào)查與思考小城市社區(qū)建設(shè)的問題。

二、資陽區(qū)社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）組織建設(shè)情況

益陽市資陽區(qū)位于湖南中部偏北，是一個城鄉(xiāng)結(jié)合的縣級區(qū)劃，城區(qū)主要由地改市之前的縣級城市益陽市老城區(qū)和城市擴(kuò)張后的新城區(qū)組成。城區(qū)常住人口13.2萬，目前設(shè)兩個街道辦事處和一個工業(yè)園區(qū)。2002年，在各級黨委、政府推動下，完成社區(qū)組建工作，整個城區(qū)分為20個社區(qū)，其中有16個居民社區(qū)，4個村、居合并或“村改居”社區(qū)，我們把前者稱為老社區(qū)，屬于老城區(qū)，后兩者稱為新社區(qū)，屬于新城區(qū)。

目前社區(qū)內(nèi)正常開展工作的官方組織（依靠黨和政府的力量興辦的）主要是社區(qū)黨支部、居委會，人員都是通過社區(qū)選舉（社區(qū)內(nèi)居民參與度低）產(chǎn)生，一般由 5-10名成員組成，黨支部委員也是居委會成員，黨支委與黨小組長及黨員之間、居委會與居民小組長及居民之間組織比較松散。社區(qū)內(nèi)非官方組織（由民間力量主辦，為社會提供服務(wù)，不以營利為目的的社會性組織）有文娛協(xié)會和老年人協(xié)會、有人數(shù)很少的志愿者組織，活動沒有經(jīng)常化，主要由居民自發(fā)組成；另外非官方的利益組織主要有業(yè)主委員會，由小區(qū)業(yè)主選舉組成。

（二）社區(qū)硬件建設(shè)情況

我們?nèi)ジ鱾€社區(qū)調(diào)查走訪的時候，問及社區(qū)建設(shè)后跟以前的居委會有什么變化，社區(qū)老工作人員大都激動地說“最大的變化就是我們有了辦公用房和辦公設(shè)備了（辦公桌椅和電腦）”。老社區(qū)的辦公條件比新社區(qū)簡陋得多，主要因為新社區(qū)由集體經(jīng)濟(jì)改制而來，擁有自己的資產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)條件相對較好。不僅如此，老社區(qū)由于過去缺乏整體規(guī)劃，社區(qū)內(nèi)居民住宅與商業(yè)、工業(yè)用地混雜，為居民服務(wù)的其他設(shè)施如居民公共活動場所、道路交通、休閑娛樂、健身設(shè)施都比較短缺，新社區(qū)內(nèi)新建的住宅小區(qū)配套設(shè)施相對較好，但村居合并的社區(qū)中村民住宅沒有統(tǒng)一規(guī)劃，雜亂無章而且高度密集。整體而言，社區(qū)內(nèi)居民購物、就醫(yī)、就學(xué)、出行等日常生活還比較方便。但所有社區(qū)內(nèi)除了官方組織外，其他民間組織都沒有辦公用房，社區(qū)中居民室內(nèi)活動的公益性場所缺乏，環(huán)境綠化差強(qiáng)人意。

（三）社區(qū)工作的內(nèi)容、難點(diǎn)

社區(qū)工作的主要內(nèi)容有如下幾個方面：1.幫助老、孤、殘、優(yōu)撫對象向政府申請相關(guān)補(bǔ)助；2.協(xié)助政府有關(guān)職能部門安排轄區(qū)內(nèi)下崗職工再就業(yè)、培訓(xùn)等；3.協(xié)助衛(wèi)生防疫部門、計生委搞好轄區(qū)內(nèi)的疾控預(yù)防和計生工作；4.協(xié)助政府完成轄區(qū)內(nèi)的其他工作，如創(chuàng)建文明衛(wèi)生城市、征地拆遷、舊城改造、社會治安、防災(zāi)救災(zāi)等等。從社區(qū)工作內(nèi)容可以看出，社區(qū)的主要工作職能是協(xié)助政府，很少主動利用社區(qū)或社會資源來促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。

社區(qū)工作的難點(diǎn)各個社區(qū)都有所不同，但又有共性。新社區(qū)工作的難點(diǎn)主要是由征地拆遷引發(fā)的各種利益協(xié)調(diào)難，流動人口的計生管理難、失地農(nóng)民就業(yè)難、如何公正有效利用公共資產(chǎn)等問題。老社區(qū)工作的主要難點(diǎn)，以汽車路街道辦事處文昌閣社區(qū)為例，該社區(qū)有約 1萬人口，80％是下崗職工和破產(chǎn)企業(yè)的離退休人員，居民區(qū)房屋大多陳舊，道路狀況欠佳，轄區(qū)內(nèi)艾滋病人10多個，吸毒者20多人，社區(qū)自身沒有可籌措到的資金來源，連轄區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)都不能從居民那里收齊。上述每個問題都是社區(qū)工作棘手的問題。

三、促進(jìn)小城市社區(qū)建設(shè)的途徑

總的來說，小城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)該圍繞如何實現(xiàn)居民參與組織化、社區(qū)自治制度化、居民利益社區(qū)化來進(jìn)行。

（一）充分發(fā)揮小城市社區(qū)建設(shè)的優(yōu)勢，有效利用社區(qū)資源

很多民政干部或社區(qū)工作人員到一些大中城市進(jìn)行社區(qū)參觀考察后認(rèn)為：大中城市資金雄厚、人口素質(zhì)普遍較高，因此社區(qū)建設(shè)好。我們資金沒有，人員素質(zhì)不行，因此社區(qū)建設(shè)難有作為。其實，在社區(qū)建設(shè)方面，小城市也各有優(yōu)勢。以資陽區(qū)為例，城市規(guī)模相對較小，居民構(gòu)成相對簡單，居民之間長期居住在一個相對狹小的空間里，交往的機(jī)會多，很多小區(qū)的居民以前或現(xiàn)在就是同事、老街坊，情感容易融合，共同體意識比較容易建立。在長期共同生活的過程中，每個社區(qū)都會產(chǎn)生一些在居民中有正義感、樂意主持公道、對公益有興趣并且在群眾中有較高威信、有影響力和號召力的“草根領(lǐng)袖”。很多居民也愿意幫助鄰里，服務(wù)社區(qū)，只是沒有得到很好的組織。如果我們通過相關(guān)的組織和制度建設(shè)，把這些社區(qū)的人力資源加以很好的利用，不僅能夠促進(jìn)社區(qū)成員之間情感的溝通，也能夠更好地促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。此外，資陽區(qū)大規(guī)模的城市化起步相對較晚，便于政府在建設(shè)初期就做好社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，為以后的發(fā)展帶來更多的便利。

（二）各級政府著力推進(jìn)，促進(jìn)小城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展

我國社區(qū)建設(shè)有兩個原動力，一個是政府自上而下的規(guī)劃推動力，一個是社區(qū)自下而上的需求拉動力。[1]這兩個動力相互促進(jìn)，缺一不可。資陽區(qū)20個社區(qū)居委會都忙于為街道、政府“跑腿”，屬于社區(qū)可支配的財產(chǎn)非常有限，他們沒有時間、精力和條件自我發(fā)展，社區(qū)面臨許多自身無法解決的困難與問題，整體自治能力不強(qiáng)，可以說，離開了政府的支撐，社區(qū)的自治是非常有限的。這也符合我國社區(qū)建設(shè)發(fā)展的規(guī)律：政府主導(dǎo)為主——半政府主導(dǎo)半社區(qū)自治——社區(qū)自治，目前資陽區(qū)社區(qū)建設(shè)還處于第一步。資陽區(qū)的歷史遺留問題較多，地方政府財力有限，要做的事情很多，對社區(qū)除了最基本的維持性投入外，很少有發(fā)展性的投入，因此無法解決社區(qū)建設(shè)深層次的矛盾和問題，只是盡量不至于惡化。這意味著資陽區(qū)的社區(qū)建設(shè)需要上級政府的財政傾斜、項目扶持。 除了加大資金的投入力度外，市區(qū)黨委、政府要加強(qiáng)對社區(qū)整體規(guī)劃和制度建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)步入正軌。

資陽區(qū)居民社區(qū)參與度低，顯示社區(qū)建設(shè)自下而上的需求拉動力不夠。據(jù)調(diào)查，參與社區(qū)活動的主要是領(lǐng)取救濟(jì)金者、婦女、老年人和一部分黨員（組織的力量），大多數(shù)居民對社區(qū)不感興趣，居委會對他們來說無足輕重。就現(xiàn)狀而言，社區(qū)目標(biāo)實際上也就是提供社會保障、維護(hù)基本秩序。社區(qū)建設(shè)要為全體居民提供全方位的立體服務(wù)，使所有居民通過社區(qū)參與獲得自身利益與共同利益之間的聯(lián)系。“社區(qū)服務(wù)的目的在于，通過組織活動和設(shè)置場所，加強(qiáng)居民間的交往，這才能夠最終促進(jìn)參與，因為參與的實現(xiàn)需要交往。”[2]無疑，這需要政府推進(jìn)居民利益社區(qū)化的硬件和軟件建設(shè)。

（三）加強(qiáng)組織建設(shè)，為居民參與搭建平臺

組織建設(shè)是整個社區(qū)建設(shè)的核心，要提高社區(qū)的自治能力，關(guān)鍵要健全自身組織，使社區(qū)自治具有強(qiáng)有力的組織保障。

組織建設(shè)的目的主要是兩個，一是發(fā)掘人才、培養(yǎng)人才，二是動員社會。資陽區(qū)大多數(shù)社區(qū)工作人員都是從沒有正式工作的居民中選舉產(chǎn)生的，社區(qū)官方組織也沒有議事層和執(zhí)事層之分，也就是說社區(qū)缺乏專業(yè)的社區(qū)工作者，加上社區(qū)建設(shè)的時間不長，因此社區(qū)工作人員無論是理論修養(yǎng)還是實踐經(jīng)驗都存在與社區(qū)建設(shè)要求不符的地方。目前社區(qū)組織建設(shè)存在的主要問題有：第一，由于社區(qū)居委會委員實行全日制工作，但沒有正常的工資待遇，只有市區(qū)兩級發(fā)給的補(bǔ)貼人均每年約1萬元左右，這樣無法吸引優(yōu)秀人才進(jìn)社區(qū)隊伍，也影響了現(xiàn)有隊伍的工作積極性；加上由于居民對社區(qū)的認(rèn)同感不強(qiáng)，參與意識不高，街道辦事處要為自身利益考慮等原因，社區(qū)內(nèi)真正受居民歡迎的人選很少能通過選舉進(jìn)入社區(qū)居委會。因此，如何組織和培養(yǎng)一支優(yōu)秀的社區(qū)工作隊伍，需要黨委、政府加以引導(dǎo)、幫助和實際支持。第二，從社區(qū)現(xiàn)有組織的現(xiàn)狀來看，有些形同虛設(shè)，有些不健全，沒有與社區(qū)規(guī)劃發(fā)展相適用的強(qiáng)有力的組織體系，如團(tuán)委、婦聯(lián)、甚至政府要求建立的一些志愿者組織很少發(fā)揮作用；黨組織除了支部兩三個核心成員在為社區(qū)工作外，其他黨小組長或黨員基本沒有參與社區(qū)的工作，盡管居民黨員都按上級要求寫了“為人民服務(wù)公開承諾書”，大多數(shù)只是紙上談兵，沒有同社區(qū)的目標(biāo)、任務(wù)聯(lián)系起來，社區(qū)內(nèi)有“單位”的黨員也沒有納入社區(qū)黨組織之內(nèi)；居委會的狀況跟社區(qū)黨組織差不多，居民除了參與社區(qū)選舉投票外，其他為社區(qū)服務(wù)的行為都是個人行為，不被任何組織動員、組織。社區(qū)內(nèi)非官方組織不發(fā)達(dá)，無論是興趣組織還是服務(wù)性組織都少，參與人數(shù)不到總?cè)藬?shù)的1％。市民社會的社會參與最重要的變化是由過去的個人社會參與變?yōu)榻M織參與，我國香港地區(qū)從上世紀(jì)70年代開展社區(qū)建設(shè)，發(fā)展迅速的一個成功經(jīng)驗就是政府大力推進(jìn)民間組織的發(fā)展，居民參與度高，“活動經(jīng)費(fèi) 70-80％有政府提供”。[3]組織為居民的廣泛參與搭建平臺，只有在居民廣泛參與的前提下，居民的共同體意識才會建立，積極性、主動性才能調(diào)動起來，社區(qū)自治才有可能。因此，黨委政府要引導(dǎo)和幫助各社區(qū)根據(jù)自身工作存在的問題、難點(diǎn)建立有效的社區(qū)組織系統(tǒng)，同時加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)。

（四）改革社區(qū)管理體制，理順政府與社區(qū)的關(guān)系

資陽區(qū)現(xiàn)行的社區(qū)管理體制帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)體制痕跡，行政化色彩過濃，社區(qū)名義上是自治組織，本質(zhì)一直作為政府的基層辦事機(jī)構(gòu)而存在和發(fā)揮作用，街道、公安、經(jīng)管委、司法、市容管理、婦聯(lián)等單位都不斷向居委會下達(dá)任務(wù)，甚至有的還進(jìn)行任務(wù)完成情況的考核。政府權(quán)力過度滲透社區(qū)，在社區(qū)成員看來，社區(qū)建設(shè)是政府的事，自己處于被動接收的地位，在這種情況下，社區(qū)永遠(yuǎn)不可能發(fā)育成熟，達(dá)到“三自”。因此，改革政府管理體制，成了推進(jìn)城市現(xiàn)代化管理和社區(qū)建設(shè)的明智選擇。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府定位。在社區(qū)建設(shè)中，政府與社區(qū)能否找準(zhǔn)定位，是社區(qū)管理體制改革成敗的極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。根據(jù)《中華人民共和國居委會組織法》的規(guī)定，政府在社區(qū)管理中發(fā)揮的是主導(dǎo)、引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)的作用，它與居委會的關(guān)系是“指導(dǎo)與協(xié)作，服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系，在資陽區(qū)的實際操作中，二者的關(guān)系被弄反了，居委會成了服務(wù)政府和被政府監(jiān)督的對象。因此，必須轉(zhuǎn)變政府職能，尊重居委會的自治地位。

2.擴(kuò)大社區(qū)權(quán)力，創(chuàng)造自治條件。隨著改革開放的不斷深化，大量繁雜的社會職能從機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，社區(qū)要真正履行好這些職能，沒有一定的實際權(quán)力作保障是不可能實現(xiàn)的。社區(qū)能否獲得必要的實際權(quán)力，在一定程度上關(guān)系到社區(qū)管理體制甚至整個國家改革最終能否成功的大局。目前資陽區(qū)社區(qū)中普遍存在的現(xiàn)象是“權(quán)力在上，責(zé)任在下”，如社區(qū)對流動人口、計劃生育、社保協(xié)保等具有管理責(zé)任，卻沒有管理權(quán)力，管理權(quán)力在政府部門。根據(jù)“責(zé)權(quán)一致”原則，必須對社區(qū)范圍內(nèi)的責(zé)任事務(wù)賦予相應(yīng)的管理權(quán)力，并將相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)撥給社區(qū)管理支配，有條件的街道要把社區(qū)有償服務(wù)收入全部交給社區(qū)支配。社區(qū)只有有了權(quán)力和相應(yīng)的資金，才能有效動員社區(qū)成員。目前，居民社區(qū)參與度低的一個重要原因是：管理機(jī)構(gòu)提供給居民參與的項目如市容清潔、治安聯(lián)防、捐衣捐被等與居民期望有很大的差距，居民希望不只是對社區(qū)事務(wù)觀察、表態(tài)、執(zhí)行，還能夠決策、管理、監(jiān)督。

[1] 夏學(xué)鑾.中國社區(qū)建設(shè)的理論架構(gòu)探討[J].北京大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版, 2002（1）：127-133.

[2] 托馬斯·海貝勒.中國的社會政治參與：以社區(qū)為例，馬克思主義研究的前沿問題[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2006：198.

[3] 何金暉.社區(qū)民間組織興起緣由及發(fā)展對策研究[J].社會主義研究.2010（1）：96-101.