張?chǎng)H鵬，吳敏先

建國(guó)后農(nóng)村基層群眾自治的實(shí)踐與基層民主的發(fā)展

張?chǎng)H鵬，吳敏先

人民群眾自下而上地管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)是社會(huì)主義民主的一項(xiàng)主要原則。建國(guó)60年來(lái)農(nóng)村基層群眾自治的實(shí)踐歷程，折射和反映了基層民主在農(nóng)村的生長(zhǎng)與發(fā)展，特別是通過(guò)村民自治的探索與實(shí)踐，我們黨對(duì)基層民主政治建設(shè)的認(rèn)識(shí)逐步深化，并形成了科學(xué)體系，引領(lǐng)農(nóng)村基層民主的發(fā)展不斷走向制度化、規(guī)范化和程序化。

農(nóng)村基層群眾自治；基層民主；歷史考察

發(fā)展基層民主，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。當(dāng)前，農(nóng)村基層民主建設(shè)的主要形式是村民自治，但建國(guó)后農(nóng)村基層群眾自治的實(shí)踐伴隨著新政權(quán)的建立就已出現(xiàn)，在幾十年的實(shí)踐歷程中，農(nóng)村基層民主也在不斷向前發(fā)展。

一、群眾運(yùn)動(dòng)中的民主實(shí)踐：基層民主政治建設(shè)的初步探索

1949年新中國(guó)成立，中國(guó)的民主政治建設(shè)掀開(kāi)了歷史的新篇章。我們黨組織廣大農(nóng)民全面參與人民政權(quán)建設(shè)和民主改革，在群眾運(yùn)動(dòng)中大力支持農(nóng)民建立和參加基層群眾性自治組織，通過(guò)多種形式讓人民當(dāng)家作主。

1950年冬至1953年春，黨領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了新解放區(qū)土地制度改革，在工作方法上強(qiáng)調(diào)必須貫徹黨的群眾路線(xiàn)，充分依靠廣大農(nóng)民，“對(duì)群眾運(yùn)動(dòng)不能放任自流，必須把放手發(fā)動(dòng)群眾同用黨的政策去武裝群眾、引導(dǎo)群眾結(jié)合起來(lái)。”［1］2841950年12月開(kāi)始的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)，也采取了群眾路線(xiàn)的方法，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行全黨動(dòng)員、群眾動(dòng)員，使公安、司法機(jī)關(guān)同廣大群眾相結(jié)合［1］286。毛澤東同志在1951年5月指出：“全國(guó)各地，必須在此次鎮(zhèn)壓反革命的偉大斗爭(zhēng)中普遍地組織群眾的治安保衛(wèi)委員會(huì)?！保?］全國(guó)各城市和農(nóng)村在鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)和土地改革后，普遍建立了基層群眾性的自治組織——治安保衛(wèi)委員會(huì)。

農(nóng)民代表會(huì)議、農(nóng)民協(xié)會(huì)等群眾性自治組織，在土地改革和人民民主政權(quán)的建設(shè)中也發(fā)揮了重要的作用。1950年6月的《中華人民共和國(guó)土地改革法》明確規(guī)定：“鄉(xiāng)村農(nóng)民大會(huì)，農(nóng)民代表會(huì)及其選出的農(nóng)民協(xié)會(huì)委員會(huì)，區(qū)、縣、省各級(jí)農(nóng)民代表大會(huì)及其選出的農(nóng)民協(xié)會(huì)委員會(huì)，為改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)?！保?］這些組織“對(duì)于團(tuán)結(jié)人民中的各階層、各黨派、各民族，對(duì)于政府聽(tīng)取人民的意見(jiàn)及人民了解與監(jiān)督政府的工作，都收到了良好的效果”［4］。

1958年以后，全國(guó)一哄而起的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)，使得農(nóng)村基層民主政治建設(shè)基本陷于停滯。在人民公社的體制下，農(nóng)民成了不掌握任何生產(chǎn)資料的“無(wú)產(chǎn)者”，生產(chǎn)積極性受到極大挫傷，基層民主政治失去了存在、發(fā)展的制度和組織基礎(chǔ)。

建國(guó)后的前30年中，在以間接民主為主要特征的社會(huì)主義民主制度模式下，農(nóng)村基層群眾自治與大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)緊密地聯(lián)系在一起，僅僅是曇花一現(xiàn)。特別是在“文革”中，基層群眾性自治組織建設(shè)遭到大破壞，基層民主演變?yōu)槿罕娺\(yùn)動(dòng)式的“大民主”，實(shí)踐成效受到極大的影響［5］。但建國(guó)初期黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民對(duì)基層民主政治建設(shè)的初步探索，使廣大農(nóng)民接受了一次民主實(shí)踐的鍛煉和民主思想的洗禮，并為20多年后中國(guó)農(nóng)村翻天覆地的改革打下了基礎(chǔ)。

二、村民自治：基層民主政治建設(shè)的偉大創(chuàng)舉

黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放的歷史新時(shí)期。中國(guó)共產(chǎn)黨在認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)基層民主政治建設(shè)有了更深刻的認(rèn)識(shí)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的新途徑——村民自治在廣大農(nóng)村破土、生根、發(fā)芽。

經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村取得突破，人民公社體制的瓦解帶來(lái)農(nóng)村社會(huì)管理的“真空”。1980年廣西宜山、羅城等地農(nóng)民自發(fā)組成村委會(huì)、村管會(huì)等組織，管理農(nóng)村事務(wù)。這一創(chuàng)舉得到了黨和政府的充分肯定，1982年新《憲法》和中共中央的第36號(hào)文件以及次年中央下發(fā)的《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，確立了村委會(huì)的地位，推動(dòng)了村委會(huì)的普遍成立，這為廣大農(nóng)民實(shí)行民主自治提供了最基礎(chǔ)的組織和制度平臺(tái)。

村民自治的初步實(shí)踐成效明顯。1987年11月，《村民委員會(huì)組織法（試行）》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，以具體法的形式對(duì)村民委員會(huì)做出了明確規(guī)定。次年6月起，民政部在全國(guó)組織鄉(xiāng)村選舉，并于此后幾年中陸續(xù)下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知》等多個(gè)文件，進(jìn)一步推動(dòng)各地建立、健全和完善村民自治的各項(xiàng)制度。

在黨和中央政府的直接推動(dòng)下，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)不斷加強(qiáng)。截止到1998年底，全國(guó)共確定村民自治示范縣（市、區(qū)）488個(gè)，示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 754個(gè)，示范村20．7萬(wàn)個(gè)［6］。全國(guó)農(nóng)村普遍舉行了二至三屆的村委會(huì)換屆選舉，60%以上的農(nóng)村建立了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度；實(shí)踐的具體操作辦法逐步走向規(guī)范，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內(nèi)容的村民自治體制框架初步構(gòu)筑起來(lái)［7］。黨的十五屆三中全會(huì)將全面推進(jìn)村民自治列為農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)，指出村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。

三、農(nóng)村基層群眾自治：由實(shí)踐模式上升為國(guó)家基本政治制度

村民自治制度在實(shí)踐中日益完善，我們黨也逐步積累了經(jīng)驗(yàn)，不斷深化了對(duì)基層民主的認(rèn)識(shí)并形成科學(xué)體系，將村民自治的發(fā)展引向縱深［8］。1998年11月，全國(guó)人大常委會(huì)正式頒布了修訂后的《村民委員會(huì)組織法》，增加了“四個(gè)民主”的規(guī)定，進(jìn)一步推動(dòng)了村委會(huì)直接選舉的迅速發(fā)展和民主管理的深化。2002年黨的十六大指出，擴(kuò)大基層民主是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要健全和完善村民自治的機(jī)制。此后，中共中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)發(fā)出多個(gè)指導(dǎo)性文件，推進(jìn)各地做好村委會(huì)換屆選舉工作、健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度。村民自治進(jìn)一步走向制度化、規(guī)范化和程序化。

2005年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出，要完善建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，必須健全充滿(mǎn)活力的村民自治機(jī)制、進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主議事制度。此后，黨的第十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出，構(gòu)建和諧社會(huì)必須擴(kuò)大基層民主，要完善村務(wù)公開(kāi)制度和基層民主管理制度，發(fā)揮社會(huì)的自治功能，保證人民依法直接行使民主權(quán)利。村民自治已經(jīng)成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

進(jìn)入新時(shí)期，村民自治在實(shí)踐中不斷成長(zhǎng)、完善，有力推動(dòng)了基層民主的發(fā)展。2007年，黨的十七大把“基層群眾自治制度”首次納入中國(guó)特色政治制度范疇，確立為中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。村民自治的地位發(fā)生了歷史性飛躍。

回首過(guò)去的60年，在實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)的反復(fù)過(guò)程中，黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民開(kāi)辟了一條建設(shè)有中國(guó)特色農(nóng)村社會(huì)主義民主政治的成功之路。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)明確了到2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)之一就是“農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實(shí)保障”。以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，已步入了一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。

［1］胡繩．中國(guó)共產(chǎn)黨的七十年［M］．北京：中共黨史出版社，1991．

［2］毛澤東選集：第五卷［M］．北京：人民出版社，1977：41．

［3］中華人民共和國(guó)土地改革法［EB／OL］．http：／／www．npc．gov．cn／wxzl／wxzl／2000－12／10／content＿4246．htm．

［4］周恩來(lái)選集：下卷［M］．北京：人民出版社，1984：38．

［5］徐勇，劉義強(qiáng)．我國(guó)基層民主政治建設(shè)的歷史進(jìn)程與基本特點(diǎn)探討［J］．政治學(xué)研究，2006（4）：36．

［6］詹成付．中國(guó)村民自治的現(xiàn)狀和未來(lái)的基本走向［M］／／徐勇．中國(guó)農(nóng)村研究．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002：119－120．

［7］詹成付．關(guān)于我國(guó)農(nóng)村村民自治權(quán)利保護(hù)問(wèn)題的研究報(bào)告 ［EB／OL］．http：／／www．chinaelections．org／newsinfo．a(chǎn)sp？newsid＝41626．

［8］張?chǎng)H鵬，吳敏先．通過(guò)村民自治促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧［J］．東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011（6）：24．

（作者單位：東北師范大學(xué)政法學(xué)院）

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2012－01－17

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］