[中共湖南省委黨校 長(zhǎng)沙 410006]

城市化進(jìn)程中的公共安全治理

□李禮[中共湖南省委黨校 長(zhǎng)沙 410006]

公共安全問(wèn)題是民生問(wèn)題，也是社會(huì)管理熱點(diǎn)問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城市公共安全管理改革取得了一定成績(jī)，政府在公共安全能力建設(shè)、應(yīng)急管理體制建設(shè)等方面都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步；社會(huì)性、市場(chǎng)化的安全防范組織不斷壯大，公共安全領(lǐng)域呈現(xiàn)多元主體互動(dòng)合作的良好態(tài)勢(shì)。但是，當(dāng)前城市公共安全治理并不十分規(guī)范，在安全責(zé)任意識(shí)、安全職能定位、安全治理保障機(jī)制等方面仍存在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和制度困境。理念層面，需要培養(yǎng)合作治理共識(shí)，加強(qiáng)公共安全文化建設(shè)；制度層面，需要通過(guò)完善法規(guī)制度建設(shè)，建立政府與社會(huì)互動(dòng)的治理制度；操作層面，需要落實(shí)公共安全的全過(guò)程合作監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)城市公共安全合作治理的制度化、法制化與規(guī)范化。

城市化；公共安全；合作治理

改革開放以來(lái)，我國(guó)城市化發(fā)展迅猛。2011年12月19日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所發(fā)布的社會(huì)藍(lán)皮書《2012年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》稱，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^(guò)50%。城市化成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“新引擎”。然而，與之相伴隨的各類城市公共安全問(wèn)題卻給民眾帶來(lái)了前所未有的恐懼，政府社會(huì)管理能力與執(zhí)政安全也受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。那么，政府應(yīng)該如何創(chuàng)新公共安全管理體制與機(jī)制，更好地優(yōu)化城市安全環(huán)境，增加市民的安全感？這是一個(gè)值得我們深思的重大的理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是社會(huì)管理創(chuàng)新與平安城市創(chuàng)建的題中之議。

一

城市公共安全是由城市政府及社會(huì)提供的預(yù)防和處理各種公共安全事件、事故和災(zāi)害，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、減少社會(huì)危害和經(jīng)濟(jì)損失的基礎(chǔ)保障。它涉及主觀和客觀兩個(gè)方面?？陀^方面指一種城市居民安全的生存秩序狀態(tài)；主觀方面是指市民安全感。根據(jù)服務(wù)的范疇而定，公共安全有廣義和狹義之分。廣義的公共安全服務(wù)包括國(guó)防安全、社會(huì)治安、公共衛(wèi)生安全、生產(chǎn)安全、食品安全、信息安全等諸多公共產(chǎn)品和服務(wù)；狹義的公共安全服務(wù)主要是指警察服務(wù)。

與城市其他基本公共服務(wù)相比，城市公共安全是一種十分特殊的公共服務(wù)，除了具備一般公共服務(wù)所具有的特征之外，還具有諸多的特殊性質(zhì)，這些性質(zhì)使得其合作治理成為可能。這些特殊性質(zhì)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。城市規(guī)模越大，相應(yīng)的安全隱患也越多，各種風(fēng)險(xiǎn)的不確定程度越高；二是城市公共安全事故涉及范圍廣，破壞性強(qiáng)。一旦發(fā)生城市公共安全事故往往涉及民眾生活的各個(gè)方面，不僅會(huì)造成巨大的人員傷亡、物資財(cái)產(chǎn)損失，還會(huì)造成廣大市民心理恐懼；三是城市公共安全服務(wù)的有效供給應(yīng)該是服務(wù)主體和服務(wù)對(duì)象之間相互協(xié)作的過(guò)程。

2004年，美國(guó)行政學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯合著的《合作網(wǎng)絡(luò)治理——公共部門的新形態(tài)》一書中首次明確提出了“合作網(wǎng)絡(luò)治理”的概念。合作網(wǎng)絡(luò)治理理論在公共管理學(xué)界是比較新的一種治理理論。合作網(wǎng)絡(luò)治理(Governing by Network )指的是為了促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府和社會(huì)、公民合作共治的一個(gè)過(guò)程[1]。如果將合作網(wǎng)絡(luò)治理理論運(yùn)用于城市公共安全治理領(lǐng)域，那么，城市公共安全的合作網(wǎng)絡(luò)治理與傳統(tǒng)的公共安全治理模式相比較，就具有其特殊的內(nèi)涵與特征：

治理主體的多元化。面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境，政府的治理能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。隨著“不可治理性”問(wèn)題的增加，政府日益需要各類社會(huì)組織、公民個(gè)人參與到公共治理中來(lái)。結(jié)合城市公共安全治理的特性，其服務(wù)的實(shí)踐領(lǐng)域中，行動(dòng)者也是多元的，不僅包括基層黨政組織、保安服務(wù)公司、治安聯(lián)防組織、治安承包者，還包括巡邏志愿者及社區(qū)公民等。我們可以將之分為官方主體和非官方主體兩大類。官方主體主要包括執(zhí)政黨組織、專業(yè)的警察組織以及輔助力量的街道辦事處等。非官方主體則主要包括社會(huì)性質(zhì)的安全服務(wù)組織（如鄰里守望組織）以及私人性質(zhì)的安全服務(wù)組織（如保安服務(wù)公司）等。

治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。城市公共安全服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)，是包含擁有多重聯(lián)結(jié)的多個(gè)節(jié)點(diǎn)的結(jié)構(gòu)（這些節(jié)點(diǎn)包括官方與非官方的安全服務(wù)的機(jī)構(gòu)與組織）。其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是不同節(jié)點(diǎn)之間相互依賴、共同競(jìng)爭(zhēng)合作而形成的聯(lián)結(jié)關(guān)系，是為了實(shí)現(xiàn)城市公共安全而相互依賴行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。相對(duì)于松散地聯(lián)結(jié)在一起的治理網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō)，合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)者必須聯(lián)合行動(dòng)來(lái)完成目標(biāo)。在合作治理過(guò)程中，政府與非盈利組織或社會(huì)個(gè)人之間形成互補(bǔ)合作的關(guān)系，與營(yíng)利性安全服務(wù)組織形成競(jìng)爭(zhēng)合作的關(guān)系。

治理責(zé)任的分散化。城市公共安全的合作治理是一個(gè)公共安全責(zé)任分擔(dān)的責(zé)任體制。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織也將“責(zé)任機(jī)制”作為分析當(dāng)代治理問(wèn)題的核心框架之一[2]。伴隨著公共權(quán)力在各行動(dòng)者之間的分配，承擔(dān)治理失敗的責(zé)任也相應(yīng)的分散于政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人。但在責(zé)任分擔(dān)的同時(shí)，也增加了各治理主體互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的可能性。因此，建構(gòu)和完善城市公共安全合作治理中的責(zé)任機(jī)制，是能否實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的一個(gè)核心內(nèi)容。

治理形式的多樣化。在城市公共安全的合作治理結(jié)構(gòu)中，多元行動(dòng)者之間的合作治理形式呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)。其中，主要包括公-公（警務(wù)聯(lián)動(dòng)、區(qū)域警務(wù)協(xié)議等），公-私（治安合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助），以及私-私（安全志愿服務(wù)、自我服務(wù)）三種主要合作治理形式[1]。然而，無(wú)論在哪種合作治理方式中，政府始終是城市公共安全服務(wù)的核心主體。其在利益主體合作網(wǎng)絡(luò)治理中扮演著“結(jié)網(wǎng)者”與“促網(wǎng)者”角色。政府以外的公共安全治理主體和組織都可以稱作輔助力量，彌補(bǔ)政府及警察部門供給公共安全服務(wù)低效率困境。

二

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城市公共安全治理取得了一系列的成績(jī)。城市公安機(jī)關(guān)在加強(qiáng)維護(hù)公共安全能力的建設(shè)、加強(qiáng)處置突發(fā)性事件能力的建設(shè)等方面都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步；中央綜治委“南昌會(huì)議”推出平安建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)后，平安城市建設(shè)在全國(guó)迅速展開；在原有治保會(huì)組織的基礎(chǔ)上，治安聯(lián)防隊(duì)、治安承包、專職保安、安全員、巡邏隊(duì)、反扒志愿者聯(lián)盟等群眾性、市場(chǎng)化的公共安全防范組織不斷壯大，維護(hù)社會(huì)安全秩序已經(jīng)有了更加廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。城市公共安全治理領(lǐng)域呈現(xiàn)了一種多元主體合作治理的良好態(tài)勢(shì)。

2003年我國(guó)非典事件以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院將加強(qiáng)應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制建設(shè)提上了議事日程，并做出具體頂層設(shè)計(jì)與工作部署。中央和地方政府的應(yīng)急管理制度建設(shè)與完善舉措主要圍繞“一案三制”(“一案”指應(yīng)急預(yù)案，“三制”指應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制)展開[3]；諸多城市也相繼成立了應(yīng)急管理辦公室，建立了比較完善的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如南寧市從2001年就開始應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)試點(diǎn)工程，構(gòu)造了“政府主導(dǎo)”模式的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與社會(huì)綜合服務(wù)體系。上述實(shí)踐實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了“多中心”的城市公共安全合作治理體制與機(jī)制的運(yùn)行。

但是，當(dāng)前城市公共安全的合作治理并不十分規(guī)范，更多體現(xiàn)一種自發(fā)形態(tài)。而且我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，由于上述一系列的公共安全職能變革還處于不斷的探索和完善階段，公共安全合作治理尚存在如下幾方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和制度困境。

一是市民普遍缺乏安全責(zé)任意識(shí)。受傳統(tǒng)政府管理模式影響，以及公共安全服務(wù)固有的特殊性，市民普遍認(rèn)為“平安城市”創(chuàng)建活動(dòng)是國(guó)家和政府的事情，與老百姓沒有很大的關(guān)系，市民只是作為服務(wù)的接受者和服務(wù)的對(duì)象而存在。沒有積極去主動(dòng)學(xué)習(xí)公共安全管理相關(guān)的政策與法規(guī)，公共安全服務(wù)合作的觀念還沒有深入市民心中。

二是公安機(jī)關(guān)職能“錯(cuò)位”現(xiàn)象仍然存在。“有困難找警察”是一句充滿溫情的口號(hào)，市民幾乎無(wú)人不曉。然而，正是這樣一句流行的口號(hào)，使警察角色似乎失去了它應(yīng)有的定位。在群眾跟里，警察成了“萬(wàn)事通”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年110報(bào)警臺(tái)所接到的非警務(wù)報(bào)警約占總電話量的70%。這些非警務(wù)電話包括各類民事糾紛、消費(fèi)投訴甚至家庭事務(wù)等。這使得許多基層民警每日疲于應(yīng)付大量非警務(wù)工作和處理大量非警務(wù)糾紛事件，給本來(lái)就警力不足的公安帶來(lái)巨大壓力。

三是現(xiàn)有的合作機(jī)制缺乏法律與制度保障。城市公共安全治理的立法不完善，如2000年公安部《關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》中沒有對(duì)關(guān)于保安人員條件（經(jīng)歷資格、職業(yè)道德）及品行方面的具體規(guī)定，這是造成社會(huì)對(duì)保安人員信任度較低的一個(gè)重要原因。其次，公共安全治理的執(zhí)法不嚴(yán)格，處罰力度太小，沒有達(dá)到治理目的；再次，公共安全監(jiān)管體制還不夠順暢，以食品安全為例，分段監(jiān)管容易導(dǎo)致無(wú)縫銜接難等問(wèn)題；最后，社會(huì)參與制度還不夠健全，具體表現(xiàn)為公民的監(jiān)管投訴渠道不夠暢通、志愿者缺乏社會(huì)制度保障等。

四是社會(huì)安全治理資源仍然比較貧乏。社會(huì)力量雖然已經(jīng)逐步參與到城市公共安全服務(wù)過(guò)程中，但是目前其參與力量和范圍都還十分有限。而且，各種社會(huì)主體參與過(guò)程中還存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，總體上表現(xiàn)為社會(huì)治理資源參與不足，資源利用和整合效率不高等問(wèn)題，具體表現(xiàn)為社會(huì)公共安全自治經(jīng)費(fèi)難以保障、社會(huì)公共安全人員素質(zhì)偏低等等。

三

合作治理適合我國(guó)城市公共安全服務(wù)供給機(jī)制與方式改革的現(xiàn)實(shí)需要。針對(duì)我國(guó)城市公共安全服務(wù)改革實(shí)踐中的問(wèn)題和合作機(jī)制固有的困境，在充分吸取國(guó)外城市公共安全合作治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從認(rèn)知、規(guī)范、資源和流程等四個(gè)方面對(duì)如何實(shí)施和完善我國(guó)城市公共安全的合作治理提出政策建議。

轉(zhuǎn)變安全理念，達(dá)成合作共識(shí)。為確保公共安全合作治理的順利實(shí)現(xiàn)，政府首先要突破一些舊有的職能理念。政府公共安全管理要實(shí)現(xiàn)從“守夜人”到“掌舵者”的理念轉(zhuǎn)變，從具體的紛繁復(fù)雜的事情中解脫出來(lái)；公安機(jī)關(guān)應(yīng)樹立成本效益觀念，對(duì)于一些城市準(zhǔn)公共安全產(chǎn)品或服務(wù)，基層公安機(jī)關(guān)可以適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制。另外，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)公共安全教育，提高公眾的公共安全意識(shí)。社會(huì)的公共安全責(zé)任與意識(shí)是城市安全的第一道防線。只有全民的安全意識(shí)提高了，才能從根本上防范和控制城市公共安全事件的發(fā)生。

完善法律制度，規(guī)范合作行為。在城市公共安全服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)供給中，規(guī)范合作主體的行為是實(shí)現(xiàn)合作機(jī)制的關(guān)鍵。實(shí)踐中，我們可以運(yùn)用法律制約、政府監(jiān)管及社會(huì)監(jiān)督等多種有效方式，對(duì)政府、市場(chǎng)主體及社會(huì)組織或個(gè)人的合作行為進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)城市公共安全服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的制度化、法制化與規(guī)范化。

拓展社會(huì)警力，優(yōu)化資源配置。“警力有限，民力無(wú)窮”。在城市公安機(jī)關(guān)打擊任務(wù)繁重，基層警力投入不足的情況下，公安機(jī)關(guān)要以各種輔助力量為依托，積極發(fā)展輔警力量，實(shí)現(xiàn)“向民力要警力”。不斷地挖掘社會(huì)資源，組建多種形式的警察輔助力量，這是緩解當(dāng)前警力不足的一種有效做法，也是構(gòu)建城市公共安全服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的有效途徑?？梢栽噲D把一部分公安部門的后勤工作交給社會(huì)管理。例如，公安機(jī)關(guān)的餐飲、衛(wèi)生、綠化、維修、班車等都可以通過(guò)招標(biāo)的方式，由社會(huì)上的專業(yè)公司經(jīng)營(yíng)承包。既減輕了公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，也可以提高后勤服務(wù)質(zhì)量，還可以主動(dòng)接受社會(huì)各界對(duì)公共安全服務(wù)績(jī)效的監(jiān)督和評(píng)議。

實(shí)施過(guò)程管理，明確合作流程。城市公共安全的合作網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制貫穿于公共安全管理與服務(wù)的全過(guò)程，即公共安全事故發(fā)生前的合作防控，公共安全事故發(fā)生時(shí)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與安全事故后的公共安全服務(wù)評(píng)價(jià)及其服務(wù)手段和機(jī)制的修正和完善。在城市公共安全治理的全過(guò)程中，都需多元主體的合作與協(xié)調(diào)。

《全球城市歷史》一書作者喬爾·科特金認(rèn)為，只有充分認(rèn)識(shí)到安全的重要性，并通過(guò)積極大膽的方法解決安全問(wèn)題，現(xiàn)代城市才能在新世紀(jì)生存和繁榮[4]。在城市公共安全服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)與社會(huì)力量，走合作治理道路是改革的必然趨勢(shì)。城市公共安全合作治理強(qiáng)調(diào)警察、當(dāng)?shù)卣I(yíng)利性安全服務(wù)組織、社區(qū)成員等利益相關(guān)者之間的互動(dòng)與協(xié)作，是一種多中心的公共服務(wù)制度安排,有利于彌補(bǔ)政府單中心供給的不足，其最終目的在于構(gòu)建一種“全社會(huì)動(dòng)員、全民參與”的城市公共安全維護(hù)體系。

[1] 斯蒂芬· 戈德史密斯, 威廉·D·埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)[M].北京：北京大學(xué)出版社, 2010: 13-15.

[2]王瑞華.合作網(wǎng)絡(luò)治理理論的困境與啟示[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào), 2005, (4): 112-116.

[3]陳振明.中國(guó)應(yīng)急管理的興起——理論與實(shí)踐的進(jìn)展[J].東南學(xué)術(shù), 2010, (1): 41-47.

[4]謝國(guó)權(quán).城市公共安全與現(xiàn)代城市形象[J].中國(guó)公共安全, 2007, (2): 13-16.

Public Safety Governance in the Process of Urbanization

LI Li
(Hunan Party School of Chinese Communist Party Changsha 410006 China)

Public safety issue is not only the livelihood issues, but also social management hot issues.Since the founding of new China, urban public security management reform has made some achievements, such as construction of the government in the ability of public safety and emergency management.Social, market-oriented security organization has grown.The field of public safety is showing a good momentum of cooperation in multi-subject interaction.However, There are still practical problems and institutional dilemmas in the responsibility of security awareness, security functions, safety management and protection mechanism.At the conceptual level, need to develop cooperative governance consensus to strengthen the cultural construction of public safety；At the institutional level, need to improve the legal system and strengthening the system of joint regulation between government and social interaction; At the operational level, need to implement a co-operative supervision of the whole process of public safety, and efforts to obtain the institutional and legal standardization of urban public security cooperation.

urbanization; public safety; cooperative governance

C935

A

1008-8105(2012)04-0009-03

2012-05-19

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城市公共安全的合作網(wǎng)絡(luò)治理研究”（12CGL099），湖南省社科基金項(xiàng)目（11YBB366）.

李禮（1982-）女，管理學(xué)博士，湖南省委黨校公共管理教研部教師.

編輯 范華麗