卞 修 全 肖 婧

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088）

1923年《中華民國憲法》之橫向國家權(quán)限特征研究

卞 修 全 肖 婧

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088）

1923年《中華民國憲法》在橫向國家權(quán)限的規(guī)定上，雖體現(xiàn)了立法、行政、司法三權(quán)分立的原則，但三權(quán)之間并非均衡而帶有議會獨大和總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的特征。議會獨大主要表現(xiàn)在國會對總統(tǒng)、內(nèi)閣和法院的權(quán)力多所限制，而總統(tǒng)、內(nèi)閣和法院卻很難制衡議會；總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)主要表現(xiàn)總統(tǒng)享受廣泛的權(quán)力，包括公布并監(jiān)督法律執(zhí)行權(quán)、人事任免權(quán)、武裝統(tǒng)帥權(quán)、宣戰(zhàn)權(quán)、締結(jié)條約權(quán)、宣布戒嚴(yán)權(quán)、宣告免刑減刑及復(fù)權(quán)、停止國會會議權(quán)、解散眾議院權(quán)、立法否決權(quán)等等，但當(dāng)發(fā)生政府集體性政治事件內(nèi)閣替總統(tǒng)承擔(dān)整治責(zé)任。這種做法體現(xiàn)了時人在議會、總統(tǒng)與內(nèi)閣關(guān)系上的積極探索，雖然還存在很多問題，但仍體現(xiàn)了限制行政權(quán)力的憲政理念。

《中華民國憲法》； 議會獨大； 總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)；責(zé)任內(nèi)閣

對于1923年憲法，學(xué)界已普遍承認(rèn)其是一部較為完善的憲法，認(rèn)為該憲法在國家橫向權(quán)限劃分上堅持了議會制、責(zé)任內(nèi)閣制，繼承了“天壇憲草”的民主精神。但對于1923年憲法橫向國家權(quán)限規(guī)定的深層次特征，學(xué)界缺乏探討，本文從1923年憲法有關(guān)國家橫向權(quán)限劃分的條文出發(fā)，重點分析其議會獨大和總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的特征。

一、議會獨大

從國家權(quán)限的橫向劃分看，1923年憲法體現(xiàn)了三權(quán)分立的原則。“三權(quán)分立”包含權(quán)力分立和人事分立兩方面。從權(quán)力分立看，該憲法把國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，并分別交由國會、大總統(tǒng)和國務(wù)員、法院行使。第39條規(guī)定“中華民國之立法權(quán)，由國會行之?！钡?1條規(guī)定“中華民國之行政權(quán)，由大總統(tǒng)以國務(wù)員之贊襄行之?！钡?7條規(guī)定“中華民國之司法權(quán)，由法院行之。”從人事分立看，該憲法嚴(yán)格區(qū)分了立法權(quán)和行政權(quán)。在制憲過程中，議員們對憲法草案第26條“兩院議員不得兼任文武官吏，但國務(wù)員不在此限”展開過激烈的討論，討論的焦點在于兩院議員能否兼任國務(wù)員。贊成者認(rèn)為兩院議員兼任國務(wù)員一職可以起到溝通立法和行政的作用，反對者則認(rèn)為兩院議員兼任國務(wù)員嚴(yán)重?fù)p害了三權(quán)分立原則。如眾議院議員高旭在《對于天壇憲法草案商榷書》中指出“夫立憲國之精神其主重在三權(quán)分立，議員已有立法權(quán)，若在國務(wù)院兼操行政權(quán)，一人而兼立法行政兩種權(quán)限不清不第有害立法并且有防行政……如此則數(shù)十年來人民革命流血所爭之三權(quán)分立不盡付諸電光石火耶?！盵1]（第2冊P81-82）之后經(jīng)過多次討論最終在憲法二讀會上刪除了但書，該憲法第45條規(guī)定“兩院議員不得兼任文武官吏?！?/p>

1923年憲法雖體現(xiàn)了三權(quán)分立的原則，但三權(quán)之間并不均衡，立法權(quán)對行政權(quán)、司法權(quán)的限制較大，從而形成了議會獨大的特征。議會獨大的特征主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1、議會對行政權(quán)的限制

（1）議會和總統(tǒng)。議會對總統(tǒng)的限制表現(xiàn)為議會享有選舉權(quán)、彈劾權(quán)和審判權(quán)，而總統(tǒng)雖享有立法否決權(quán)和解散權(quán)，但立法否決權(quán)和解散權(quán)都受到很大限制，使之流于形式無法起到抗衡議會的作用。具體分析如下：①選舉權(quán)，即在人事上議會控制著總統(tǒng)選舉。憲法第73條規(guī)定“大總統(tǒng)由國會議員組織總統(tǒng)選舉會選舉之。”第78條規(guī)定“副總統(tǒng)之選舉，依選舉大總統(tǒng)之規(guī)定，與大總統(tǒng)之選舉同時行之。但副總統(tǒng)缺位時，應(yīng)補選之?！笨梢娍偨y(tǒng)要想當(dāng)選必須要得到國會議員的支持。②彈劾權(quán)和審判權(quán)，即議會有權(quán)對總統(tǒng)進行彈劾和審判。憲法第60條規(guī)定“眾議院認(rèn)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)有謀叛行為時，得以議員總數(shù)三分二以上之列席，列席員三分二以上同意彈劾之。”第63條規(guī)定“參議院審判被彈劾之大總統(tǒng)、副總統(tǒng)及國務(wù)員?！雹哿⒎ǚ駴Q權(quán)，即當(dāng)總統(tǒng)對議會通過的法律案有異議時可要求國會進行復(fù)議的權(quán)力。憲法第105條規(guī)定“國會議定之法律案，大總統(tǒng)如有異議時，得于公布期內(nèi)，聲明理由，請求國會復(fù)議。如兩院仍執(zhí)前議時，應(yīng)即公布之?！睂τ趪鴷淖h事規(guī)則，該憲法第56條規(guī)定“兩院非各有議員總數(shù)過半數(shù)之列席，不得開議?！钡?7條規(guī)定“兩院之議事，以列席議員過半數(shù)之同意決之?？煞裢瑪?shù)，取決于議長?！笨梢姺砂傅耐ㄟ^需要過半數(shù)議員列席，列席的過半數(shù)同意。而根據(jù)第105條的規(guī)定當(dāng)總統(tǒng)行使立法否決權(quán)要求國會復(fù)議時，國會仍只需要過半數(shù)列席，列席的過半數(shù)同意即可通過法律案。當(dāng)時會議中也有議員認(rèn)為過半數(shù)同意的要求太低，主張兩院2/3同意時才能公布。但反對者認(rèn)為2/3過高，有悖于議會政治，[1]（第5冊P432-433）后經(jīng)過多次討論出于對議會政治精神的維護還是選擇了過半數(shù)通過，而沒有提高復(fù)議的人數(shù)要求，從而也使這一權(quán)力流于形式，起不到制衡議會的作用。而且該憲法第107條還規(guī)定“國會議定之決議案，交復(fù)議時，適用法律案之規(guī)定?！奔纯偨y(tǒng)對國會通過的一般的決議也很難起到監(jiān)督制衡的作用。④解散權(quán)。在內(nèi)閣制國家中，面對國會的不信任案，內(nèi)閣可以提請國家元首解散議會來與之相抗衡，表面上雖仍需要國家元首的同意，但由于國家元首是虛位元首沒有實權(quán)，因此一般不會拒絕內(nèi)閣的要求。如“在英國，解散議會女皇是必須要準(zhǔn)許的。解散議會權(quán)，名義上雖屬于君主，而實質(zhì)上則已成為內(nèi)閣的特權(quán)了?！盵2]（P152）從民國2年以來的制憲史料看，解散權(quán)經(jīng)歷了是否要規(guī)定有解散權(quán)到最后折中采取限制解散權(quán)的過程。反對總統(tǒng)有解散權(quán)的議員從民意和防止行政專制角度進行探討，認(rèn)為總統(tǒng)行使解散權(quán)是對民意的踐踏且容易導(dǎo)致行政專制，如參議院議員蕭輝錦在《關(guān)于憲法草案第六章規(guī)定大總統(tǒng)職權(quán)意見書》中認(rèn)為以行政權(quán)解散民意機關(guān)不合共和之精神，他指出“夫共和國國權(quán)之行使原以民意為指歸，議員代表民意監(jiān)督政府，政府自無與議員意思背馳之理，且以被監(jiān)督者之地位而反有解散監(jiān)督者職權(quán)，理論上亦極不相容?！盵1]（第10冊P320）而贊成者認(rèn)為則既然采取議會內(nèi)閣制那么總統(tǒng)就應(yīng)有解散權(quán)，以此和議會的不信任案相抗衡，如參議院議員褚輔成認(rèn)為“若欲政府趨于憲政軌道實行議會政治即羅議員所謂欲達多數(shù)政治之目的而不予以最后之監(jiān)督，恐多數(shù)政治將無法以運用?！F(xiàn)在本憲法之全部精神在采責(zé)任內(nèi)閣制度，即欲采責(zé)任內(nèi)閣制度則解散權(quán)不能不與之政府?！盵1]（第10冊P86-87）最后經(jīng)過多次討論折中選擇了限制解散權(quán)，即內(nèi)閣可以提請總統(tǒng)解散眾議院，但須經(jīng)參議院同意。憲法第89條規(guī)定“大總統(tǒng)于國務(wù)員受不信任之決議時，非免國務(wù)員之職，即解散眾議院；但解散眾議院，須經(jīng)參議院之同意。原國務(wù)員在職中或同一會期，不得為第二次之解散?！彪m然1912年頒布的《中華民國國會組織法》確定了兩院制，但其未區(qū)分參議院和眾議院各自的職權(quán)，后雖經(jīng)多次修改但關(guān)于兩院的職權(quán)仍只在第14條中有所規(guī)定，即“民國憲法未定以前，臨時約法所定參議院之職權(quán)，為民國議會之職權(quán)。但下列事項，兩院各得專行之：一、建議；二、質(zhì)問；三、查辦官吏納賄違法之請求；四、政府咨詢之答復(fù)；五、人民請愿之受理；六、議員逮捕之許可；七、院內(nèi)法規(guī)之制定。預(yù)算決算，須先經(jīng)眾議院之議決。”而在1923年憲法“國會”一章中也只是區(qū)別了參議院和眾議院的產(chǎn)生方式，對二者的各自權(quán)限未做具體區(qū)分。因此雖然議會采取兩院制，但因眾議院和參議院區(qū)別不明顯，參議院很有可能為保持國會的一致性而拒絕總統(tǒng)解散眾議院的請求，使得內(nèi)閣無法與議會抗衡而只能集體辭職。

（2）議會和內(nèi)閣。議會對內(nèi)閣的限制主要表現(xiàn)為議會享有以下4種權(quán)力：同意權(quán)、預(yù)算否決權(quán)、彈劾權(quán)與不信任權(quán)，同意權(quán)和預(yù)算否決權(quán)是事前監(jiān)督，而彈劾權(quán)與不信任權(quán)則為事后監(jiān)督。 ①同意權(quán)，即在人事上國務(wù)總理的任命需要眾議院的同意。第94條規(guī)定“國務(wù)總理之任命，須經(jīng)眾議院之同意。國務(wù)總理于國會閉會期內(nèi)出缺時，大總統(tǒng)得為署理之任命；但繼任之國務(wù)總理，須于次期國會開會后七日內(nèi)，提出眾議院同意?！?②預(yù)算否決權(quán)。根據(jù)1923年憲法眾議院不僅有否決預(yù)算的權(quán)力，而且當(dāng)眾議院對于決算追認(rèn)案予以否決時國務(wù)員還需承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。第112條第一款規(guī)定“國家歲出歲入，每年由政府編成預(yù)算案，于國會開會后十五日內(nèi)，先提出于眾議院?！钡?20條規(guī)定“國家歲出歲入之決算案，每年經(jīng)審計院審定，由政府報告與國會。眾議院對于決算案追認(rèn)案否認(rèn)時，國務(wù)員應(yīng)負(fù)其責(zé)。”③彈劾權(quán)與不信任權(quán)。第61條規(guī)定“眾議院認(rèn)國務(wù)員有違法行為時，得以列席員三分二以上之同意彈劾之?！钡?2條規(guī)定“眾議院對于國務(wù)員得為不信任之決議?！睆椲朗轻槍蝹€內(nèi)閣成員的法律責(zé)任，由其自身承擔(dān)相應(yīng)的法律制裁不影響整個內(nèi)閣的運作，而不信任案是針對內(nèi)閣集體的政治責(zé)任，由整個內(nèi)閣承擔(dān)可能被倒閣的連帶責(zé)任。由此可知不信任案的政治后果比彈劾要嚴(yán)重的多，出于政治穩(wěn)定角度議會應(yīng)慎用不信任案。但結(jié)合第57條“兩院之議事，以列席議員過半數(shù)之同意決之?？煞裢瑪?shù)，取決于議長。”可知，彈劾案的通過需要過半數(shù)列席，列席的三分二以上通過，而不信任案的通過只需要過半數(shù)列席，列席的過半數(shù)通過即可，因此雖然不信任案的政治后果更為嚴(yán)重，但1923年憲法并沒有對國會通過不信任案的人數(shù)要求做特殊規(guī)定，只按照一般的議事規(guī)則通過即可，再加上第62條并沒有明確限定議員在什么時候情況下可以提不信任案，這就使內(nèi)閣很容易就處于被倒閣的風(fēng)險中。不信任案最早起源于議會制國家英國，英國內(nèi)閣由議會中占多數(shù)席位的黨派組成，雖然英內(nèi)閣也面臨著被倒閣的風(fēng)險，但在長期的政治實踐中英國發(fā)展出了很完善的政黨政治，即內(nèi)閣可以通過嚴(yán)格的政黨紀(jì)律來控制議員的行為，使議員不敢輕易提出不信任案。但反觀當(dāng)時民國政黨政治的發(fā)展情況，辛亥革命前后國內(nèi)政黨林立，袁世凱政權(quán)建立后各政團經(jīng)過分合后主要形成了共和黨、民主黨和國民黨三大黨派。當(dāng)時各黨派之間的政治綱領(lǐng)沒有很大的差別，且政黨之間的分散離合也沒有什么根據(jù)，群眾基礎(chǔ)也不深厚，很多政黨只是一些政治投機團體。宋教仁組建的國民黨在議會中占多數(shù)席位后，袁世凱一方面采取“以黨制黨”的方法把統(tǒng)一黨、共和黨和民主黨合并成為進步黨企圖借此反對國民黨，另一方面派人刺殺宋教仁。隨后袁世凱解散國民黨，組建各種小黨，通過玩弄黨派迫使國會選舉其為正式大總統(tǒng)。袁世凱死后，國會中的政黨也發(fā)生了新的變化，此時的國會議員另組政治團體而不以原來黨派身份自居。進步黨變成研究系，國民黨舊議員則分裂成益友社、民友社、政學(xué)會等各種小團體，段祺瑞上臺后為控制國會又成立安福俱樂部作為御用政黨。可見，民國初期政黨政治雖曾興盛一時，但由于各政黨自身不成熟，面對軍事力量的強勢介入最終也只能淪為軍閥政治的點綴，無法獨立組閣保持議會與內(nèi)閣的一致性。和不信任案一樣，彈劾權(quán)也起源于英國，雖然議員們可以彈劾內(nèi)閣成員，但由于議會可以對內(nèi)閣提不信任案，議員們也很少使用彈劾權(quán)?！皬椲乐圃谟?，久已廢弛不用，且自1805年以來，英國議會從無行使彈劾權(quán)之事?！盵3]（P252）綜上，根據(jù)1923年憲法議會既可彈劾國務(wù)員又可對國務(wù)員提不信任案，而其中不信任案的通過較易，沒有具體情況的限定，也沒有完善的政黨政治能夠約束議會，使內(nèi)閣無力與議會抗衡。

2、議會對司法的限制

議會對司法的限制主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）憲法解釋權(quán)由憲法會議而非法院行使。該憲法第139條規(guī)定“憲法有疑議時，由憲法會議解釋之?！钡?40條規(guī)定“憲法會議，由國會議員組織之。前項會議，非總員三分二以上之列席，不得開議，非列席四分三以上之同意，不得決議。但關(guān)于疑議之解釋，得以列席員三分二以上之同意決之?！痹诹⒎?、行政、司法三權(quán)中，司法權(quán)是最弱的，因而在三權(quán)分立的國家中往往賦予法院以憲法和法律的解釋權(quán)以制衡立法權(quán)和行政權(quán)。對此美國早在1787年制憲會議就有討論，“如謂立法機關(guān)本身即為其自身權(quán)力的憲法裁決人，其自行制定之法其他部門無權(quán)過問；則對此當(dāng)作以下答復(fù)：此種設(shè)想實屬牽強附會，不能在憲法中找到任何根據(jù)。不能設(shè)想憲法的愿意在于使人民代表以其意志取代選民的意志。遠(yuǎn)較以上設(shè)想更為合理的看法應(yīng)該是：憲法除其他原因外，有意使法院成為人民與立法機關(guān)的中間機構(gòu)，以監(jiān)督后者局限于其權(quán)力范圍內(nèi)行使。解釋法律乃是法院的正當(dāng)與特有的職責(zé)。而憲法事實上是亦應(yīng)被法官看作根本大法。所以對憲法以及立法機關(guān)制定的任何法律的解釋權(quán)應(yīng)屬于法院?！盵4]（P392-393）議員們對于憲法解釋機關(guān)應(yīng)為憲法會議還是大理院曾展開過激烈討論，贊成由憲法會議解釋憲法的議員認(rèn)為由制憲機關(guān)解釋法律可以保持憲法的一致性，而由法院解釋憲法則有悖于民意。如眾議院議員曹玉德在《對于憲法草案第11章第112條解釋憲法權(quán)修正案》中指出“民國憲法草案從大陸派多數(shù)國先例以解釋憲法權(quán)規(guī)定于憲法會議，其強健理由約有三端：首先，憲法制定即為造法機關(guān)，此后發(fā)生法律上之沖突自應(yīng)由造法機關(guān)解釋之，若委之于其他機關(guān)則憲法根本或有動搖。其次，制定憲法為一機關(guān)而解釋憲法又為別一機關(guān)，統(tǒng)系不明法例紊亂而憲法精神乃蒙其影響。最后，制定憲法屬之多數(shù)人民代表而解釋憲法乃委之于少數(shù)任命法官揆諸定憲原則未免不合。以上三條理由為本條起草之根據(jù)?！盵1]（第6冊P369）贊成由大理院解釋憲法的則認(rèn)為由同一批人解釋憲法無法起到解釋的作用，加上憲法會議要2/3列席，3/4同意，門檻過高且兩會閉會時重新召集三分二以上議員非常困難，會造成無法解釋的局面。如參議院議員王正廷指出：“試觀第113條第二項非有列席員四分三以上之同意不得議決之規(guī)定即可明了，加入規(guī)定為過半數(shù)之同意則尚不致發(fā)生困難，且憲法會議議員即為國會議員，以國會議員自身制定之憲法而易一名義如憲法會議者，使解釋憲法上之疑義，此即為一最大值困難。況國會中均有黨派之分野，以兩院合組之憲法會議解釋憲法上之疑義而又受總員數(shù)即列席員數(shù)種種之限制，恐難有解釋之形式終難得解釋之結(jié)果?！盵1]（第11冊P156-157）最終經(jīng)過投票多數(shù)通過由憲法會議解釋，但通過人數(shù)從列席員四分三以上之同意修減少為三分二以上。但該憲法第26條在劃分國家和省立法權(quán)限時又規(guī)定“如有未列舉事項發(fā)生時，其性質(zhì)關(guān)系國家者，屬之國家，關(guān)系各省者，屬之各省，遇有爭議，由最高法院裁決之?！钡?8條規(guī)定“省法律與國家法律抵觸者無效，省法律與國家法律發(fā)生抵觸之疑義時由最高法院解釋之?！庇捎谧罡叻ㄔ涸诓脹Q爭議、解釋疑議時必然會牽涉到憲法中的具體條款或名詞的解釋，因此根據(jù)這兩條法條最高法院在憲法具體操作層面上實際享有了解釋憲法的權(quán)力。而該憲法第139、140條明確規(guī)定憲法解釋權(quán)由國會議員組織的憲法會議行使，沒有對國會的解釋權(quán)和法院的解釋權(quán)進行區(qū)分，沒有劃分二者的界限。因此當(dāng)最高法院的裁決和解釋不利于國會時，國會可以根據(jù)其享有的憲法解釋權(quán)對憲法重新進行解釋推翻最高法院的裁決和解釋，從而破壞司法權(quán)的獨立。

（2）訴訟范圍的限制。為保持司法權(quán)的獨立性，憲法都規(guī)定法院有權(quán)受理一切訴訟。但該憲法第99條規(guī)定“法院依法受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟；但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限”，即議會可以通過制定法律限制法院受理案件的范圍。

二、總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)

從當(dāng)時憲法起草會議錄上議員的發(fā)言我們可以知道議員們選擇的政治體制是責(zé)任內(nèi)閣制，但實行責(zé)任內(nèi)閣制的根本原因卻在于讓內(nèi)閣替總統(tǒng)承擔(dān)政治風(fēng)險，使總統(tǒng)這一國家機關(guān)能夠立于政潮之上，起到象征國家穩(wěn)定統(tǒng)一的作用，同時通過其尊嚴(yán)地位調(diào)和國會與內(nèi)閣的關(guān)系。在憲法起草委員會第5次會議上議員們討論了實行總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制的問題，委員向乃祺認(rèn)為“惟有兩制優(yōu)劣之點加以比較，簡單言之內(nèi)閣制似優(yōu)于總統(tǒng)制。蓋施行內(nèi)閣制之國家當(dāng)國內(nèi)發(fā)生擾亂時大總統(tǒng)可以維持尊嚴(yán)，無論然后發(fā)生何種政潮大總統(tǒng)位乎政潮之上，有責(zé)任內(nèi)閣擔(dān)負(fù)責(zé)任?！仁故┬锌偨y(tǒng)制總統(tǒng)任期有一定之年限，在未滿任以前如國內(nèi)發(fā)生政潮問題應(yīng)如何解決？且一個任期之中為時甚長，政局變故如何誠不可知。是誠無良法可以解決之，勢不能不起革命，革命一起革命又何能不危及國本，所以民國斷乎不可施行總統(tǒng)制也?！盵1]（第3冊P350-351）委員劉朝望則認(rèn)為內(nèi)閣制可以使總統(tǒng)維持尊嚴(yán)的地位以調(diào)和國會與內(nèi)閣的關(guān)系，其在會議上指出“本席亦主張內(nèi)閣制。蓋民國數(shù)年以來屢次發(fā)生政變，總統(tǒng)地位尚不至于動搖者，因由內(nèi)閣負(fù)責(zé)任也。倘施行總統(tǒng)制遇國內(nèi)發(fā)生政變時則總統(tǒng)地位勢必至陷于動搖，國務(wù)誰負(fù)其責(zé)？……如施行總統(tǒng)制恐發(fā)生種種流弊?！盵1]（第3冊P352-353）其他贊成施行內(nèi)閣制委員的原因也大體如此，可見議員們構(gòu)建的民國總統(tǒng)類似于英國國王，但英王是虛位元首沒有實權(quán)，而1923年憲法卻賦予了總統(tǒng)廣泛的權(quán)力，這也就造成了總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的局面。

具體來說總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的特征主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）總統(tǒng)享有廣泛的權(quán)力。1923年憲法規(guī)定下的總統(tǒng)既是國家元首，同時又是政府首腦。該憲法第79條到第88條賦予了總統(tǒng)公布并監(jiān)督法律執(zhí)行權(quán)、人事任免權(quán)、武裝統(tǒng)帥權(quán)、宣戰(zhàn)權(quán)、締結(jié)條約權(quán)、宣布戒嚴(yán)權(quán)、宣告免刑減刑及復(fù)權(quán)、停止國會會議權(quán)、解散眾議院權(quán)。第105條賦予了大總統(tǒng)立法否決權(quán)。因此1923年憲法規(guī)定下的總統(tǒng)兼具總統(tǒng)制和議會制下政府首腦所具有的權(quán)力，是享有實權(quán)的國家機構(gòu)而并非責(zé)任內(nèi)閣制下的虛位元首。

（2）內(nèi)閣替總統(tǒng)承擔(dān)政治責(zé)任。該憲法第95條規(guī)定“國務(wù)員贊襄大總統(tǒng)，對于眾議院負(fù)責(zé)任。大總統(tǒng)所發(fā)命令及其他關(guān)系國務(wù)之文書，非經(jīng)國務(wù)員之副署，不生效力；但任免國務(wù)總理，不在此限?！边@符合責(zé)任內(nèi)閣制中內(nèi)閣是政府行政領(lǐng)導(dǎo)核心的特點，但由于該憲法只規(guī)定了政府可對國務(wù)員提不信任案，對總統(tǒng)卻未做出相應(yīng)規(guī)定，因此當(dāng)發(fā)生政府集體性政治事件時，往往是由內(nèi)閣而非總統(tǒng)承擔(dān)政治責(zé)任即內(nèi)閣被迫倒閣而總統(tǒng)卻未受影響。且第81條規(guī)定“大總統(tǒng)任命文武官吏；但憲法及法律有特別規(guī)定者，依其規(guī)定?！币虼穗m然國務(wù)員有副署權(quán)但總統(tǒng)可以憑借其人事任免權(quán)選擇“聽話”的國務(wù)員。

事實上總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)是民國以來的憲法文本所一直存在的問題，中華民國成立后孫中山領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級革命派準(zhǔn)備按照總統(tǒng)制建立政府體制，后為約束袁世凱而改為內(nèi)閣制，但《中華民國臨時約法》賦予了總統(tǒng)類似于聯(lián)邦制總統(tǒng)的權(quán)力，對于內(nèi)閣的權(quán)力則只在第44條 “國務(wù)員輔佐臨時大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任”和第45條“國務(wù)員于臨時大總統(tǒng)提出法律案、公布法律及發(fā)布命令時，須副署之”中做了規(guī)定。隨后袁世凱廢除《臨時約法》頒布《中華民國約法》，在大總統(tǒng)原有權(quán)力基礎(chǔ)上又增加了發(fā)布教令權(quán)，并加強了對議會的控制。第17條“大總統(tǒng)召集立法院，宣告開會、停會、閉會。大總統(tǒng)經(jīng)參政院之同意，解散立法院?！钡?0條“大總統(tǒng)為維持公安，或防御非常災(zāi)害，事機緊急，不能召集立法院時，經(jīng)參政院之同意，得發(fā)布與法律具有同等效力之教令；但須于次期立法院開會之始，請求追認(rèn)。”第34條“立法院議決之法律案，大總統(tǒng)否認(rèn)時，得聲明理由，交院復(fù)議，如立法院出席議員三分二以上仍執(zhí)前議，而大總統(tǒng)認(rèn)為于內(nèi)治外交有重大危害，或執(zhí)行有重大障礙時，經(jīng)參政院之同意，得不公布之?！蓖瑫r《中華民國約法》廢除了國務(wù)員必須在總統(tǒng)提出的法律案、公布法律及發(fā)布命令時副署的規(guī)定?！短靿瘧棽荨坊狙永m(xù)《中華民國約法》有關(guān)大總統(tǒng)的權(quán)力規(guī)定，但對發(fā)布教令權(quán)、停止和解散議會的權(quán)力做了相應(yīng)限制。第65條“大總統(tǒng)為維持公共治安，或防御非常災(zāi)患，時機緊急，不能召集國會時，經(jīng)國會委員會之議決，得以國務(wù)員連帶責(zé)任，發(fā)布與法律有同等效力之教令。”第74條“大總統(tǒng)得停止眾議院或參議院之會議，但每一會期，停會不得逾二次，每期間，不得逾十日。”第75條“大總統(tǒng)經(jīng)參議院列席議員三分二以上之同意，得解散眾議院，但同一會期不得為第二次之解散。大總統(tǒng)解散眾議院時，應(yīng)即令行選舉于五個月內(nèi)定期繼續(xù)開會。”對于內(nèi)閣則恢復(fù)了《中華民國約法》廢除的國務(wù)員的副署權(quán)，第81條規(guī)定“國務(wù)員贊襄大總統(tǒng)，對于眾議院負(fù)責(zé)任。大總統(tǒng)所發(fā)命令及其他國務(wù)之文書，非經(jīng)國務(wù)員之副署，不生效力?！?923年《中華民國憲法》基本沿襲了《天壇憲草》相關(guān)規(guī)定，可見總統(tǒng)的權(quán)力在擴張，但內(nèi)閣的權(quán)力卻沒有什么變化，這也是總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的表現(xiàn)。

三、結(jié)語

從政治心理角度看，議會權(quán)力對行政權(quán)限制過大是國會議員們出于防止行政專制的考慮所致。在中國長期的專制經(jīng)歷中，行政權(quán)始終處于獨大的地位，辛亥革命后中國從專制一躍變?yōu)楣埠?，專制時期的官僚政治能否被劃清依然是議員們首要防范的對象，加上袁世凱當(dāng)權(quán)后解散國會，采取種種集權(quán)措施，因此憲法起草委員會在制憲的過程中也就自然而然地把限制行政權(quán)作為防止制度專制的重心，并以此作為國會的責(zé)任。如參議院議員田桐曾在憲法會議上對制度專制問題做過發(fā)言，他指出“憲法第一之要義即在防止專制之發(fā)生，所謂專制蓋有兩種：一為個人之專制，一為制度上之專制……制度上之專制則立法者應(yīng)負(fù)其責(zé)，憲法所固有之作用也。使一權(quán)獨張而他權(quán)因之失其獨立之作用，其為專制乃在制度彰彰明矣。吾國數(shù)千年來承專制之余習(xí)，所謂國家機關(guān)僅有行政一部而憲法之所認(rèn)為國家之機關(guān)者則有三焉，所謂行政立法司法是也。以行政部而歷史上之位置為國家唯一之機而行政權(quán)之全部者，與其今日在憲法上之位置為國家機關(guān)之一而行使政權(quán)之一部者，兩相比較則雖定憲之際舉行政部應(yīng)有之權(quán)蓋盡量以予，而論者猶以過于縮小為疑，此誠習(xí)焉不察之恒情而無足怪者。惟定憲之大業(yè)非淺識所能輿。則愿吾國人共了此義而已?！盵1]（第11冊P30-31）雖然國會議員們在制度上避免了行政專制，但殊不知其客觀上卻導(dǎo)致了議會獨大的權(quán)力分布格局。事實上議會獨大的特征也是政府首腦和內(nèi)閣頻繁更換的原因之一，在“1916-1928年，政府首腦換了9次，平均存在時間不到16個月，有24次內(nèi)閣改組，26個人擔(dān)任過總理，任期最長1個月，最短兩天，平均存留時間3-5個月”[5]（P2）。當(dāng)時有學(xué)者也注意到了議會獨大的問題，如李三元曾在《憲法問題與中國》一文中指出“西方代議制的趨勢之一即‘由代議民主政治趨于直接投票制度民治政治也’。新德意志共和國，為預(yù)防議會專制，及舉全民政治之實，持于憲法中明文規(guī)定人民直接投票制度。德奧普三國而外，尚有捷克斯洛伐克共和國，愛沙尼亞共和國，亦采用國民直接投票制度，以鞏固大總統(tǒng)之地位，而防制議員之專橫?！盵2]（P73-74）雖然其提出了用直接投票來防止議會專制，但由于在當(dāng)時的中國不具有可操作性因此議會專制這一問題也并沒有在體制設(shè)計上得到解決。

在制憲議員們眼中總統(tǒng)不僅是一國家機關(guān)，還是國家穩(wěn)定統(tǒng)一的象征。有權(quán)無責(zé)使總統(tǒng)能夠超然物外、不負(fù)責(zé)任，保持其地位的穩(wěn)定。雖然這有悖于責(zé)任內(nèi)閣制精神，但總統(tǒng)地位的穩(wěn)定能起到統(tǒng)系人心的作用，這也反映了身處軍閥混戰(zhàn)的議員們對國家穩(wěn)定統(tǒng)一的追求。當(dāng)時北洋軍閥的軍事實力雖然最強但其內(nèi)部矛盾重重，袁世凱在世時憑借其政治手腕暫時維系了北洋軍閥內(nèi)部的團結(jié)，但由于 “北洋軍人，多系卵翼于袁世凱，才質(zhì)駑下者居多，對上只知服從，不敢有所主張，蓋北人對長官之忠，非發(fā)于公的意識，全基于私的情感”[6]（P966）。這種基于私人情感形成的忠誠在袁世凱一死即爆發(fā)了忠誠危機，加上利害關(guān)系的權(quán)衡使得北洋軍閥日益開始分裂，形成直系、皖系、奉系三大派系，派系之間的爭權(quán)奪利也最終演化成直皖戰(zhàn)爭、兩次直奉戰(zhàn)爭的爆發(fā)。常年的軍閥混戰(zhàn)使議會政治不幸淪為軍閥政治的點綴，在這種背景下議員們迫切希望有一穩(wěn)定強有力的總統(tǒng)來調(diào)解爭端，維護國家的統(tǒng)一穩(wěn)定。在設(shè)置副總統(tǒng)一職的理由中，我們也能發(fā)現(xiàn)議員們對國家統(tǒng)一穩(wěn)定的追求?！吨腥A民國憲法草案說明書》即明確指出“副總統(tǒng)專為總統(tǒng)出缺時，繼任而設(shè)。代理職務(wù)為第二義?！覈鴼v來專制，驟易民主，元首地位極為重要。若總統(tǒng)出缺，以國務(wù)院代理，不足系全國人心，此其一；我國政治迄今未入正軌，政客擾攘于內(nèi)，藩鎮(zhèn)覬覦于外。一遇總統(tǒng)出缺，野心家利用時機，釀成非常變亂，亦意中事。何若預(yù)儲副總統(tǒng)以消弭反側(cè)于無形，此其二；反征我國事實，民國五年，項城死亡，使非黃陂繼任，何能奠安時局。六年，黃陂去位，使非河間代理，更足惹起爭端。揆之我國國情，副總統(tǒng)必須設(shè)置，可斷言矣?！盵7]（P515）

1923年直系軍閥首領(lǐng)曹錕在暴力逼走大總統(tǒng)黎元洪后，在三天之內(nèi)快速地完成了憲法草案的二讀與三讀程序，并在10月10日就任大總統(tǒng)一職之日公布了《中華民國憲法》。這部憲法的頒布依靠于以曹錕為首的軍事力量的推動，隨著曹錕1924年的下臺，這部在形式只存在了一年多的憲法也淡出人們的視野。但1923年憲法從起草到公布?xì)v經(jīng)了十一年之久，其制定的過程也是人們在北洋軍閥軍事力量的統(tǒng)治下為孜孜不斷追求憲政的過程。而且從內(nèi)容上看，在國會、總統(tǒng)與內(nèi)閣關(guān)系上也做了積極探索，雖然還存在很多問題，但仍體現(xiàn)了限制行政權(quán)力的憲政理念，不失為一部較為完備的憲法。

[1]李貴連主編.民國北京政府制憲史料[M].北京:線裝書局,2007.

[2]何勤華,李秀清主編.民國法學(xué)論文精粹·第二卷[C].北京:法律出版社,2002.

[3]王世杰、錢端升.比較憲法[M].北京:商務(wù)印書館,1999.

[4]（美）漢密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[C].程鳳如,在漢,舒遜譯,北京:商務(wù)印書館,2004.

[5]（美）齊錫生.中國的軍閥政治（1916—1928）[M].蕭延中,楊云若等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,1991.

[6]來新夏主編.中國近代史資料叢刊·北洋軍閥（一）[M].上海:上海人民出版社,1988.

[7]夏新華主編.近代中國憲政歷程·史料薈萃[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004.

A Crosswise Study of the State Power Features of the 1923 Constitution of the Republic of China

BIAN Xiu-quan XIAO Jing
(School of Law, China University of Political Science and Law, Beijing 102249, China)

Based on the documents of formulating the constitution since the 1912, this paper focuses on the study of the state power features and concludes that this constitution embodies the principle of separating the executive, legislative and judicial powers.But these three powers are not balanced in that the Parliament has the supreme power while the President is powerless.In spite of this problem, it still shows the restraint imposed on the executive power.

Constitution of the Republic of China; absolute power of the Parliament; presidential lack of power

DF2

A

1005-7110（2012）02-0033-06

2012-02-02

張生教授主持的教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)相目“中華法制文明的傳承與創(chuàng)新”（10JZD0028）的階段性成果。

卞修全（1969－），男，安徽六安人，法學(xué)博士后，中國政法大學(xué)法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域為中國法律史；肖婧（1989－），女，江西吉安人，中國政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向為中國法律史。

侯德彤