楊麗娟

（太原大學(xué)外語(yǔ)師范學(xué)院社科部，山西太原030012）

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的特征及經(jīng)驗(yàn)啟示

楊麗娟

（太原大學(xué)外語(yǔ)師范學(xué)院社科部，山西太原030012）

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革走出了一條自上而下、減放并舉、循序漸進(jìn)的路子。應(yīng)客觀評(píng)價(jià)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的現(xiàn)實(shí)作用，將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”置于改革前端，充分保障縣級(jí)層面的既得利益，注重事權(quán)、財(cái)權(quán)和人權(quán)的統(tǒng)一，還要有制度化的監(jiān)督和考核作保障等。要從各方面加快推進(jìn)改革措施，提升縣域經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展的能力和水平，努力開創(chuàng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新局面。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣；改革；特點(diǎn)；經(jīng)驗(yàn)

一、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的特征

1992年，浙江省在全國(guó)率先開始了擴(kuò)大縣域管理權(quán)限的嘗試。新世紀(jì)以來，全國(guó)多數(shù)省區(qū)不斷加快“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革步伐，力圖通過賦予縣級(jí)政府更多的自主權(quán)，為縣域經(jīng)濟(jì)騰飛“松綁”和“加油”，走出了一條自上而下、減放并舉、循序漸進(jìn)的路子。

自上而下、重心下移是改革的基本路徑。在近20年的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革歷程中，全國(guó)各省區(qū)無一例外地按照“重心下移”的原則，在充分保留縣一級(jí)原有權(quán)限的基礎(chǔ)上，將法律允許的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限通過省直接到縣或省—市—縣等方式下放到縣（市）層級(jí)。此外，各省區(qū)還采取了嚴(yán)格的基數(shù)認(rèn)定、程序監(jiān)督和事后考核等措施，進(jìn)一步消除了發(fā)展面臨的體制性障礙，確保了下放權(quán)限及時(shí)到位不逆流、原有支持不減少，打通了一條縣域擴(kuò)權(quán)的“綠色通道”。

應(yīng)放盡放、減放并舉是改革的核心內(nèi)容。與傳統(tǒng)的行政審批制度改革相比，各省區(qū)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”除對(duì)省、市現(xiàn)有管理權(quán)限應(yīng)放盡放外，更加注重行政層級(jí)關(guān)系調(diào)整，力求做到“能減則減，減放并舉”。以廣西壯族自治區(qū)為例，2010年，在全區(qū)范圍一次性下放或委托下放721項(xiàng)管理權(quán)限，其中，直接下放縣級(jí)政府管理權(quán)限565項(xiàng)，委托下放縣級(jí)政府管理權(quán)限156項(xiàng)，占自治區(qū)、設(shè)區(qū)市全部管理事項(xiàng)（1316項(xiàng)）的54.8%，擴(kuò)權(quán)主體涉及發(fā)改委、財(cái)政廳、國(guó)土廳、環(huán)保廳等55個(gè)部門。［1］可以說，除法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定不允許下放的權(quán)限外，基本上做到了能放則放、應(yīng)放盡放，進(jìn)一步減少了市一級(jí)的中間管理環(huán)節(jié)，行政效能得到顯著提高。

次第推進(jìn)、分步實(shí)施是改革的主要形式。在現(xiàn)行行政管理體制下，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革作為一次權(quán)限的再分配過程，必然會(huì)觸動(dòng)各級(jí)各層面的深層次利益。正因?yàn)槿绱?，“批次試點(diǎn)、逐步放權(quán)”成為了多數(shù)省區(qū)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的現(xiàn)實(shí)選擇。［2］如浙江省20年間的9輪擴(kuò)權(quán)，經(jīng)歷了“小范圍和少量放權(quán)試點(diǎn)”到“普遍放權(quán)和依法強(qiáng)縣”的全過程。河北省將擴(kuò)權(quán)縣市分為南北片區(qū)，并針對(duì)特定權(quán)限劃定實(shí)施區(qū)域，便于及時(shí)監(jiān)督和分類指導(dǎo)。從客觀上看，步步為營(yíng)、穩(wěn)扎穩(wěn)打的推進(jìn)模式有效減少了改革的成本和阻力，為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的深入開展贏得了寶貴的時(shí)間。

省直管縣、三級(jí)管理是改革的最終目標(biāo)。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的必然要求。國(guó)務(wù)院《關(guān)于2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》進(jìn)一步指出，在有條件的地方開展省直管縣（市）改革試點(diǎn)，擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，進(jìn)一步理順省、市、縣（市）政府間財(cái)政分配關(guān)系，積極探索省直接管理縣（市）的途徑和方式。在中央層面的強(qiáng)力推動(dòng)下，各省區(qū)將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的目標(biāo)直指省直管縣，通過一系列針對(duì)縣域發(fā)展的簡(jiǎn)政放權(quán)、減少環(huán)節(jié)，使不同層級(jí)政府職責(zé)權(quán)限得到合理劃分，事權(quán)與財(cái)權(quán)資源配置進(jìn)一步優(yōu)化，為“中央—省—縣”三級(jí)管理體制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從總體上來看，隨著“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的深入推進(jìn)，各省區(qū)政府管理成本明顯降低，行政效率穩(wěn)步提高，縣域自主發(fā)展能力顯著增強(qiáng)。20年的擴(kuò)權(quán)之路使浙江的百?gòu)?qiáng)縣占全國(guó)三分之一強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民收入長(zhǎng)期獨(dú)占鰲頭；湖南省在2005年實(shí)施了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“全覆蓋”，時(shí)至今日僅長(zhǎng)沙一市就涌現(xiàn)出4個(gè)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。各省區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)更好地詮釋了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的重要性和必要性，也為進(jìn)一步探索省直管縣體制提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

二、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

回顧近20年的縣域擴(kuò)權(quán)歷程，各省區(qū)在現(xiàn)行體制框架內(nèi)，大膽改革、推陳出新，著力破除制約發(fā)展的體制障礙，積極營(yíng)造寬松和諧的發(fā)展環(huán)境，為縣域經(jīng)濟(jì)趕超跨越闖出了一條新路子。

一是必須客觀評(píng)價(jià)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的現(xiàn)實(shí)作用?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”實(shí)質(zhì)上只是在現(xiàn)行基本行政管理體制下，為適應(yīng)蓬勃發(fā)展的縣域經(jīng)濟(jì)而做出的“碰撞反射式”調(diào)整和變革，不能簡(jiǎn)單等同于“推倒重來”的制度重建，更不能將其作為解決發(fā)展問題的“萬能鑰匙”。從各省區(qū)改革的經(jīng)驗(yàn)來看，由于基本省情、發(fā)展水平的千差萬別，政策效果也不盡相同。

二是必須堅(jiān)持將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”置于改革前端?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的初始動(dòng)力來自于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣迫切的發(fā)展需求。［3］進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著一些新興縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)體異軍突起，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與傳統(tǒng)管理體制的矛盾日益突出，“腳大鞋小”成為重點(diǎn)縣域發(fā)展的重大掣肘，各省區(qū)縣域“擴(kuò)權(quán)”改革的呼聲越來越高。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“排頭兵”和“領(lǐng)頭雁”，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣自主發(fā)展能力強(qiáng)，趕超跨越潛力大，具有不容小覷的輻射、引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，是轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展最有可能取得突破的地方，同時(shí)也是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革深入推進(jìn)并取得最終成功的根本保證。

三是必須充分保障縣級(jí)層面的既得利益。縣一級(jí)是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的直接受益者，權(quán)力下放虛實(shí)、執(zhí)行效果關(guān)乎改革的最終成敗。但在目前市管縣的體制下，固有的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和分配模式，極易導(dǎo)致多環(huán)節(jié)、多層面的慣性梗阻，一些省區(qū)也出現(xiàn)過權(quán)力下放虛多實(shí)少，市級(jí)扶持力度弱化，甚至出現(xiàn)市縣對(duì)峙爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象，這在客觀上制約了擴(kuò)權(quán)縣（市）的快速發(fā)展。要從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求出發(fā)，做好做實(shí)權(quán)力的下放和交接，切實(shí)保持省市原有支持不減、縣域負(fù)擔(dān)不增，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

四是必須注重事權(quán)、財(cái)權(quán)和人權(quán)的統(tǒng)一。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”只是當(dāng)前行政管理體制改革的一個(gè)側(cè)面，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限等單純的事權(quán)減放，或許可能使政府體系內(nèi)部權(quán)力配置得到些許優(yōu)化，但難以從根本上解決傳統(tǒng)體制下的種種弊病。特別是缺少了財(cái)權(quán)和人權(quán)的配套支持，改革的成效有可能大打折扣。隨著改革的持續(xù)推進(jìn)，必須適時(shí)啟動(dòng)對(duì)應(yīng)層級(jí)間的財(cái)政體制、干部管理體制調(diào)整，全力構(gòu)建行政管理體制、財(cái)政管理體制和干部管理體制等配套互促的改革格局，從根本上給予改革最直接、最有力的支持和保障。

五是必須有制度化的監(jiān)督和考核作保障。一項(xiàng)順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的制度創(chuàng)新，要從根本上革除舊體制的種種弊病，必須依賴強(qiáng)有力的“制度推手”。部分省區(qū)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”之所以能夠在短時(shí)間內(nèi)取得突出成效，很大程度上得益于科學(xué)、有效的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核制度。湖南省“一個(gè)不減、兩個(gè)優(yōu)先”，四川省“分類考核、動(dòng)態(tài)管理”等制度建設(shè)，都成為深化改革的“保護(hù)傘”和“避雷針”。在“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的過程中，必須及時(shí)根據(jù)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力變化，分類制定試點(diǎn)縣動(dòng)態(tài)調(diào)整辦法，進(jìn)一步量化百?gòu)?qiáng)進(jìn)位要求，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核，建立常態(tài)化、制度化、差別化的考核激勵(lì)機(jī)制。

當(dāng)前正值“十二五”發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革必須與轉(zhuǎn)型發(fā)展、跨越發(fā)展相結(jié)合，輻射帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；必須賦予試點(diǎn)縣（市）在重大領(lǐng)域先行先試的權(quán)利，拓展縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的空間和機(jī)會(huì)；必須與財(cái)權(quán)、人權(quán)制度改革相結(jié)合，全面落實(shí)已有的優(yōu)惠政策和配套支持，為縣域經(jīng)濟(jì)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境；必須與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合，減少省、市兩級(jí)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的行政干預(yù)，提升縣域經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展的能力和水平。

［1］鐘振.放權(quán)改革激活縣域經(jīng)濟(jì)——廣西全面啟動(dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作［J］.當(dāng)代廣西，2011（10）.

［2］劉衛(wèi)東.“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”與地區(qū)公共產(chǎn)品供給研究［J］.學(xué)術(shù)交流，2007（8）.

［3］汪大海，劉金發(fā).地方政府利益調(diào)整的角色重構(gòu)與制度創(chuàng)新——從“市管縣”體制到以分權(quán)為特征的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革［J］.中國(guó)行政管理，2008（8）.

F127

A

1673－1395（2012）05－0074－02

2012－03－24

楊麗娟（1980—），女，山西太原人，講師，碩士，主要從事行政法學(xué)研究。

責(zé)任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com