汪曉舟

(武漢工程大學法商學院，湖北 武漢 430205)

我國“三農(nóng)”融資難問題的法律制度及組織機構原因探究

汪曉舟

(武漢工程大學法商學院，湖北 武漢 430205)

“三農(nóng)”問題始終是影響中國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題，“三農(nóng)”問題的解決直接或間接依賴于農(nóng)村金融的支持，而我國現(xiàn)階段農(nóng)村融資困難嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。從農(nóng)村融資的法律制度和組織機構2個方面探討了當前農(nóng)村融資困難的原因。

農(nóng)村融資；法律保障；機構改革

自解放以來，我國一直采取側重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，從而導致嚴重的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，使“三農(nóng)”問題逐漸成為影響國民經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”和影響社會穩(wěn)定的隱患?！叭r(nóng)”問題的核心在于增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)途徑是培育和完善農(nóng)村要素市場、推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，保持農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，所有這些措施都直接或間接依賴于農(nóng)村金融的發(fā)展和支持[1]。但我國現(xiàn)有農(nóng)村金融體制不健全，農(nóng)村融資困難。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》2007～2009年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2007年，我國貸款總額為454268億元，農(nóng)業(yè)貸款為15428.2億元，占3.39%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款7112.6億元，占1.57%；2008年，我國貸款總額542844億元，農(nóng)業(yè)貸款為17629億元，占3.25%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款7454億元，占1.37%。2009年我國貸款總額為681875億元，農(nóng)業(yè)貸款為21623億元，占3.17%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款9029億元，占1.32%?！叭r(nóng)”融資難問題已經(jīng)成為桎梏農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關鍵所在。

而“三農(nóng)”融資難的問題表象背后，是我國“三農(nóng)”融資法律保障嚴重不足和組織機構支農(nóng)不力的現(xiàn)實。因此對我國現(xiàn)有農(nóng)村金融制度及組織機構存在的問題進行深入研究，有著重要的現(xiàn)實意義。要改善我國“三農(nóng)”融資困難的現(xiàn)狀，必然需要完備的法律體系對其進行支持。雖然當前我國社會主義法律體系已基本建成，但體系內(nèi)相關細節(jié)還需完善。而我國涉農(nóng)法律保障體系發(fā)展滯后，嚴重影響了“三農(nóng)”資金的融通。為此，本研究從涉農(nóng)法律制度和組織機構2個方面對我國“三農(nóng)”融資難的原因進行了探討。

1 我國農(nóng)村融資困難的法律制度原因

農(nóng)村融資困難有多方面的原因，其相關法律制度不健全是其中重要原因之一。主要表現(xiàn)在融資類金融法律匱乏，農(nóng)村融資法律監(jiān)管缺位，及“三農(nóng)”融資信用擔保立法缺失幾個方面。法律保障的缺位導致農(nóng)村融資陷入無法可依的尷尬境地。

1.1 “三農(nóng)”融資相關法律匱乏

我國現(xiàn)有金融法律體系中僅有《商業(yè)銀行法》、《保險法》及《證券法》等幾部法律，并沒有專門具體的涉農(nóng)融資法律，而一些詳細規(guī)定都是以規(guī)章和規(guī)范性文件形式發(fā)布，如銀監(jiān)局發(fā)布的《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導意見》(銀發(fā)[2001]397號)，及《農(nóng)戶貸款管理辦法》(銀發(fā)[2012]50號)等。

我國的《商業(yè)銀行法》并無單獨的農(nóng)村融資法律條款，關于貸款的法律條款為第4章的第35條“商業(yè)銀行貸款,應當對借款人的借款用途、償還能力、還款方式等情況進行嚴格審查。商業(yè)銀行貸款,應當實行審貸分離、分級審批的制度?！币约暗?6條“商業(yè)銀行貸款,借款人應當提供擔保。商業(yè)銀行應當對保證人的償還能力,抵押物、質(zhì)物的權屬和價值以及實現(xiàn)抵押權、質(zhì)權的可行性進行嚴格審查。經(jīng)商業(yè)銀行審查、評估,確認借款人資信良好,確能償還貸款的,可以不提供擔?！薄囊陨?條法規(guī)來看，農(nóng)村中小企業(yè)或單一農(nóng)戶想從商業(yè)銀行貸款融資，困難重重。首先，商業(yè)銀行貸款門檻較高，審查嚴格，農(nóng)村中小企業(yè)抵押物、質(zhì)押物都嚴重有限，無法達到其貸款標準，而單一農(nóng)戶則更是如此，其宅基地等還為法律明文禁止作為抵押物。其次，就算有抵押物，但抵押物價值的實現(xiàn)還存在問題，因為農(nóng)戶貸款中抵押物普遍存在價值低、難以變現(xiàn)等問題。而涉農(nóng)中小企業(yè)與農(nóng)戶想以資信免除擔保，也存在困難。因為現(xiàn)階段農(nóng)村征信體系還極不完善，收集、整理、查詢信用信息較為困難[2]。

同樣，我國現(xiàn)階段實施的《保險法》也全無農(nóng)業(yè)保險條款，僅規(guī)定了人生保險合同與財產(chǎn)保險合同，且財產(chǎn)保險合同的相關規(guī)定完全不涉及農(nóng)業(yè)保險。就發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)保險的保障對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用是巨大的。而我國農(nóng)業(yè)保險相關立法幾乎一片空白，亟待完善。值得高興的是，《農(nóng)業(yè)保險條例》(征求意見稿)已于2012年5月4日發(fā)布，其中對政策支持、農(nóng)業(yè)保險合同、業(yè)務規(guī)則等做了相關規(guī)定。雖然這是農(nóng)業(yè)保險立法邁出的可喜一步，但僅僅是較低層次的立法草案，且遠沒有到可形成相關立法體系的地步。同時其政策支持的有關規(guī)定，如第9條：“鼓勵地方各級人民政府采取保費補貼、經(jīng)營費用補貼和再保險費用補貼等多種形式支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展”，還有第10條：“鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織通過宣傳、組織、協(xié)助以及提供保費補貼等多種方式參與農(nóng)業(yè)保險活動”，都有待于地方政府及相關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織跟進制定相應的惠農(nóng)政策。

而我國《證券法》規(guī)定發(fā)行債券募集資金的標準為“股份有限公司的凈資產(chǎn)不低于人民幣三千萬元，有限責任公司的凈資產(chǎn)不低于人民幣六千萬元”。農(nóng)村企業(yè)大部分都是無法滿足這一要求的小企業(yè)，因此涉農(nóng)中小企業(yè)先階段基本無法通過證券來進行融資。

1.2 “三農(nóng)”融資信用擔保立法缺失

信用擔保是指企業(yè)在向銀行融通資金過程中，根據(jù)合同約定，由依法設立的擔保機構以保證的方式為債務人提供擔保，在債務人不能依約履行債務時，由擔保機構承擔合同約定的償還責任，從而保障銀行債權實現(xiàn)的一種金融支持方式[3]。“三農(nóng)”融資信用擔保是指通過信用擔保增強三農(nóng)融資渠道，為涉農(nóng)中小企業(yè)及農(nóng)戶籌措資金服務。

我國雖然已經(jīng)基本建成中小企業(yè)信用擔保體系，但“三農(nóng)”融資信用擔保立法仍然存在缺失。現(xiàn)階段擔保立法相關法律法規(guī)有《民法通則》、《擔保法》、《物權法》及《合同法》、《公司法》等。以上法律法規(guī)都是從大框架上對擔保作原則性的規(guī)定，對擔保行為進行具體規(guī)范的則是《建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》和《中小企業(yè)融資擔保機構風險管理暫行辦法》這類部門頒布的規(guī)范性文件。而這些法律法規(guī)及部門條例設立之初就沒有將“三農(nóng)”融資擔?？紤]在內(nèi)，導致“三農(nóng)”融資擔保無法依其指導進行具體實踐操作。

1.3 “三農(nóng)”融資法律監(jiān)管缺位

農(nóng)村民間金融監(jiān)管的法律缺位，沒有制定專門的民間金融法律法規(guī)。目前僅僅借助散見于《民法通則》、《中華人民共和國合同法》中涉及農(nóng)村民間金融法律法規(guī)條文來保護農(nóng)村民間金融及解決其面臨的問題是遠遠不夠的[4]。而非法吸儲和合法的民間借貸的界限，權威立法機構一直未能對此作出明確地解釋。

2 我國農(nóng)村融資困難的組織機構原因

我國現(xiàn)有農(nóng)村金融機構相比之前已有了較大改善，主要有商業(yè)銀行中的農(nóng)業(yè)銀行和中國郵政儲蓄銀行，政策性銀行中的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)村合作金融機構有農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，以及新型農(nóng)村金融機構中的村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助社。雖然組織機構的發(fā)展較之以往取得了長足的進步，但仍存在一些問題。

(1)農(nóng)業(yè)銀行在20世紀90年代的商業(yè)化改革中轉(zhuǎn)向城市，以營利性為經(jīng)營目標，撤銷了大量縣級以下經(jīng)營網(wǎng)點，不再面向單一農(nóng)戶和涉農(nóng)中小企業(yè)開辦業(yè)務，導致其支農(nóng)力度嚴重減弱。2007年1月20日，在全國金融會議上，國務院總理溫家寶為爭論已久的農(nóng)行改革方案最終定調(diào)：“整體改制，服務三農(nóng)”。農(nóng)行重新將市場定位于農(nóng)村，加強了在農(nóng)村地區(qū)的業(yè)務。雖然目前農(nóng)行的三農(nóng)服務在積極開展中，但之前改革造成縣級以下經(jīng)營網(wǎng)點的缺失是短時間內(nèi)無法彌補的。而郵政儲蓄銀行從2007年成立之后開辦農(nóng)戶小額貸款業(yè)務。其優(yōu)點在于營業(yè)網(wǎng)點覆蓋面廣，貸款辦理比較方便，但貸款額度較低。農(nóng)戶貸款最高額度為5萬，商戶為10萬。

(2)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，業(yè)務單一，多為農(nóng)產(chǎn)品收購貸款業(yè)務。其農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款業(yè)務借款需“持有中央銀行核準發(fā)放并經(jīng)過年檢的貸款卡、技術監(jiān)督部門頒發(fā)并年檢的組織機構代碼證”，農(nóng)村中小企業(yè)辦理存在一定難度。同時農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來源一般為財政撥付、發(fā)行金融債券和中國人民銀行的再貸款，融資渠道單一，很難為農(nóng)村中小企業(yè)及農(nóng)戶提供多元的資金支持。

(3)農(nóng)村合作金融機構中，農(nóng)村信用合作社存在攤子大、底子薄、包袱重的歷史問題。雖然通過新一輪農(nóng)村信用合作社改革多數(shù)農(nóng)村信用社經(jīng)過清產(chǎn)核資明確了差距，壓降不良貸款改善了資產(chǎn)質(zhì)量，并經(jīng)銀監(jiān)局批準，在原二級法人社的基礎上，成立以縣為單位的統(tǒng)一法人，結束了縣內(nèi)農(nóng)村信用社多個法人、分散經(jīng)營的歷史。但仍存在股金穩(wěn)定性差、外部股東作用發(fā)揮不充分、歷史包袱尚未完全化解、資本充足率相對較低、經(jīng)營機制亟需進一步轉(zhuǎn)換、外來干預不同程度存在、競爭力有待增強等問題，導致了支農(nóng)力度不足。

(4)農(nóng)村商業(yè)銀行是由農(nóng)村信用合作社實現(xiàn)股份制改造后組建而來，主要存在的問題首先是股權結構和法人治理結構不完善。自然人股東股權分散難以監(jiān)督銀行的經(jīng)營行為，且銀行董事會監(jiān)事會無法充分發(fā)揮監(jiān)督、制衡作用，制約了農(nóng)村商業(yè)銀行的健康發(fā)展；其次農(nóng)村商業(yè)銀行風險管理能力不足，貸款審查制度執(zhí)行不夠嚴格，員工素質(zhì)較低和管理方法落后，導致其不良貸款率與其他商業(yè)銀行相比處于較高水平。根據(jù)中國銀監(jiān)會合作金融機構監(jiān)管部主任姜麗明2011年8月接受記者采訪時表示，今后將不再組建新的農(nóng)村合作銀行，現(xiàn)有農(nóng)村合作銀行要全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。全面取消資格股，鼓勵符合條件的農(nóng)村信用社改制組建為農(nóng)村商業(yè)銀行。

2008年，銀監(jiān)會發(fā)布《新型農(nóng)村金融機構2009年～2011年工作安排》，對三年的工作計劃進行了具體的安排：2009～2011年，全國35個省(自治區(qū)、直轄市，西藏除外)、計劃單列市共計劃設立1294家新型農(nóng)村金融機構，其中村鎮(zhèn)銀行1027家，貸款公司106家，農(nóng)村資金互助社161家。銀監(jiān)會表示，截止2012年9月末止，成立的村鎮(zhèn)銀行為799家，貸款公司和農(nóng)村資金互助社為59家，遠沒有完成計劃。村鎮(zhèn)銀行與農(nóng)村資金互助社都存在籌資困難的問題，居民收入水平不高，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)閑置資金有限，客觀上制約了村鎮(zhèn)銀行儲蓄存款的增長。同時機構成立時間較短，農(nóng)村居民對其認可度相比傳統(tǒng)商業(yè)銀行較低。

3 小結

我國現(xiàn)有“三農(nóng)”融資經(jīng)營制度已無法滿足快速發(fā)展的經(jīng)濟需要，急需有關部門開展試點工作，為“三農(nóng)”融資立法提供實踐經(jīng)驗，為解決“三農(nóng)”問題提供制度保障。同時，現(xiàn)有農(nóng)村金融機構也需加大加快支農(nóng)腳步，對組織機構進行深入改革，發(fā)揮其應有的作用。

[1]趙 楠.解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實意義與對策[J].濰坊學院學報，2004，(3)：128-130.

[2]蔡曉秀，陳靜芝.農(nóng)村小額貸款若干問題探究[J].合作經(jīng)濟與科技，2009，(14)：94-95.

[3]劉新來.信用擔保概論與實務(修訂版)[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2006.

[4]于 輝，榮宏慶.農(nóng)村金融功能缺陷的根源及化解途徑[J].當代經(jīng)濟研究，2007，(12)：54-56.

2012-10-01

汪曉舟(1984-)，男，湖北江陵人，碩士生，研究方向為經(jīng)濟法。

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.10.010

F323.9

A

1673-1409(2012)10-S039-03