劉艷華

中美高校校園交通安全管理比較研究

劉艷華

中美高校交通安全有諸多相同之處，但是管理主體法律地位的確立及依法管理是導(dǎo)致中美兩國(guó)高校交通安全差異的重要原因，我們要吸取先進(jìn)的管理理念，改革與完善我國(guó)高校交通安全管理主體的法律地位，確保高校園區(qū)交通安全。

中美高校；交通安全；管理主體；比較研究

我國(guó)高校園區(qū)交通事故頻發(fā)已經(jīng)引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，為了尋求最佳的解決路徑筆者試圖通過(guò)中、美高校交通管理的比較研究得到啟示。美國(guó)被稱作是車(chē)輪上的國(guó)家，也是世界上高等教育最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，但在每年發(fā)生200多萬(wàn)起交通事故中，高校園區(qū)發(fā)生交通事故還不到全國(guó)發(fā)生總數(shù)的0．5%，低交通事故和校園交通井然有序值得我們借鑒。

一、中美高校交通安全管理可比性

盡管中、美兩國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸方面存在許多差異，但在高校園區(qū)的交通安全管理工作上仍有許多共同點(diǎn)。當(dāng)下，我國(guó)共有普通高等院校2 305所，在校本科生人數(shù)21 446 570人，研究生1 404 942人。另?yè)?jù)2010年有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)：中國(guó)目前的汽車(chē)保有量8 500多萬(wàn)輛，居世界第二，私家車(chē)保有量達(dá)7 206萬(wàn)輛，占汽車(chē)保有量的73．2%。國(guó)家汽車(chē)保有量的增加，不可避免地反映在高校園區(qū)汽車(chē)的通行量的增加上。美國(guó)是世界上高等教育最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，目前擁有3 700多所高校，每年有14 000 000人進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)。美國(guó)還是全球外國(guó)留學(xué)生最多的國(guó)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)目前在美國(guó)各類(lèi)高校學(xué)習(xí)的各國(guó)留學(xué)生達(dá)600 000人，約占當(dāng)年世界各國(guó)招收的外國(guó)留學(xué)生總數(shù)的三分之一。而被稱為“車(chē)輪上國(guó)家”的美國(guó)汽車(chē)保有量為2．46億輛，居世界第一。中美兩國(guó)在高校數(shù)量、在校生數(shù)量、通過(guò)校園的車(chē)輛等方面具有許多相似之處，因此決定兩國(guó)在校園交通安全管理方面也存在許多相似之處。

首先，管理需求相同。兩國(guó)高校交通安全管理工作都是為了滿足高等教育事業(yè)發(fā)展及安全的需要；第二，服務(wù)對(duì)象相同。它們的具體服務(wù)對(duì)象都是高等學(xué)校及其師生員工，有著相同的安全服務(wù)方式和手段，形成一定的校園交通安全保衛(wèi)工作共同規(guī)律。第三，基本矛盾相同。兩國(guó)高校交通安全管理工作面臨的基本矛盾都是校園交通事故危害與高校的交通安全需要之間的矛盾。第四，解決方法基本相同。一是制定相關(guān)法律、法規(guī)，實(shí)行依法管理和有效履行職責(zé)；二是運(yùn)用正確工作方法實(shí)施科學(xué)管理等等。盡管如此中美國(guó)高校園區(qū)交通安全管理仍有很多差異。

二、中美高校園區(qū)交通安全管理上的差異

（一）管理交通的主體及法律依據(jù)不同

美國(guó)安全管理主要是靠高校警察。從1903年到1968年校園警察機(jī)構(gòu)在美國(guó)高校內(nèi)部普遍設(shè)立，它的職責(zé)是管理包括道路安全在內(nèi)的校園安全保衛(wèi)工作。布什總統(tǒng)在1990年9月19日簽署公布了《1990年校園安全法》，使校園保衛(wèi)有了聯(lián)邦法律依據(jù)［1］79－83。馬薩諸塞州等一些州的州議會(huì)于1994年前后也對(duì)校園安全進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)補(bǔ)充立法。無(wú)論是聯(lián)邦法律還是各州的專(zhuān)門(mén)立法它們都對(duì)校園警察的任職、條件、權(quán)力及對(duì)校園保衛(wèi)的要求作了詳細(xì)的規(guī)定，使校園警察制度逐步趨于完善［1］79－83。把高校交通安全管理納入校園安全法是美國(guó)高校交通安全管理的一大亮點(diǎn)，美國(guó)高等學(xué)校校園安全包括治安安全、道路交通安全、消防安全等，高校道路安全管理包含在校園安全管理之中。負(fù)責(zé)安全管理的人員一般由三部分組成：一部分是執(zhí)法警察，他們是以教工身份招聘的卻享有與地方警察局同樣的執(zhí)法權(quán)；另一部分是安全管理人員（包括負(fù)責(zé)監(jiān)控的技術(shù)人員），他們沒(méi)有執(zhí)法權(quán)；第三部分是保安人員，他們接受校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，由校警察局長(zhǎng)統(tǒng)一指揮。

而我國(guó)高校道路安全管理在立法上卻是盲區(qū)，理論界也很少有人關(guān)注?！吨腥A人民共和國(guó)道路交通安全法》第一百一十九條第一款“‘道路’，是指公路、城市道路和雖然在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車(chē)通行的地方，包括廣場(chǎng)、公共停車(chē)場(chǎng)等用于公眾通行的場(chǎng)所。”依照此規(guī)定。從這一法律規(guī)定上看，高校道路交通并非該法律意義上的“道路”［2］，我國(guó)在立法上至今還沒(méi)有做出規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)道路交通安全法》第七十七條規(guī)定：“車(chē)輛在道路以外通行時(shí)發(fā)生的事故，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)接到報(bào)案的，參照本法有關(guān)規(guī)定辦理?！备鶕?jù)該規(guī)定，高校園區(qū)發(fā)生交通事故在報(bào)案后的管轄權(quán)歸屬公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)，那么在高校園區(qū)未發(fā)生交通事故或發(fā)生交通事故還未報(bào)案的管理權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于誰(shuí)？對(duì)于允許社會(huì)車(chē)輛通過(guò)的開(kāi)放式、半開(kāi)放式的校園道路交通，依法應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)管理，但實(shí)際上仍然屬于高校園區(qū)之內(nèi)，這里成了管轄松散區(qū)。而管轄權(quán)更加模糊的是開(kāi)放與半開(kāi)放的道路與校內(nèi)道路連接地帶。但無(wú)論法律有無(wú)明確規(guī)定，在我國(guó)高校園區(qū)沒(méi)有出現(xiàn)管轄真空，這些園區(qū)道路交通安全問(wèn)題全部由校保衛(wèi)部門(mén)承擔(dān)起來(lái)。

我國(guó)高校安全保衛(wèi)部門(mén)一直擔(dān)負(fù)著校園交通安全的職責(zé)，但是履行職責(zé)的法律依據(jù)卻非常薄弱。1988年4月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、國(guó)家教委、勞動(dòng)人事部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在部分高等學(xué)校設(shè)立派出所實(shí)施辦法的通知》，根據(jù)該文件精神，全國(guó)重點(diǎn)高校保衛(wèi)組織開(kāi)始組建公安機(jī)構(gòu)，這些學(xué)校的道路交通由公安部門(mén)負(fù)責(zé)。1994年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安體制改革意見(jiàn)的通知》，“對(duì)企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的公安機(jī)構(gòu)，原則上應(yīng)予撤銷(xiāo)”。但“考慮到重點(diǎn)大學(xué)的特殊情況，對(duì)其已設(shè)立的公安派出機(jī)構(gòu)，先維持現(xiàn)狀，暫予保留”。重點(diǎn)高校公安派出所雖然保留下來(lái)了，但卻沒(méi)有了執(zhí)法權(quán)。2002年12月，《教育部、公安部關(guān)于加強(qiáng)高校安全保衛(wèi)工作的通知》指出，“黨中央國(guó)務(wù)院進(jìn)一步明確要在重點(diǎn)高校派駐公安機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)高校的安全保衛(wèi)工作”、“高校公安派出機(jī)構(gòu)黨的關(guān)系實(shí)行由上級(jí)公安機(jī)關(guān)黨委和高校黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級(jí)公安機(jī)關(guān)為主的管理體制”。但是十多年過(guò)去了，公安機(jī)構(gòu)派駐高校的問(wèn)題始終無(wú)法實(shí)現(xiàn)。高校安全管理機(jī)構(gòu)特別是道路交通管理機(jī)構(gòu)仍停滯在沒(méi)有執(zhí)法權(quán)、管理無(wú)依據(jù)或依據(jù)弱的狀態(tài)，難以適應(yīng)高校日益嚴(yán)峻的交通安全形勢(shì)［3］。

（二）高校園區(qū)交通安全管理手段上的差異

美國(guó)高校園區(qū)建立了多功能信息監(jiān)控系統(tǒng)及交通安全指揮系統(tǒng)。絕大多數(shù)的美國(guó)高校是完全開(kāi)放的，沒(méi)有圍墻，校園內(nèi)的道路屬于社會(huì)公共道路，行人可以自由穿梭。傳統(tǒng)的道路安全防范及指揮手段在美國(guó)高?；疽驯惶蕴?，校園幾乎見(jiàn)不到鐵門(mén)、鐵柵欄，他們?cè)凇叭丝亍钡幕A(chǔ)上，充分依靠科技手段建立了多功能交通安全指揮系統(tǒng)及信息監(jiān)控系統(tǒng)。校園警察在法律允許的框架內(nèi)根據(jù)各自的特點(diǎn)實(shí)施交通管理［4］。

美國(guó)各高校由校園警察對(duì)通過(guò)校園的車(chē)輛實(shí)施管理。加州大學(xué)洛杉磯校：在教學(xué)或科研活動(dòng)中心的周邊建14個(gè)停車(chē)場(chǎng)，供師生及其他員工停放車(chē)輛。外來(lái)辦事的車(chē)輛短時(shí)間停泊在校園的路邊上，需要打表計(jì)費(fèi)；“STOP”的標(biāo)志遍布校內(nèi)交通所有路口，它要求通過(guò)校園車(chē)輛必須讓行人優(yōu)先通過(guò)，并且劃出了人行線。臨時(shí)停車(chē)位、殘疾人停車(chē)位、不允許停車(chē)的位子、允許停車(chē)的時(shí)限等在校園道路邊上都標(biāo)注得很清楚。斯坦福大學(xué)：他們要求教學(xué)中心區(qū)及學(xué)生住宿區(qū)嚴(yán)禁機(jī)動(dòng)車(chē)輛通行，停車(chē)區(qū)域由校園警察劃定，進(jìn)入校園機(jī)動(dòng)車(chē)實(shí)行按時(shí)收費(fèi)制度。紐約州立大學(xué)：他們?cè)诮虒W(xué)區(qū)禁止機(jī)動(dòng)車(chē)行駛的同時(shí)由學(xué)校方配備公共車(chē)輛供校內(nèi)師生免費(fèi)乘坐。該校車(chē)每天運(yùn)行20小時(shí)，每周7天運(yùn)行，校車(chē)時(shí)速不得超過(guò)15英里。奧克蘭大學(xué)：他們?cè)诮虒W(xué)中心區(qū)，除了自行車(chē)及大學(xué)巴士和執(zhí)行緊急公務(wù)的車(chē)輛（例如，消防車(chē)、救護(hù)車(chē)等）之外道路實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)禁行制度，即便特殊通行車(chē)輛在通過(guò)校園時(shí)時(shí)速也嚴(yán)格規(guī)定在10英里以內(nèi)。美國(guó)依法管理學(xué)校車(chē)輛。如在美國(guó)聯(lián)邦法律中，規(guī)定了校車(chē)防傾覆保護(hù)、車(chē)體結(jié)構(gòu)、剎車(chē)裝置等多項(xiàng)內(nèi)容，不但如此法律還對(duì)校車(chē)司機(jī)選拔上做了嚴(yán)格規(guī)定。這樣有效地保證了高校師生在校內(nèi)外的安全。在美國(guó)，交通事故的發(fā)生如與路況有關(guān)，負(fù)責(zé)校園交通的警察，既要及時(shí)采取措施，改善道路狀況，防止類(lèi)似事故再次發(fā)生，又要準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)可能提起的訴訟。如因路況因素導(dǎo)致交通事故的發(fā)生并且在法院敗訴，校方要付出的賠償額最高可達(dá)數(shù)千萬(wàn)美元。

我國(guó)高校園區(qū)交通設(shè)施及管理手段基本上都還處于以“人防”和“物防”為主的狀態(tài)，技術(shù)防范仍處于起步階段。

我國(guó)高校校內(nèi)車(chē)輛大多無(wú)序停放。近年來(lái)社會(huì)車(chē)輛劇增、停車(chē)費(fèi)用不斷翻番，高校園區(qū)成了附近居民車(chē)輛的好去處；高校教工及部分學(xué)生為了節(jié)省停車(chē)費(fèi)也把校園當(dāng)成他們自家停車(chē)場(chǎng)。而在校園車(chē)輛過(guò)多、停車(chē)場(chǎng)位不足的情況下，校園車(chē)輛無(wú)序停放現(xiàn)象普遍。

高峰時(shí)段人車(chē)管理易失控。我國(guó)一般本科院校在校師生人數(shù)基本上達(dá)到萬(wàn)人甚至十幾萬(wàn)人。高校后勤服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，有的大學(xué)生公寓建在校外，有的大學(xué)生公寓是向社會(huì)租借的，每天大批師生來(lái)往于校內(nèi)外高速行駛車(chē)流的宿舍、辦公樓、教學(xué)樓等之間。特別是各地新建的開(kāi)放式大學(xué)城，城市公路在教學(xué)樓、學(xué)生宿舍及食堂等校內(nèi)建筑物之間穿過(guò)，大量的學(xué)生流在車(chē)輛高峰時(shí)段穿梭于校區(qū)公路上，人車(chē)爭(zhēng)路交通管理經(jīng)常失控［5］。

我國(guó)校園交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在一些老校區(qū)一般都比較差，它們難以承載近年來(lái)迅猛增加的、巨大的人、車(chē)流。這些校園道路一般沒(méi)有車(chē)輛、行人分道線，交通秩序?qū)儆跓o(wú)序狀態(tài)。近年高校建設(shè)的新校區(qū)道路雖然變寬、變長(zhǎng)了，但是路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，道路質(zhì)量偏低，通行條件普遍比較差；一些高校的瓶頸路、斷頭路、畸形交叉路，導(dǎo)致在高峰時(shí)段通行車(chē)輛與行人爭(zhēng)路。許多通過(guò)高校校園的公路修建的等級(jí)低、質(zhì)量也比較差。據(jù)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)高校的公路86%是三級(jí)以下公路和等外公路，這些公里標(biāo)志、標(biāo)線等都存在嚴(yán)重設(shè)計(jì)缺陷，一些路段形成急彎、連續(xù)彎、陡坡或連續(xù)長(zhǎng)坡、寬路窄橋等，另外它們大多缺少安全防護(hù)設(shè)施［6］。這些開(kāi)放式的大學(xué)校園給高校師生的安全帶來(lái)更大的威脅。而在我國(guó)在發(fā)生校園交通事故后，很少因路況原因由有關(guān)部門(mén)承擔(dān)賠償責(zé)任。

三、我國(guó)高校交通安全治理的路徑思考

（一）高校交通安全管理必須立法

我們從中美高校人、車(chē)、路、環(huán)境組成的道路交通系統(tǒng)分析研究，面對(duì)我國(guó)高校園區(qū)如此復(fù)雜的交通安全問(wèn)題，我們呼吁立法部門(mén)盡快制定《高校安全保衛(wèi)工作法》明確高校園區(qū)交通的法律歸屬及校園交通的管理者與參與者的權(quán)利與義務(wù)等。但是，目前要制定一部《高校安全保衛(wèi)工作法》還面臨諸多困難。如《高校安全保衛(wèi)工作法》在我國(guó)法律體系中所處的地位是什么？它的調(diào)整對(duì)象、范圍、調(diào)整方式及執(zhí)法權(quán)等有待于界定。考慮到目前由全國(guó)人大制定一部統(tǒng)一的《高校安全保衛(wèi)工作法》需要進(jìn)一步論證與探討，而且存在私立學(xué)校與公立學(xué)校之間的差異，我們呼吁先制定《高等學(xué)校安全保衛(wèi)工作條例》，或者在一些省、市制定地方性法規(guī)，由地方立法試點(diǎn)后再制定全國(guó)性的法律、法規(guī)。

（二）高校園區(qū)交通管理主體地位應(yīng)當(dāng)依法確立

高校交通管理主體，是指享有校園交通行政管理權(quán)，能以自己的名義行使校園交通管理職權(quán)并能獨(dú)立承擔(dān)因此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織［7］。高校保衛(wèi)部門(mén)目前雖已承擔(dān)起了這一責(zé)任，但是他們依法沒(méi)有管理權(quán)，他們?cè)谝宰约旱拿x行使校園交通管理時(shí)缺少法律依據(jù)。我們無(wú)論在呼吁制定《高等學(xué)校安全保衛(wèi)工作條例》確立高校保衛(wèi)部門(mén)對(duì)高校園區(qū)的道路安全管理法律地位或先在各省、市、自治區(qū)制定政府規(guī)章，都應(yīng)當(dāng)確立所屬高校保衛(wèi)部門(mén)管理校園交通的主體地位，確保高校保衛(wèi)部門(mén)對(duì)校園交通管理有法可依。高校交通管理主體的法律地位是指高校交通管理部門(mén)在法律上享有的權(quán)利能力、行為能力及責(zé)任能力。由此分解出三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，獨(dú)立的擁有并行使校園交通管理職權(quán)；第二，能夠以自己的名義對(duì)外采取校園交通管理行為；第三，承擔(dān)由其采取的交通管理活動(dòng)而產(chǎn)生的法律責(zé)任。

（三）依法保障校內(nèi)交通設(shè)施建設(shè)

主要體現(xiàn)在第一，依法規(guī)定停車(chē)場(chǎng)數(shù)量及位置。高校停車(chē)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)依據(jù)校園占地面積、教職工及學(xué)生擁有車(chē)輛數(shù)按比例修建，停車(chē)場(chǎng)不得建在教學(xué)區(qū)及其他校園人員密集區(qū)。第二，依法限制機(jī)動(dòng)車(chē)行駛速度。校區(qū)主干道機(jī)動(dòng)車(chē)限時(shí)速為20公里，在校門(mén)口和校區(qū)主要道路上設(shè)置減速和限速禁令標(biāo)志，在轉(zhuǎn)彎道路口和易發(fā)事故地點(diǎn)設(shè)置警示標(biāo)志以及設(shè)置減速壟等。第三，劃分車(chē)輛行人分道線，車(chē)輛行人分道而行。合理規(guī)劃各類(lèi)道路行車(chē)標(biāo)線，增設(shè)夜間道路照明，增加水泥路防滑措施，主干道人車(chē)分流。第四，明確校內(nèi)的道路交通安全設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)制度，確定校園交通基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、道路交通基本要求，這樣可以有效解決校內(nèi)道路交通基礎(chǔ)建設(shè)與有效利用的矛盾。第五，施行校區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)密度監(jiān)控，強(qiáng)化對(duì)校內(nèi)道路交通安全的管理力度。第六，確立教學(xué)區(qū)車(chē)輛禁行制度。除警車(chē)、救護(hù)車(chē)、消防車(chē)及其他因特殊需要經(jīng)過(guò)保衛(wèi)部門(mén)批準(zhǔn)外其他一切車(chē)輛禁止通過(guò)教學(xué)區(qū)。

（四）發(fā)展校園智能交通，提高校園區(qū)道路交通管理水平

建立先進(jìn)的高校智能交通系統(tǒng)，可以大大提高交通安全管理能力。所謂智能交通系統(tǒng)（ITS）是指在整個(gè)校園交通系統(tǒng)中，運(yùn)用先進(jìn)的電子通信系統(tǒng)、信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、自動(dòng)控制技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等實(shí)施綜合管理，從而實(shí)現(xiàn)高校園區(qū)交通管理的現(xiàn)代化。重點(diǎn)應(yīng)采取以下措施：一是建立與完善道路網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)功能，實(shí)施主干道24小時(shí)監(jiān)控，完善駕駛員與機(jī)動(dòng)車(chē)和信息數(shù)傳系統(tǒng)，在掌握交通流量基本資料的基礎(chǔ)上，通過(guò)電視監(jiān)控、抓拍等科技手段實(shí)時(shí)記錄各種交通違法狀態(tài)。二是建立交通管理系統(tǒng)，主要是收集和處理道路交通系統(tǒng)的各種信息，及時(shí)對(duì)各種控制設(shè)備發(fā)出命令。三是路口實(shí)施優(yōu)化配置，特別是針對(duì)高?；旌辖煌ǖ膶?shí)際，實(shí)施多相位信號(hào)控制及信號(hào)燈優(yōu)化配置。

［1］周博文．美國(guó)校園警察制度及其對(duì)我國(guó)校園安全管理工作的啟示［J］．公安研究，2010（10）．

［2］胥博慧．加強(qiáng)高校交通安全管理［J］．初探華章，2010（6）：54－55．

［3］孟德娟．道路安全交通法進(jìn)校園的案例教學(xué)［J］．內(nèi)蒙古教育，2005（6）：．33－34．

［4］林嘉．印、美：校車(chē)寫(xiě)進(jìn)法律［J］．道路交通與安全，2006（6）：．20－21．

［5］陳霽霞，李紅革．高校周邊環(huán)境對(duì)校園安全的影響及其治理對(duì)策探析［J］．當(dāng)代教育理論與實(shí)踐，2010（12）：88－90．

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G40－058

A

1001－6201（2012）03－0234－03

2011－12－20

廣東省教育廳（2009ZZ022）。

（作者單位：廣東金融學(xué)院）

［責(zé)任編輯：何宏儉］