余宏亮

(武漢科技大學(xué)管理學(xué)院 武漢 430081)

1 定義及現(xiàn)狀概述

地鐵工程是一項(xiàng)投資規(guī)模大，技術(shù)難度高，施工過程復(fù)雜的高風(fēng)險基礎(chǔ)設(shè)施工程。地鐵工程質(zhì)量一直是參建各方及民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。地鐵工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查(以下簡稱“施工圖審查”)是指由政府建設(shè)主管部門或其認(rèn)定的審查機(jī)構(gòu)，對施工圖是否符合有關(guān)法律法規(guī)的要求以及涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行的審查［1］，是我國政府監(jiān)管地鐵工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的一項(xiàng)重要手段。

國內(nèi)學(xué)者對建筑工程施工圖審查制度和審查技術(shù)要點(diǎn)有較多研究。謝曉莉以西安市建筑工程施工圖審查為例，介紹了審查機(jī)構(gòu)構(gòu)成、審查內(nèi)容、審查過程溝通及存在的問題［2］。井潤霞介紹了美國建筑工程質(zhì)量法規(guī)的主要內(nèi)容及對我國施工圖審查機(jī)構(gòu)質(zhì)量責(zé)任設(shè)計(jì)的啟示［3］。劉敏從審圖技術(shù)要點(diǎn)層面介紹了地鐵風(fēng)水電安裝工程的圖紙審查［4］。而針對地鐵工程施工圖審查制度建設(shè)及實(shí)施應(yīng)用方面的研究未有文獻(xiàn)報導(dǎo)。筆者通過總結(jié)和分析我國地鐵工程施工圖審查的特點(diǎn)，揭示了目前施工圖審查中存在的問題，并借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的施工圖審查制度設(shè)計(jì)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，提出我國地鐵工程施工圖審查體制改革的幾點(diǎn)政策建議。

2 我國地鐵工程施工圖審查的特點(diǎn)

與傳統(tǒng)的建筑工程相比，地鐵工程施工圖除了涉及常見的建筑、結(jié)構(gòu)、給排水及消防、通風(fēng)空調(diào)等專業(yè)外，還包括通信、信號、動力及電力照明、安全門、防煙門、自動售票(AFC)、防災(zāi)報警(FAS)、機(jī)電設(shè)備監(jiān)控(BAS)等［5］與地鐵運(yùn)營直接相關(guān)聯(lián)的專業(yè)。因此，地鐵工程施工圖審查難度更大、專業(yè)性更強(qiáng)。從地鐵工程施工圖審查制度的執(zhí)行現(xiàn)狀來看，具有以下特點(diǎn)。

2.1 審查機(jī)構(gòu)數(shù)量少，審查員配備專業(yè)要求高

地鐵工程施工圖審查機(jī)構(gòu)均具有國家住建部審批的施工圖設(shè)計(jì)文件審查甲級資質(zhì)，審查范圍包括軌道交通各專業(yè)。與建筑工程施工圖審查機(jī)構(gòu)多種所有制(事業(yè)、企業(yè)、民辦非企業(yè))并存不同，地鐵工程施工圖審查機(jī)構(gòu)一般為企業(yè)性質(zhì)，而且大多為地鐵工程設(shè)計(jì)研究單位的下屬公司。目前，全國具有地鐵工程施工圖審查資質(zhì)的公司不超過50家，審查機(jī)構(gòu)需按規(guī)定配備各專業(yè)具有高級職稱或一級注冊工程師資質(zhì)的審查員。

2.2 審查機(jī)構(gòu)可在全國范圍內(nèi)承攬業(yè)務(wù)

建筑工程和一般的市政橋隧工程施工圖審查具有明確的地域限制，不允許跨省、跨地區(qū)進(jìn)行施工圖審查。地鐵工程施工圖審查一般由城市地鐵建設(shè)單位(地鐵公司或地鐵建設(shè)指揮部)采用公開招標(biāo)的方式運(yùn)作，只要符合投標(biāo)資格審查條件的機(jī)構(gòu)均可以參與投標(biāo)。因此，審查機(jī)構(gòu)可在全國范圍內(nèi)承攬業(yè)務(wù)。

2.3 審查費(fèi)率低，審查時間緊

地鐵工程造價高，1 km約5億元人民幣，設(shè)計(jì)費(fèi)用也較高，然而，地鐵工程施工圖審查的取費(fèi)費(fèi)率比建筑工程低很多。以某地鐵工程為例，全線設(shè)計(jì)費(fèi)1.25億元人民幣，施工圖審查費(fèi)僅224萬元，取費(fèi)費(fèi)率僅為1.7%。以廣東省為例，自2001年實(shí)行建筑工程施工圖審查制度，其取費(fèi)費(fèi)率為工程勘察設(shè)計(jì)費(fèi)的15%，2004年調(diào)整為10%，即使按國家發(fā)改委《關(guān)于降低部分建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范收費(fèi)行為等有關(guān)問題的通知》的要求，2011年5月1日以后調(diào)整為6.5%，也大于地鐵工程施工圖審查取費(fèi)費(fèi)率。地鐵建設(shè)單位通過公開招標(biāo)選擇審查機(jī)構(gòu)，設(shè)定的審查時間僅為7～10個工作日。筆者認(rèn)為，對于地鐵工程這樣技術(shù)復(fù)雜，專業(yè)眾多的城市公用基礎(chǔ)設(shè)施工程，審查時間比照大型市政項(xiàng)目，至少應(yīng)設(shè)定為15個工作日。

3 我國地鐵工程施工圖審查存在的問題

3.1 審查制度建設(shè)上未體現(xiàn)地鐵工程特色

設(shè)立地鐵工程施工圖審查制度，目的是以行政和技術(shù)手段將事后的質(zhì)量管理變?yōu)槭虑暗谋O(jiān)督管理，將勘察設(shè)計(jì)文件中存在的質(zhì)量問題在工程施工之前發(fā)現(xiàn)并及時糾正，排除質(zhì)量安全隱患，達(dá)到“3個確?！?確保設(shè)計(jì)文件符合國家法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，確保工程設(shè)計(jì)不損害公共安全和公眾利益，確保工程設(shè)計(jì)質(zhì)量以及國家財產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)的安全。

地鐵工程施工圖審查制度確立的法律依據(jù)是2000年國務(wù)院頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》，執(zhí)行中遵循建設(shè)部頒布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》(建設(shè)部令第134號)［1］，按照市政道路、橋梁施工圖審核的要求實(shí)施。而地鐵工程投資規(guī)模動輒幾十上百億，城市近遠(yuǎn)期規(guī)劃線路建設(shè)周期長達(dá)10年及以上，全國地鐵工程建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位聯(lián)系緊密，如何制定體現(xiàn)出地鐵工程特色的施工圖審查制度是值得探討的問題。

3.2 未嚴(yán)格執(zhí)行施工圖審查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求

在建設(shè)單位公開招標(biāo)選擇施工圖審查機(jī)構(gòu)的招標(biāo)公告中，對投標(biāo)申請人要求之一是“具有國家建設(shè)部核發(fā)的市政公用工程行業(yè)(地鐵輕軌)設(shè)計(jì)甲級資質(zhì)證書，或具有國家建設(shè)部核發(fā)的市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)一類資質(zhì)證書［執(zhí)業(yè)范圍包括公共交通(地鐵輕軌)］”，也就是說只要具有地鐵輕軌設(shè)計(jì)甲級資質(zhì)的單位均可實(shí)施施工圖審查，未嚴(yán)格遵循建設(shè)部令第134號［1］對審查機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的資質(zhì)要求。

3.3 審查機(jī)構(gòu)的賠付能力弱，抗風(fēng)險能力差

建設(shè)部令第134號［1］規(guī)定:“施工圖經(jīng)審查合格后，仍有違反法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的問題，給建設(shè)單位造成損失的，審查機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！比欢瑢彶闄C(jī)構(gòu)的規(guī)模一般較小，甲級資質(zhì)的審查機(jī)構(gòu)注冊資金僅要求大于100萬元，一旦發(fā)生質(zhì)量責(zé)任事故，其賠付能力弱，抗風(fēng)險能力差。由于收取的施工圖審查費(fèi)(一般1條線200萬元左右)相對于地鐵工程的巨大投資微乎其微，即使免收審查費(fèi)，再加上1倍的罰款也無法彌補(bǔ)建設(shè)單位的損失。

3.4 市場化程度高，易引發(fā)不正當(dāng)競爭

建設(shè)部令第134號［1］規(guī)定，“施工圖審查機(jī)構(gòu)是不以盈利為目的的獨(dú)立法人”，而企業(yè)是“依法設(shè)立的以盈利為目的、從事商品的生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)活動的獨(dú)立核算經(jīng)濟(jì)組織”。建設(shè)部在宣貫134號部令時指出，“審查工作是為了滿足政府監(jiān)管質(zhì)量的需要由政府強(qiáng)制推行的，審查機(jī)構(gòu)有準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)的色彩”［6］。目前，地鐵工程施工圖審查機(jī)構(gòu)均為企業(yè)單位，高度市場化易造成低價格的不正當(dāng)競爭，同時增加了政府監(jiān)管環(huán)節(jié)。

4 國外及發(fā)達(dá)地區(qū)施工圖審查制度的啟示

美國對建筑工程產(chǎn)品，特別是事關(guān)社會公眾利益和公共安全的建設(shè)工程，采取直接監(jiān)管的方式。美國的《國際建筑規(guī)范》(International Building Code，IBC)明確規(guī)定建筑工程實(shí)行規(guī)劃許可、施工許可、使用許可制度，施工圖審查通過是頒發(fā)施工許可證、使用許可證的必備條件。審查員需具有工程經(jīng)歷、培訓(xùn)經(jīng)歷、土木工程師(Professional Engineer)資格，并取得行業(yè)組織核發(fā)的審查員證書。施工圖審查是非盈利性質(zhì)的政府行為，審查機(jī)構(gòu)收取相當(dāng)于工程造價的0.5%～1%的審查費(fèi)。工程的設(shè)計(jì)質(zhì)量仍由設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)，在施工圖審查中，當(dāng)發(fā)生經(jīng)驗(yàn)不足或疏忽等質(zhì)量責(zé)任時，一般不會追究審查員個人民事和刑事責(zé)任，僅承擔(dān)名譽(yù)損失，由審查機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任［3］。

新加坡建設(shè)工程施工圖審查工作由公共工程局(Public Works Department，PWD)下屬的建筑控制署(Building Control Department，BCD)負(fù)責(zé)。政府對各類建設(shè)工程制定了詳細(xì)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，建筑控制署主要審查建筑圖和結(jié)構(gòu)圖，并注重發(fā)揮顧問工程師(必須是相關(guān)協(xié)會會員并在政府注冊)的作用，尤其是在使用安全性方面，要求顧問工程師遵照法律法規(guī)執(zhí)行，施工圖必須由顧問工程師簽字認(rèn)可，并由其報送審查。政府也很重視結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的安全性，除要求報送結(jié)構(gòu)施工圖及結(jié)構(gòu)計(jì)算書外，對超限的工程和由公共工程局自己設(shè)計(jì)的工程，要求其結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)在報送審查前必須經(jīng)政府認(rèn)可的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核認(rèn)可簽字后才可正式報送審查［7］。

香港環(huán)境運(yùn)輸及公務(wù)局下屬的建筑署(Architecture Services Department)作為特區(qū)政府工程建設(shè)行業(yè)的管理部門，設(shè)立“審查委員會”，負(fù)責(zé)政府投資工程的施工圖審查。對審查合格的項(xiàng)目頒發(fā)審查通過證明，作為申領(lǐng)工程開工許可證的必備條件［8］。

從國外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和我國香港地區(qū)的施工圖審查制度得到的啟示:1)美國、新加坡、我國香港地區(qū)均由政府建設(shè)主管部門設(shè)置專門的、非盈利、執(zhí)行政府監(jiān)管職能的施工圖審查部門;2)建立了較完善的施工圖審查管理法規(guī)，細(xì)致規(guī)定了施工圖審查的內(nèi)容;3)規(guī)定了施工圖審核員的資格認(rèn)證;4)明確了施工圖審查機(jī)構(gòu)和審查員的質(zhì)量責(zé)任和民事責(zé)任。

5 對我國內(nèi)地的政策建議

鑒于地鐵工程的特殊性，針對我國內(nèi)地地鐵工程施工圖審查制度執(zhí)行中存在的問題，借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和香港地區(qū)的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，提出我國內(nèi)地地鐵工程施工圖審查體制改革的幾點(diǎn)政策建議:

1)國務(wù)院建設(shè)主管部門成立全國地鐵工程施工圖審查領(lǐng)導(dǎo)小組，參照《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》制定地鐵工程施工圖審查管理實(shí)施細(xì)則，并對全國的地鐵工程施工圖審查工作實(shí)施指導(dǎo)、監(jiān)督。

2)建立全國地鐵工程施工圖審查信息網(wǎng)，規(guī)范施工圖審查流程，研發(fā)審查員資質(zhì)管理系統(tǒng)，建立審查機(jī)構(gòu)和審查員誠信檔案，提高國務(wù)院建設(shè)主管部門和各地政府對地鐵工程施工圖審查的行政約束力。

3)啟動地鐵工程施工圖審查要點(diǎn)技術(shù)規(guī)范編制工作。組織全國知名地鐵工程施工圖審查機(jī)構(gòu)的技術(shù)專家，申報國家“十二五”科技支撐計(jì)劃，開展施工圖審查要點(diǎn)技術(shù)規(guī)范編制工作。

4)啟動地鐵工程施工圖審查職業(yè)責(zé)任保險計(jì)劃。根據(jù)2003年建設(shè)部頒布的《關(guān)于積極推進(jìn)過程設(shè)計(jì)責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》(建設(shè)部令第218號)，設(shè)計(jì)單位已逐步開始購買設(shè)計(jì)保險，建議國務(wù)院建設(shè)主管部門與保監(jiān)會協(xié)調(diào)，早日推出針對施工圖審查機(jī)構(gòu)的職業(yè)責(zé)任保險險種，增強(qiáng)施工圖審查機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險能力。

6 結(jié)語

本文論述了我國地鐵工程施工圖審查的特點(diǎn)，審查制度執(zhí)行中存在的問題，通過借鑒國外和我國香港地區(qū)的地鐵工程施工圖審查制度設(shè)計(jì)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，提出當(dāng)前我國內(nèi)地地鐵工程施工圖審查體制改革的幾點(diǎn)政策建議。需要進(jìn)一步研究的工作包括:地鐵工程施工圖審查機(jī)構(gòu)及個人質(zhì)量誠信評價體系，地鐵工程施工圖審查職業(yè)責(zé)任保險制度設(shè)計(jì)等。

［1］中華人民共和國建設(shè)部.房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法［EB/OL］(2004-08-23)［2011-06-20］.http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbgz/200611/t20061101_159072.htm.

［2］謝曉莉，李建平.設(shè)計(jì)行業(yè)對待施工圖審查的現(xiàn)狀分析［J］.城市建設(shè)，2010，54(4):487-489.

［3］井潤霞，毛龍泉.美國建筑工程設(shè)計(jì)和施工圖審查質(zhì)量的法律責(zé)任探析［J］.質(zhì)量管理，2010，28(9):13-16.

［4］劉敏.淺述地鐵風(fēng)水電安裝工程的圖紙審核［J］.山西建筑，2010，36(28):159-160.

［5］鐵道第二勘察設(shè)計(jì)院.地鐵工程設(shè)計(jì)指南［M］.北京:中國鐵道出版社，2002:216-222.

［6］中華人民共和國建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)徐波、吳慧娟同志在全國建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作研討會上講話的通知［EB/OL］(2005-02-04)［2011-06-20］.http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jswj/gczl/200611/t20061101_157999.htm.

［7］李世蓉，徐波.新加坡建筑管理體制及相關(guān)制度(一)［J］.建筑，1999(6):29-32.

［8］柯洪，吳啟明，王華.香港工程建設(shè)管理［M］.天津:天津大學(xué)出版社，2005:6-12，115.