巨柱國

（陜西省地方電力集團(tuán)水電有限公司，陜西西安 710054）

對陜南水電開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的探討

巨柱國

（陜西省地方電力集團(tuán)水電有限公司，陜西西安 710054）

在分析陜南水電的發(fā)展條件、資源和技術(shù)以及現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制弊端的基礎(chǔ)上，從移民管理體制、移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式、環(huán)境補(bǔ)償?shù)确矫?，對陜南水電開發(fā)的新型移民補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探討。

陜南;水電開發(fā);移民補(bǔ)償機(jī)制;環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制;探討

0 前言

當(dāng)前，水電工程建設(shè)已經(jīng)不再是單純的技術(shù)問題，而是逐漸演變成與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧息息相關(guān)的系統(tǒng)工程。它既能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)與社會帶來收益，同時(shí)也會給周邊居民和環(huán)境帶來不利的影響。因此，協(xié)調(diào)處理好水電開發(fā)與生態(tài)保護(hù)、移民安置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題，是需要我們認(rèn)真對待的重大課題。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國現(xiàn)行的水電開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展。

1 陜南水電發(fā)展條件分析

陜西省橫跨黃河、長江兩大流域。秦嶺以南為長江流域，面積7.23萬平方公里，占全省面積的35.2%，系濕潤半濕潤的秦巴山區(qū)，水資源條件較好。秦嶺以北的關(guān)中大部和陜北屬黃河流域，占全省面積的64.8%，屬干旱、半干旱的黃土高原區(qū)，水資源條件差。陜西全省水資源總量為442億立方米，其中長江流域有312.6億立方米，占總數(shù)的74.5%。陜南的漢中、安康、商洛三市均屬于水資源條件較好的長江流域，三市的水資源總量為305.18億立方米，占全省70%，人均擁有的水資源量為3325立方米，是關(guān)中地區(qū)人均水資源量的9.9倍，是陜西省人均水資源量的2.43倍，是全國人均水資源量的1.5倍。此外，陜西高校眾多，科技實(shí)力強(qiáng)，具備水電開發(fā)的技術(shù)支持條件。高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等的發(fā)展，同樣可以為陜南水電開發(fā)提供外部需求支持。

2 現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制的弊端分析

2.1 移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式弊端分析

目前全國統(tǒng)一的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則《水利水電工程水庫淹沒實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則（試行）》，是原水利電力部在1987年制定的。很明顯，該調(diào)查細(xì)則已無法適應(yīng)新時(shí)代、新環(huán)境下的實(shí)際情況。而且在前期的移民工作時(shí)，各個(gè)工程部門就已經(jīng)制定了各自不同的細(xì)則，從而在統(tǒng)計(jì)方法、統(tǒng)計(jì)范圍、實(shí)物分類等方面造成了較大的差異。每年我國各專業(yè)部門均會出臺一定數(shù)量的、對造價(jià)產(chǎn)生一定影響的新政策和新法規(guī)，使得價(jià)格水平年測定和經(jīng)過審查的實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)償單價(jià)，在規(guī)劃水平年實(shí)施時(shí)與各實(shí)物實(shí)際重置所需造價(jià)相比，產(chǎn)生一定的差距。通常情況下移民利益將會受到損害，因?yàn)檫@一差距難以得到有效的解決。《水利水電工程建設(shè)征地及移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、《水庫淹沒處理設(shè)計(jì)規(guī)范》以及《水利水電工程概算編制辦法》等規(guī)范和辦法，雖然提出了一系列相應(yīng)的項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但并沒有明確規(guī)定部分客觀存在、又有一定合理性的項(xiàng)目。

2.2 現(xiàn)行移民管理體制弊端分析

“政府負(fù)責(zé)、綜合監(jiān)管、投資包干、業(yè)主參與”是對我國當(dāng)前的移民管理體制的整體概括。政府負(fù)責(zé)體制這一計(jì)劃行為，不僅需要對移民項(xiàng)目的年度計(jì)劃與移民安置地點(diǎn)的規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格控制，還需要監(jiān)督和管理計(jì)劃實(shí)施的整個(gè)過程;同時(shí)也要對于移民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及安置的實(shí)施等相關(guān)移民事宜進(jìn)行組織、決策和監(jiān)督;政府、工程建設(shè)單位、移民單位與移民個(gè)體四者之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，也要借助于政府部門的行政手段。然而，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、搬遷去向、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定和決策中，移民的參與度很低，并且意見反饋的渠道很單一，從而使得移民難以有效維護(hù)自己的利益，造成了一定程度上的不公平。目前綜合監(jiān)督管理的程序、范圍、權(quán)力的限制等諸多方面都還處于探索的階段，因此還發(fā)揮不了移民監(jiān)管作用，迫切需要國家完善相關(guān)移民法律，從而使移民能夠充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)。

2.3 環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制弊端分析

2.3.1 生態(tài)成本低估

雖然在實(shí)際的水電工程中，我國運(yùn)用了眾多的理論與方法（例如系統(tǒng)論、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等）對工程給環(huán)境所造成的影響進(jìn)行評估，但在生態(tài)環(huán)境影響這一方面的研究中，仍然存在著眾多急需解決的問題。例如，對于環(huán)境因子的風(fēng)險(xiǎn)分析和環(huán)境經(jīng)濟(jì)的計(jì)算，都還不是很成熟，還沒有有效的方法進(jìn)行損益分析。這些問題導(dǎo)致水電工程對環(huán)境的影響被低估。

2.3.2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善

相關(guān)調(diào)查指出，在大型水電站的開發(fā)過程中，雖然水電工程對生態(tài)環(huán)境的影響已逐漸被水電開發(fā)商所認(rèn)識，但當(dāng)前的補(bǔ)償政策卻只覆蓋了施工期污水治理、水土流失防治、植樹造林等幾方面。雖然最近也提出了環(huán)境生態(tài)保護(hù)的口號，但還沒有推出對整個(gè)河流流域全方位系統(tǒng)性的補(bǔ)償政策。

3 陜南水電開發(fā)新型補(bǔ)償機(jī)制探討

近年來，隨著全球?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的關(guān)注加大，水電發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響也同樣得到關(guān)注。水電發(fā)展不僅對于一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)產(chǎn)生影響，同時(shí)對于生態(tài)環(huán)境和人文社會也會產(chǎn)生影響。隨著安康、漢中、商洛等地在利用水利資源優(yōu)勢建設(shè)水電站的同時(shí)，群眾對于水電發(fā)展帶來的負(fù)面影響的呼聲也越來越大。因此，我們需要協(xié)調(diào)好水電開發(fā)與水電補(bǔ)償之間的關(guān)系，研究水電開發(fā)的新型補(bǔ)償機(jī)制。

3.1 新型移民補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

3.1.1 完善移民監(jiān)督管理機(jī)制

通過強(qiáng)制性規(guī)定移民工作所必需的工作周期，確保移民補(bǔ)償投資的足額到位，堅(jiān)決禁止過分追求工程建設(shè)的行為。同時(shí)，還需要明確移民綜合監(jiān)督和管理的責(zé)任與權(quán)力，建立有效的移民監(jiān)督管理機(jī)制。

3.1.2 完善政府負(fù)責(zé)制，提高移民參與程度

在水電資源開發(fā)過程中，要遵從構(gòu)建和諧社會的科學(xué)發(fā)展觀要求，出臺全新的水電資源開發(fā)補(bǔ)償政策和相關(guān)的科學(xué)準(zhǔn)確的評價(jià)體系，從而確保經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。政府負(fù)責(zé)制是不可缺少的，但該制度的弊端主要是自下而上的反饋溝通渠道不通暢。因此急需建立暢通的訴求反饋渠道，讓全體移民全過程地參與前期規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施階段中問題的處理。

3.1.3 及時(shí)且足額發(fā)放移民補(bǔ)償資金

目前，移民安置過程中經(jīng)常遇到拖欠移民補(bǔ)償資金的問題。很多水電工程在移民搬遷過程中，不能及時(shí)發(fā)放移民的補(bǔ)償資金，拖欠很長時(shí)間，從而導(dǎo)致移民難以開始新的生產(chǎn)經(jīng)營活動。而且，在很多情況下，移民補(bǔ)償資金里面只有一部分補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到了移民手中。這會導(dǎo)致移民情緒的不穩(wěn)定，對于該地區(qū)的社會穩(wěn)定也會造成影響。

3.1.4 探索移民安置的新型途徑

非自愿移民是當(dāng)前我國水電工程移民工作中最普遍的情況。因此，如何妥善搞好移民的生產(chǎn)安置，就是政府的當(dāng)務(wù)之急。在新形勢下，需要積極探索移民安置新型途徑，突破本地安置、農(nóng)業(yè)安置的傳統(tǒng)做法已是大勢所趨?？梢圆扇∫韵路椒?（1）進(jìn)一步完善移民生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)。如在原有人均耕地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上搭配相應(yīng)數(shù)量的荒山荒坡，在安置區(qū)為移民勞務(wù)輸出提供優(yōu)惠政策;（2）建立動態(tài)的移民保障系統(tǒng)，從當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入中提取一部分來建立長期的移民社會保障基金;（3）提高安置區(qū)土地的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，在尊重安置區(qū)原有居民意愿的情況下，加大山區(qū)移民向平原富庶地區(qū)外遷的力度。

3.1.5 完善相關(guān)政策

隨著我國社會的不斷進(jìn)步，原有移民政策已經(jīng)無法覆蓋移民工作中遇到的各種問題。這就要求在堅(jiān)持構(gòu)建和諧社會的原則下，相關(guān)部門進(jìn)一步完善移民方案規(guī)范，增加當(dāng)前未涉及的補(bǔ)償項(xiàng)目。新修建的水電工程應(yīng)當(dāng)按照規(guī)程規(guī)范做好移民安置規(guī)劃，而且應(yīng)在獲得當(dāng)?shù)卣夂?，才能核?zhǔn)和開工建設(shè)。不能核準(zhǔn)和開工建設(shè)那些沒有移民安置規(guī)劃或移民安置規(guī)劃嚴(yán)重滯后的工程。

3.2 構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

目前，我國對水電工程概算中生態(tài)與環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用的核算，主要從兩個(gè)方面來統(tǒng)計(jì):一是減免由于工程造成不利環(huán)境影響需采取的措施費(fèi)用;二是建立生態(tài)與環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)和開展某些專項(xiàng)研究所需費(fèi)用。而對生態(tài)環(huán)境和資源的損耗與補(bǔ)償，則沒有提出具體的計(jì)算方法。此外，由于生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償對象是生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和環(huán)境等，在具體生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中，對于這部分責(zé)任劃分不清。不完善的環(huán)境管理體制，也是制約環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施的重要原因。

構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，政府首先要認(rèn)真研究制定完善的符合生態(tài)補(bǔ)償理念的區(qū)域政策體系，結(jié)合推進(jìn)形成主體功能區(qū)，按照基本公共服務(wù)均等化原則，完善公共財(cái)政政策和投資政策。積極研究和完善有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和正常建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)商業(yè)銀行資金和社會資本投向生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和生態(tài)功能區(qū)水電項(xiàng)目建設(shè)。其次，應(yīng)當(dāng)盡量避免在重要的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)實(shí)施水電開發(fā)，避免引起廣泛的輿論關(guān)注，導(dǎo)致工程受阻。最后，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的制度法規(guī)建設(shè)，明確實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施等。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建立，有助于利用政府的宏觀管理手段和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，促使生態(tài)環(huán)境和資源的開發(fā)與利用過程與一般商品再生產(chǎn)過程相結(jié)合，從而達(dá)到在整體上對全社會的生產(chǎn)活動進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)，對環(huán)境污染、生態(tài)破壞及生態(tài)功能的恢復(fù)與治理進(jìn)行系統(tǒng)管理的目的。

4 結(jié)束語

總之，構(gòu)建陜南新型移民補(bǔ)償和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，要適當(dāng)?shù)馗淖冊械倪\(yùn)行機(jī)制，確保新型水電補(bǔ)償機(jī)制能夠有效運(yùn)行。其中，政府的作用是不可忽視的，政府需要調(diào)整相關(guān)的稅收政策和其他政策，協(xié)調(diào)水電與電網(wǎng)的共同發(fā)展，采取系統(tǒng)的管理措施等。

［1］ Voinov A，Costanza R，Watershed Management and the Web［J］.Journal of Environmental Management，1999，（56）.

［2］ Soulsby C，Black A.R.Hydrological Science，Society and the Sustainable Management of Scottish Freshwaters Resources in the 21st Century［J］.The Science of the Total Environment 2002，（294）.

［3］ Lanini S，Courtois N.Socio-hydro System Modeling for Integrated Water-resources Management-the Hérault Catchments Case Study，Southern France，Environmental［J］.Modeling and Software，2004.（19）.

［4］ 江興.以水資源的開發(fā)利用助推陜南突破發(fā)展問題研究［J］.理論導(dǎo)刊，2008，（10）.

［5］ 施國慶.水庫移民系統(tǒng)規(guī)劃理論與應(yīng)用［M］.南京:河海大學(xué)出版社，1996.

A Study on the Compensation Mechanism for Hydroelectric Development in the South of Shanxi

JU Zhu-guo
（Shanxi Regional Electric Power Hydroelectric Co.，Ltd.of Shanxi Regional Electric Power Group Co.，Ltd.，Xi'an Shanxi 710054，China）

Based on the analyses of the conditions，resources and techniques for hydroelectric development as well as the disadvantages of the current compensation mechanism，this essay probes into the new-type immigration compensation mechanism and the environmental compensation mechanism for hydroelectric development in the south of Shanxi in the aspects of the immigration management system，the immigration compensation standards，the immigration settlement modes and the environmental compensation.

south of Shanxi，hydroelectric development;immigration compensation mechanism;environmental compensation mechanism;probe

F416.9

A

1008-8032（2012）02-0062-02

2012-02-24

巨柱國（1962－），高級工程師，主要從事小水電項(xiàng)目管理。