陳 虹 馮海峰 王永昕 李 蕊 宋富喜 聞 明

1）中國(guó)地震局地殼應(yīng)力研究所，北京 1 00085 2）中國(guó)地震局震災(zāi)應(yīng)急救援司，北京 1 00036

引言

重大自然災(zāi)害的發(fā)生往往超出了受災(zāi)國(guó)政府的應(yīng)對(duì)能力，需要國(guó)際救援隊(duì)的援助。而軍隊(duì)以其軍事化管理、隊(duì)伍集結(jié)快、機(jī)動(dòng)性強(qiáng)成為災(zāi)害救援的重要力量。近年來(lái)，世界各國(guó)在逐漸擴(kuò)展軍隊(duì)的非戰(zhàn)爭(zhēng)職能，讓軍隊(duì)越來(lái)越多地承擔(dān)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等各種非傳統(tǒng)安全威脅的任務(wù)。在最近幾次重大自然災(zāi)害中，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家紛紛大規(guī)模地派軍隊(duì)出國(guó)救援。如2004年印尼9.1級(jí)地震引發(fā)的巨大海嘯發(fā)生后，各國(guó)紛紛派出軍隊(duì)協(xié)助受災(zāi)國(guó)政府救災(zāi)[1]。來(lái)自35個(gè)國(guó)家軍隊(duì)的75架直升機(jī)、41艘艦船、43架固定翼飛機(jī)以及3萬(wàn)余名軍人展開(kāi)了空前的國(guó)際大救援。其中美國(guó)組織了包括2艘航空母艦在內(nèi)的19艘各類艦船，43架直升飛機(jī)，包括2 200名海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員在內(nèi)的1.3萬(wàn)多軍人[2]，這是越南戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束以來(lái)美軍在亞洲規(guī)模最大的行動(dòng)。英國(guó)先后派出3艘艦船，6架大型運(yùn)輸機(jī)，2架直升飛機(jī)。法國(guó)派出了1艘航母，6架直升飛機(jī)，1 000多名法軍官兵參加了此次印尼海嘯災(zāi)區(qū)的救援行動(dòng)。新加坡出動(dòng)了3 000名士兵、兩艘艦艇、軍用運(yùn)輸機(jī)、直升機(jī)及軍隊(duì)醫(yī)療組。印度、馬來(lái)西亞、德國(guó)、澳大利亞、挪威、希臘、西班牙和奧地利等國(guó)也派出了軍隊(duì)參與救援。2010年海地地震救援更加凸顯了軍隊(duì)救援的優(yōu)勢(shì)，共有來(lái)自29個(gè)國(guó)家的48 000名軍人、30艘海軍艦船、38架運(yùn)輸機(jī)和58架直升機(jī)參加了本次救援行動(dòng)[3]。其中美國(guó)派出33 000名軍人、4艘海岸護(hù)衛(wèi)艦、12艘海軍軍艦及多架貨物飛機(jī)與直升機(jī)。

中國(guó)政府高度重視自然災(zāi)害的國(guó)際救援。中國(guó)人民解放軍副總參謀長(zhǎng)章沁生上將曾指出：“中國(guó)軍隊(duì)將加強(qiáng)與各國(guó)軍隊(duì)的互利合作，共同應(yīng)對(duì)日益多樣化的安全挑戰(zhàn)。中國(guó)軍隊(duì)在完成國(guó)家和人民賦予的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的同時(shí)，積極參加國(guó)際災(zāi)難救援行動(dòng)”。為有效實(shí)施國(guó)際災(zāi)害救援，中國(guó)政府和軍隊(duì)有關(guān)部門建立了“對(duì)外人道主義緊急救災(zāi)物資援助部際工作機(jī)制”。中國(guó)軍隊(duì)已多次執(zhí)行國(guó)際人道主義物資援助任務(wù)，向受災(zāi)國(guó)提供帳篷、毛毯、藥品、醫(yī)療器械、食品、發(fā)電機(jī)等救災(zāi)物資，并多次安排軍用專機(jī)、專列向受災(zāi)國(guó)運(yùn)送救援物資。由中國(guó)地震局、解放軍工兵團(tuán)及武警總醫(yī)院組成的中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)多次赴印尼地震海嘯、海地地震等現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展國(guó)際救援。但是至今為止中國(guó)軍隊(duì)還沒(méi)有大規(guī)模成建制地派隊(duì)伍出國(guó)參加災(zāi)害救援。究其原因，除了政治方面的因素和缺乏相應(yīng)的制度和法律規(guī)范外[4]，還需要建立有效的中國(guó)軍隊(duì)參與國(guó)際重大自然災(zāi)害救援的工作機(jī)制。

1 現(xiàn)行的自然災(zāi)害國(guó)際救援工作機(jī)制

現(xiàn)行的國(guó)際救援工作機(jī)制主要有以下方式：一是聯(lián)合國(guó)國(guó)際救援協(xié)調(diào)體系框架下的國(guó)際救援工作機(jī)制；二是受災(zāi)國(guó)與援助國(guó)雙邊協(xié)助協(xié)議下的救援工作機(jī)制，如1985年《丹麥和德國(guó)關(guān)于災(zāi)害或嚴(yán)重事故時(shí)互助協(xié)定》；三是區(qū)域內(nèi)多邊合作組織內(nèi)的協(xié)作救援工作機(jī)制，如2006年11月22日上海合作組織成員國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議上通過(guò)了《上海合作組織成員國(guó)2007—2008年救災(zāi)合作行動(dòng)方案》；四是非政府組織之間的國(guó)際救援合作工作機(jī)制，如1997年11月26日在塞維利亞國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)代表會(huì)議上，通過(guò)了《國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)各組成部分國(guó)際活動(dòng)組織協(xié)議（簡(jiǎn)稱塞爾維亞協(xié)議）》，針對(duì)災(zāi)害的國(guó)際救援行動(dòng)的合作提出了協(xié)調(diào)工作方式。第二、三種工作機(jī)制主要取決于兩國(guó)雙邊協(xié)議或區(qū)域內(nèi)的多邊合作協(xié)議的具體情況而有所不同。第四種協(xié)作機(jī)制主要是物質(zhì)和資金的援助。在近年來(lái)幾次大的自然災(zāi)害的國(guó)際救援響應(yīng)中，聯(lián)合國(guó)框架下的國(guó)際救援應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)系統(tǒng)發(fā)揮了重要的作用，各國(guó)的救援隊(duì)伍和軍隊(duì)在聯(lián)合國(guó)的應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)下開(kāi)展了有效的救援行動(dòng)。

2 聯(lián)合國(guó)框架下的災(zāi)害救援協(xié)調(diào)工作機(jī)制[5]

為了有效地利用國(guó)際救援資源，1991年12月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了46/182號(hào)決議，要求提升聯(lián)合國(guó)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜緊急情況和自然災(zāi)害方面的能力，加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)在該領(lǐng)域采取人道主義行動(dòng)的有效性。聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（OCHA）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)人道主義救援、制定政策和宣傳。聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)辦公室通過(guò)設(shè)在日內(nèi)瓦的應(yīng)急響應(yīng)處，設(shè)立了一套應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，以協(xié)調(diào)國(guó)際組織面對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急救援行動(dòng)。該應(yīng)急響應(yīng)處下設(shè)有：應(yīng)急計(jì)劃科、民間－軍隊(duì)協(xié)調(diào)科、應(yīng)急準(zhǔn)備支持科、應(yīng)急救援協(xié)調(diào)科、現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)支持科、環(huán)境應(yīng)急科、后勤保障科和激增能力科八個(gè)部門。其中民間－軍隊(duì)協(xié)調(diào)科主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)受災(zāi)地區(qū)救援部隊(duì)和地方的關(guān)系，建立軍民協(xié)調(diào)機(jī)制，以避免不必要的紛爭(zhēng)，確保軍隊(duì)資源在救災(zāi)中發(fā)揮最大的作用。應(yīng)急救援協(xié)調(diào)科主要負(fù)責(zé)應(yīng)急救援隊(duì)伍資源的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)支持科主要負(fù)責(zé)建立一個(gè)有效的國(guó)際救援應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，以部署和協(xié)調(diào)國(guó)際救援力量。環(huán)境應(yīng)急科主要負(fù)責(zé)動(dòng)員和協(xié)調(diào)國(guó)際救援資源應(yīng)對(duì)由于災(zāi)害和戰(zhàn)亂對(duì)人類生存環(huán)境造成的破壞。后勤支持科主要負(fù)責(zé)建立和維護(hù)聯(lián)合國(guó)應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備庫(kù)，一旦發(fā)生應(yīng)急事件，協(xié)助將救援物資盡快發(fā)放到災(zāi)區(qū)。

聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)辦公室應(yīng)急響應(yīng)分部下屬的現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)支持科成立于1996年，目的是在災(zāi)害發(fā)生后迅速對(duì)受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行災(zāi)害評(píng)估，并協(xié)調(diào)國(guó)際救援隊(duì)伍到災(zāi)區(qū)開(kāi)展救援。經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，建成了一套全球國(guó)際救援應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)。其中包括：

（1）一個(gè)全球?yàn)?zāi)害預(yù)警系統(tǒng)（Global GDAS），可以將在全球范圍發(fā)生的重大自然災(zāi)害（地震、海嘯、洪水、颶風(fēng)等）進(jìn)行及時(shí)分析，對(duì)可能造成重大破壞的事件發(fā)布預(yù)警信息。

（2）一支聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與協(xié)調(diào)隊(duì)伍（UNDAC），該隊(duì)伍由來(lái)自世界各國(guó)的災(zāi)害管理專家組成，任務(wù)是在災(zāi)害后第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)對(duì)災(zāi)區(qū)的災(zāi)害和人道主義需求進(jìn)行評(píng)估，建立現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)中心，協(xié)調(diào)國(guó)際救援隊(duì)伍到災(zāi)區(qū)有效展開(kāi)救援行動(dòng)。

（3）建立了國(guó)際人道主義合作伙伴關(guān)系（IHP），形成了聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與協(xié)調(diào)隊(duì)裝備支持模式。

（4）一個(gè)全球自然災(zāi)害救援信息網(wǎng)站（Relief Web，www.reliefweb.int），該網(wǎng)站及時(shí)發(fā)布各種自然災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)與救援資源及信息。來(lái)自世界各國(guó)的救援專家、國(guó)際救援組織及救援隊(duì)均在該網(wǎng)頁(yè)上注冊(cè)并共享信息。建立在Relief Web網(wǎng)上的聯(lián)合國(guó)虛擬現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)中心（Virtual OSOCC），主要用于公布災(zāi)區(qū)救援需求，災(zāi)區(qū)救援資源以及災(zāi)區(qū)救援進(jìn)展情況等信息的溝通和交流。

（5）由來(lái)自世界上近100個(gè)國(guó)家的資深搜救專家組成的國(guó)際搜索與救援專家咨詢團(tuán)（INSARAG），發(fā)展和完善了重大突發(fā)性災(zāi)害城市搜救標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際救災(zāi)響應(yīng)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，制定了《國(guó)際搜索與救援指南和方法》，該指南建立了一套國(guó)際搜救隊(duì)的動(dòng)員和部署機(jī)制，明確了受災(zāi)國(guó)和救援國(guó)的職責(zé)與義務(wù)，制定了災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)國(guó)際救援工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)工作程序，建立了一套國(guó)際搜救隊(duì)能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2002年12月16日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了“加強(qiáng)國(guó)際搜索與救援援助效力和協(xié)調(diào)”的聯(lián)大第57/150號(hào)決議。決議中明確了各成員國(guó)和組織在災(zāi)害的搜救中所承擔(dān)的義務(wù)，并同意將《國(guó)際搜索與救援指南和方法》作為國(guó)際搜救和災(zāi)害響應(yīng)的參考手冊(cè)。

3 聯(lián)合國(guó)框架下軍隊(duì)資源用于災(zāi)害救援的工作機(jī)制

聯(lián)合國(guó)框架下的災(zāi)害國(guó)際救援工作機(jī)制在近年來(lái)幾次重大自然災(zāi)害（印度洋海嘯，南亞大地震）的國(guó)際救援中發(fā)揮了重要的作用。但是，聯(lián)合國(guó)的這套應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)主要是針對(duì)國(guó)際搜救隊(duì)伍。印度洋海嘯和南亞地震的救援經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在重大災(zāi)害情況下，軍隊(duì)的裝備和力量能夠?qū)?zāi)區(qū)救援發(fā)揮至關(guān)重要的作用。由于紀(jì)律嚴(yán)明的軍隊(duì)和民間組織的巨大差異，使得救援行動(dòng)中難以避免地發(fā)生誤解和相互干擾。應(yīng)急救援緊急情況下軍民主體之間實(shí)質(zhì)的對(duì)話和互動(dòng)，是保護(hù)和促進(jìn)人道主義原則、避免競(jìng)爭(zhēng)、將矛盾最小化和實(shí)現(xiàn)有效救援的必要條件。聯(lián)合國(guó)早在1992年就開(kāi)始醞釀軍隊(duì)資源用于災(zāi)害救援的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。1994年來(lái)自美國(guó)、德國(guó)、日本、英國(guó)、俄羅斯等45個(gè)國(guó)家和來(lái)自世界衛(wèi)生組織、北大西洋公約組織等25個(gè)組織機(jī)構(gòu)的180名代表出席了在挪威奧斯陸的會(huì)議，并審議通過(guò)了“在救災(zāi)中使用軍事和民防力量的準(zhǔn)則”[6]，又名“奧斯陸準(zhǔn)則”，并在2006年進(jìn)行了修訂。奧斯陸準(zhǔn)則的目的是確定國(guó)際災(zāi)害救援中使用軍隊(duì)和民防資源的原則，并建立提高資源利用效率的基本工作框架。奧斯陸準(zhǔn)則強(qiáng)調(diào)充分尊重國(guó)家主權(quán)，它要求“必須在受災(zāi)國(guó)同意和原則上應(yīng)受災(zāi)國(guó)請(qǐng)求援助的情況下提供人道主義援助”。

聯(lián)合國(guó)于2005年10月將原來(lái)的軍隊(duì)和民防科改名為民間－軍隊(duì)協(xié)調(diào)科[7]。其任務(wù)主要是協(xié)調(diào)災(zāi)害救援時(shí)軍隊(duì)和民間組織之間的關(guān)系，并致力于將軍隊(duì)和民防的資源在聯(lián)合國(guó)的協(xié)調(diào)框架下最有效地用于災(zāi)害救援中。并重新修訂了《軍隊(duì)和民防部隊(duì)資源使用指南》，出臺(tái)了《軍隊(duì)和民防部隊(duì)資源用于復(fù)雜應(yīng)急事件中聯(lián)合國(guó)人道主義救援活動(dòng)指南》、《利用軍隊(duì)或警衛(wèi)部隊(duì)進(jìn)行人道主義護(hù)送的指南》以及聯(lián)合國(guó)人道主義民間－軍隊(duì)協(xié)調(diào)概念等文件[8]。

聯(lián)合國(guó)框架下軍隊(duì)資源用于災(zāi)害救援的工作機(jī)制是：首先各成員國(guó)要將可以用于國(guó)際救援的軍隊(duì)資源在軍民協(xié)調(diào)科的網(wǎng)站（MCDA Register）進(jìn)行詳細(xì)的注冊(cè)登記。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，受災(zāi)國(guó)政府、聯(lián)合國(guó)人道主義組織（世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)發(fā)展署等）以及非政府組織均有權(quán)向民間－軍隊(duì)協(xié)調(diào)處請(qǐng)求使用注冊(cè)在案的各國(guó)軍隊(duì)資源，民間－軍隊(duì)協(xié)調(diào)處將在正式請(qǐng)求形成后通報(bào)有可能提供援助的國(guó)家或相關(guān)組織，最后將可以提供的資源告知請(qǐng)求國(guó)政府或組織。目前已有奧地利、澳大利亞、英國(guó)、俄羅斯、日本、德國(guó)、加拿大、新加坡等36個(gè)國(guó)家在聯(lián)合國(guó)民間－軍隊(duì)協(xié)調(diào)處注冊(cè)登記了可以用于救援的軍隊(duì)資源。其中有直升機(jī)、野戰(zhàn)醫(yī)院、貨物運(yùn)輸船、軍艦、便攜式核生化實(shí)驗(yàn)室、現(xiàn)場(chǎng)工程師、搜索與營(yíng)救隊(duì)伍、公路/飛機(jī)場(chǎng)建設(shè)隊(duì)伍、橋梁搭建、衛(wèi)星通訊等。2004年印度洋地震海嘯、2010年海地地震造成的巨大災(zāi)害使得國(guó)際軍隊(duì)的救援達(dá)到了歷史上空前的規(guī)模。而軍隊(duì)的援助填補(bǔ)了普通救援能力的不足。聯(lián)合國(guó)希望軍隊(duì)在今后的災(zāi)害救援中能夠發(fā)揮更大的作用。

4 影響軍隊(duì)參與重大自然災(zāi)害國(guó)際救援效果的關(guān)鍵因素

斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所[2]對(duì)1997—2006年間在全球發(fā)生的巨大自然災(zāi)害及其軍隊(duì)資源參與國(guó)際救援的情況進(jìn)行了詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)和分析。結(jié)果顯示1997—2006年期間軍隊(duì)資源用于災(zāi)害救援最多的有：空中運(yùn)輸、醫(yī)療救助（包括野戰(zhàn)醫(yī)院和軍醫(yī)）、通訊、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)及后勤保障方面的設(shè)施與專家。美國(guó)是派軍隊(duì)出國(guó)開(kāi)展災(zāi)害救援最多的國(guó)家，僅2003—2006年間就派出15次之多，還有大量的資金、軍事裝備和其設(shè)在世界各地的軍事基地的使用等。美國(guó)制定了一套詳細(xì)的軍隊(duì)資源用于國(guó)際災(zāi)害救援的政策。歐洲國(guó)家軍隊(duì)資源則主要派遣到非洲、中美洲、中東以及亞洲地區(qū)開(kāi)展災(zāi)害救援，很少在歐洲本地區(qū)開(kāi)展救援，如荷蘭在1997—2006年間派出軍隊(duì)資源到包括蘇里南和巴基斯坦等地開(kāi)展災(zāi)害救援18次。澳大利亞、加拿大、印度、日本和南非則更多派遣到其周邊國(guó)家進(jìn)行災(zāi)害救援。還有些國(guó)家的政策限制軍隊(duì)資源出國(guó)開(kāi)展救援。同時(shí)也有國(guó)家限制外國(guó)軍隊(duì)入境救援。

影響各國(guó)政府是否派出軍隊(duì)資源出國(guó)救援的因素主要有：① 災(zāi)害的破壞程度及其救援需求；② 國(guó)家對(duì)于派出軍隊(duì)出國(guó)救援的相關(guān)政策和法規(guī)；③ 受災(zāi)國(guó)家是否發(fā)出救援請(qǐng)求；④ 軍隊(duì)資源能否及時(shí)抵達(dá)受災(zāi)地區(qū)；⑤ 國(guó)家利益；⑥ 與受災(zāi)國(guó)家的外交關(guān)系和歷史淵源；⑦媒體及公眾的關(guān)注度。

影響受災(zāi)國(guó)家是否請(qǐng)求外國(guó)軍隊(duì)救援的因素主要有：① 災(zāi)害的破壞程度和救援需求；②國(guó)家應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力；③ 對(duì)特殊救援（如空中運(yùn)輸、野戰(zhàn)醫(yī)院等）的需求急迫程度；④國(guó)家利益。事實(shí)上，受災(zāi)國(guó)家通常首先向其鄰國(guó)請(qǐng)求支援。很多國(guó)家軍隊(duì)到受災(zāi)國(guó)救援是通過(guò)兩國(guó)之間簽訂的雙邊或多邊合作協(xié)議。

影響外國(guó)軍隊(duì)資源使用效果的因素主要有：①時(shí)間，能否及時(shí)趕到災(zāi)區(qū)是影響軍隊(duì)救援的主要因素；②能力，軍隊(duì)的救援資源及能力能夠滿足災(zāi)區(qū)的需求。這就需要受災(zāi)國(guó)家、援助國(guó)家及聯(lián)合國(guó)應(yīng)及時(shí)跟蹤災(zāi)情，分析災(zāi)區(qū)人道主義需求；③ 對(duì)抵達(dá)災(zāi)區(qū)的軍隊(duì)救援資源的協(xié)調(diào)和合理利用；④ 受災(zāi)國(guó)家的接受能力，少量的能夠自給自足的軍隊(duì)到來(lái)不會(huì)對(duì)受災(zāi)國(guó)家造成太大的負(fù)擔(dān)，如果大量的來(lái)自各個(gè)國(guó)家的軍隊(duì)涌入災(zāi)區(qū)將會(huì)對(duì)受災(zāi)國(guó)家和地區(qū)造成嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)和問(wèn)題；⑤ 軍隊(duì)與民間在管理制度、文化、優(yōu)先權(quán)以及行動(dòng)方式等方面的差異使得現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)難度很大。⑥ 費(fèi)用問(wèn)題，軍隊(duì)資源的部署通常要比民用資源花費(fèi)高。

5 中國(guó)軍隊(duì)參與國(guó)際救援工作機(jī)制的思考和建議

軍隊(duì)參與重大自然災(zāi)害的救援不僅能夠鍛煉隊(duì)伍，還能從別的國(guó)家的災(zāi)害中吸取教訓(xùn)，完善自身的應(yīng)急響應(yīng)工作機(jī)制，同時(shí)也能擴(kuò)大影響。以往的救援經(jīng)驗(yàn)證明，派救援隊(duì)伍到受災(zāi)國(guó)家比捐助物質(zhì)和資金效果更好，影響更大。中國(guó)軍隊(duì)一直是國(guó)內(nèi)抗災(zāi)搶險(xiǎn)的主要力量，在地震、洪水等自然災(zāi)害救援中發(fā)揮了重要的作用。中國(guó)應(yīng)該在以下幾個(gè)方面加以做好重大自然災(zāi)害軍隊(duì)出國(guó)救援的準(zhǔn)備：

（1）在法律法規(guī)層面，首先是在遵守國(guó)際上有關(guān)軍隊(duì)資源用于重大自然災(zāi)害的國(guó)際救援的相關(guān)法律、條例和準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，制定我國(guó)軍隊(duì)出國(guó)參加災(zāi)害救援的相關(guān)法律，明確軍隊(duì)出國(guó)參加國(guó)際人道主義救援的法定職能、軍隊(duì)出國(guó)救援的行為規(guī)范和組織紀(jì)律。軍隊(duì)?wèi)?yīng)遵守受災(zāi)國(guó)法律、尊重受災(zāi)國(guó)的文化與宗教習(xí)慣，以免引起不必要的國(guó)際糾紛。

（2）在預(yù)案準(zhǔn)備層面，制定軍隊(duì)出國(guó)參加救援行動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案，明確派遣軍隊(duì)出國(guó)救援的條件、指揮與協(xié)調(diào)關(guān)系。制定行動(dòng)方案、動(dòng)員部署程序、以及針對(duì)不同災(zāi)害和救援需求標(biāo)準(zhǔn)的出隊(duì)模式和裝備配備模式。

（3）在隊(duì)伍準(zhǔn)備方面，首先應(yīng)該參照聯(lián)合國(guó)的軍隊(duì)參加國(guó)際救援的工作指南，在軍隊(duì)中建立一支具備遠(yuǎn)程機(jī)動(dòng)能力的特殊的綜合性災(zāi)害救援隊(duì)伍。隊(duì)伍應(yīng)具備災(zāi)害評(píng)估、搜索與營(yíng)救、野戰(zhàn)醫(yī)院及醫(yī)療救助、核生化危險(xiǎn)品處置等方面的能力。制定嚴(yán)格的隊(duì)伍培訓(xùn)考核制度。

（4）在工作機(jī)制方面，影響災(zāi)害救援效果最主要的因素是能夠及時(shí)到達(dá)受災(zāi)國(guó)。軍隊(duì)出國(guó)如果沒(méi)有在災(zāi)前與受災(zāi)國(guó)締結(jié)協(xié)議或在聯(lián)合國(guó)工作框架下，救援很難得到受災(zāi)國(guó)的迅速響應(yīng)。因此中國(guó)軍隊(duì)在完善自身的遠(yuǎn)程機(jī)動(dòng)能力建設(shè)外，還應(yīng)該積極發(fā)展合作救災(zāi)的雙邊、多邊合作工作機(jī)制，同時(shí)積極參加到聯(lián)合國(guó)框架下的軍隊(duì)救災(zāi)工作中。首先，應(yīng)該與周邊地震等自然災(zāi)害嚴(yán)重的國(guó)家如日本、巴基斯坦、印度尼西亞、印度、土耳其等國(guó)家積極推進(jìn)軍隊(duì)災(zāi)害救援的互助合作雙邊、多邊工作機(jī)制，簽訂雙邊、多邊災(zāi)害共同應(yīng)對(duì)協(xié)議，在充分尊重受災(zāi)國(guó)的相關(guān)法律制度的前提下，制定重大災(zāi)害情況下雙邊軍隊(duì)優(yōu)先入境（空中和海域）救援的相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)工作程序和野外工作手冊(cè)。平時(shí)開(kāi)展合作救援演練，了解和熟悉對(duì)方國(guó)家政府災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和聯(lián)合國(guó)的現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，以便在抵達(dá)受災(zāi)國(guó)后能夠盡快融入到受災(zāi)國(guó)政府為主導(dǎo)的國(guó)家救援指揮協(xié)調(diào)體系中。其次，中國(guó)還應(yīng)積極牽頭或參加亞洲區(qū)域內(nèi)（如東亞地區(qū)）重大自然災(zāi)害情況下各國(guó)軍隊(duì)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制建設(shè)。建立周邊區(qū)域內(nèi)各國(guó)軍隊(duì)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)構(gòu)，制定區(qū)域內(nèi)各國(guó)軍隊(duì)聯(lián)動(dòng)的啟動(dòng)和優(yōu)先入境救援原則及相應(yīng)的工作組織機(jī)構(gòu)、工作制度，積極組織和參加區(qū)域內(nèi)多國(guó)災(zāi)害救援協(xié)同演練。最后，中國(guó)應(yīng)積極加入到聯(lián)合國(guó)的軍隊(duì)資源用于災(zāi)害救援的工作機(jī)制中。聯(lián)合國(guó)框架下軍隊(duì)和民防資源用于災(zāi)害救援經(jīng)過(guò)多年的磨合，已逐步得到各國(guó)軍隊(duì)的認(rèn)可和響應(yīng)。將我國(guó)可參與國(guó)際救援的軍隊(duì)資源在聯(lián)合國(guó)軍民協(xié)調(diào)科登記注冊(cè)，積極派員參加聯(lián)合國(guó)舉行的軍隊(duì)資源用于災(zāi)害救援的工作會(huì)議和相關(guān)政策文件、工作指南的制定工作中。

[1]陳虹，李成日.印尼8.7級(jí)地震海嘯災(zāi)害及應(yīng)急救援.國(guó)際地震動(dòng)態(tài)，2005，（4）：22-26

[2]The Stockholm International Peace Research Institute.The Effectiveness of Foreign Military Assets in Natural Disaster Response.2008

[3]陳虹，王志秋，李成日.海地地震災(zāi)害及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn).國(guó)際地震動(dòng)態(tài)，2011，（9）：36-41

[4]梁潔.軍隊(duì)參加國(guó)際人道救援行動(dòng)法律問(wèn)題探析.河北法學(xué)，2010，28（3）：3-7

[5]http：∥www.unocha.org/

[6]UN OCHA.Guidelines On The Use of Military and Civil Defense Assets In Disaster Relief– “Oslo Guidelines”.2006

[7]http：∥www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/UN-CMCoord/overview

[8]UN OCHA.Civil-Military Guidelines ＆ Reference for Complex Emergencies.2008