晉海

低碳城市建設(shè)與《大氣污染防治法》的修訂*

晉海

（河海大學(xué)環(huán)境法研究所，南京 210098）

低碳城市建設(shè)是我國應(yīng)對氣候變化的重要戰(zhàn)略措施。低碳城市建設(shè)必須在法律框架下有序推進(jìn)。以法典模式制訂《低碳城市建設(shè)法》或《氣候變化應(yīng)對法》，尚欠缺必要的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。以框架法模式制訂《低碳城市建設(shè)法》或《氣候變化應(yīng)對法》或在單行法模式下設(shè)計(jì)低碳城市建設(shè)相關(guān)制度，均要求在修訂《大氣污染防治法》時(shí)從立法名稱、法律原則和基本制度等方面回應(yīng)低碳城市建設(shè)的制度需求。

氣候變化；低碳城市；大氣污染防治法；立法模式

氣候變化已成為人類社會普遍關(guān)切之事項(xiàng)。不同國家因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度水平不同，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式也應(yīng)該不同。[1]積極應(yīng)對氣候變化，不僅是“順應(yīng)當(dāng)今世界發(fā)展趨勢的客觀要求，也是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要和歷史機(jī)遇”[2]。隨著我國城市化進(jìn)程日益加快，城市人口迅速攀升，以及城市人均能耗量不斷增加，城市已成為我國應(yīng)對氣候變化的主戰(zhàn)場，低碳城市建設(shè)已成為我國應(yīng)對氣候變化的重要戰(zhàn)略措施。低碳城市建設(shè)迫切需要剛性、強(qiáng)有力的法律制度支撐，然而，我國現(xiàn)行的以大氣環(huán)境保護(hù)為目的的《大氣污染防治法》（2000年頒布），并未對控制與削減溫室氣體排放作出制度安排。目前，《大氣污染防治法》正在進(jìn)行第三次修訂。在此修訂過程中，是否應(yīng)當(dāng)回應(yīng)以及如何回應(yīng)低碳城市建設(shè)迫切的現(xiàn)實(shí)需求？成為立法者必須認(rèn)真思考的問題。本文試圖探討上述問題。

一、低碳城市建設(shè)需要法律制度保障

在我國應(yīng)對氣候變化問題上，低碳城市建設(shè)具有特殊意義。當(dāng)前，我國正處于城市化快速發(fā)展階段。1978年我國城市化率為17.9%，但到2010年底，已迅速增加到47.5%。據(jù)專家預(yù)測，到“十二五”末，這一比例將超過51%，而到2023年則可能超過60%[3]。目前，我國城市總數(shù)已達(dá)661個(gè)，城鎮(zhèn)人口已達(dá)5.4億人。據(jù)專家預(yù)測，到2020年我國城市人口將達(dá)到8～9億。[4]與此同時(shí)，城市居民人均能耗量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市作為我國經(jīng)濟(jì)社會活動的中心，其能耗量已占社會總能耗的80%以上。[5]不難預(yù)見，即使在城市人均能耗量不變的情況下，隨著我國城市化率不斷提高和城市人口規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，城市能耗率和碳排放量仍將繼續(xù)攀升。因此，推動低碳城市建設(shè)，在城市發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新低碳技術(shù)，改變生活方式，對于我國有效應(yīng)對氣候變化具有重要的戰(zhàn)略意義。

在上述背景下，低碳城市建設(shè)得到了我國許多城市的積極響應(yīng)。2008年，在國家發(fā)改委和世界自然基金會的共同推動下，上海和保定成為我國低碳城市發(fā)展項(xiàng)目首批試點(diǎn)城市，我國低碳城市建設(shè)正式起步。目前，珠海、杭州、貴陽、吉林、南昌、廣元、贛州、無錫等多個(gè)城市也都提出建設(shè)低碳城市的構(gòu)想。[6]然而，在各地紛紛推進(jìn)低碳城市建設(shè)的過程中也暴露出諸多問題：一些城市熱衷于貼標(biāo)簽，對低碳城市建設(shè)缺乏系統(tǒng)安排；一些城市推進(jìn)低碳城市建設(shè)的手段單一，而且存在合法性、公平性問題；仍有許多城市缺乏低碳城市建設(shè)的意識和意愿等等。為全面推動我國低碳城市建設(shè)，保障我國低碳城市建設(shè)有序、有效和規(guī)范地進(jìn)行，出臺與修改相關(guān)立法勢在必行。

第一，低碳城市建設(shè)的全面推進(jìn)需要制度保障。有學(xué)者系統(tǒng)梳理了世界大城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟成員低碳城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和案例，并從中總結(jié)了城市的5種低碳實(shí)踐模式：基底低碳、結(jié)構(gòu)低碳、形態(tài)低碳、支撐低碳和行為低碳。（1）基底低碳是指城市能源的低碳化；結(jié)構(gòu)低碳指依靠循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和低碳生產(chǎn)方式的推廣來實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；形態(tài)低碳，指通過低碳城市空間規(guī)劃來塑造緊湊的城市形態(tài)、促進(jìn)適度混合的土地利用提高交通效率、降低機(jī)動車交通需求，促進(jìn)街區(qū)和建筑的節(jié)能，合理布局城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)以實(shí)現(xiàn)有效固碳等等；支撐低碳，指綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和低碳技術(shù)對低碳城市建設(shè)所起的支撐作用；行為低碳，則強(qiáng)調(diào)低碳理念宣傳及其對居民和企業(yè)的低碳行為的引導(dǎo)作用。[7]五種實(shí)踐模式較全面地涵蓋了低碳城市建設(shè)的主要內(nèi)容，但是，無論何種低碳模式，都離不開低碳制度支撐。換言之，制度低碳實(shí)為第六種城市低碳實(shí)踐模式，并構(gòu)成了其他五種模式的制度基礎(chǔ)。

第二，低碳城市建設(shè)全面推進(jìn)需要正式制度（法律制度）的保障。2011年12月國務(wù)院正式發(fā)布了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》。該方案要求，到2015年，我國單位GDP二氧化碳排放要比2010年下降17%。由于我國相關(guān)法律并未對二氧化碳排放控制作出制度安排，為完成此約束性指標(biāo)，政府將運(yùn)用政策和行政手段層層分解，最后落實(shí)到具體企業(yè)。事實(shí)上，該約束性指標(biāo)只對政府機(jī)關(guān)具有約束性，企業(yè)如果不考慮行政機(jī)關(guān)的“權(quán)威”及其實(shí)際影響或未簽訂節(jié)能減排責(zé)任狀，在不違反相關(guān)命令性法律規(guī)范的情況下，企業(yè)完全可以不執(zhí)行節(jié)能減排指標(biāo)的要求，企業(yè)并沒有法定的節(jié)能減排義務(wù)。如果企業(yè)未完成分解的指標(biāo)，也難以追究其法律責(zé)任。而另一方面，“一些地方由于完不成節(jié)能減排任務(wù)，紛紛出‘殺招’——企業(yè)被‘拉閘限電’，甚至‘全民限電’，……在一些地方，‘節(jié)能降電’不但刺激了蠟燭消費(fèi)，還極大地帶動了柴油機(jī)的銷售，‘節(jié)能降電’產(chǎn)生了新的高耗?！盵8]由此可見，離開法律這種正式制度的約束，行政權(quán)力有可能具有極大的傷害性。不僅不利于公民合法權(quán)益的保護(hù)，還常常與政府管制的目的背道而馳。依法行政是法治國家的基本特征，依法行政也是提高公民法律意識的必由之路。在我國日益重視法治國家建設(shè)的背景下，強(qiáng)調(diào)在法律框架下推動低碳城市建設(shè)，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

第三,低碳城市建設(shè)立法的時(shí)機(jī)已成熟。2009年全國人大常委會通過的《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》規(guī)定，要“適時(shí)修改完善與應(yīng)對氣候變化、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，及時(shí)出臺配套法規(guī)，并根據(jù)實(shí)際情況制定新的法律法規(guī)，為應(yīng)對氣候變化提供更加有力的法制保障”。幾年來在我國各地開展的低碳城市建設(shè)以及學(xué)界關(guān)于低碳城市建設(shè)的理論研究已為當(dāng)前低碳城市立法奠定了一定的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，低碳城市立法的時(shí)機(jī)已成熟。

二、《大氣污染防治法》的修訂應(yīng)當(dāng)回應(yīng)低碳城市建設(shè)的制度需求

低碳城市建設(shè)的法律制度保障，需探討兩個(gè)問題：低碳城市建設(shè)法律制度應(yīng)以何種形式表現(xiàn)出來？制度內(nèi)容應(yīng)如何設(shè)計(jì)？前者涉及低碳城市立法模式的選擇問題，本節(jié)探討此問題，后者將在下節(jié)中闡述。

低碳城市立法模式主要有以下幾種：（1）專門法模式，即制訂專門的《低碳城市建設(shè)法》，以滿足低碳城市建設(shè)的制度需求。此模式下，《低碳城市建設(shè)法》的制訂又有兩種模式：其一，法典模式，即將《低碳城市建設(shè)法》定位于相對獨(dú)立的法典，對低碳城市建設(shè)的目的、基本原則、管理體制、基本制度等作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。其二，框架法模式，即將《低碳城市建設(shè)法》定位于框架法，該法僅對低碳城市建設(shè)的立法目的、基本政策與原則、管理機(jī)構(gòu)及相互協(xié)調(diào)、相關(guān)法律的適用等內(nèi)容作出規(guī)定，同時(shí)對《大氣污染防治》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)立法進(jìn)行修改，形成低碳城市建設(shè)立法體系，以滿足低碳城市建設(shè)的制度需求。（2）整合法模式，即頒布《氣候變化應(yīng)對法》，將有關(guān)低碳城市建設(shè)相關(guān)制度整合于其中。此模式下，《氣候變化應(yīng)對法》的制訂也有法典模式和框架法模式兩種：前者將有關(guān)應(yīng)對氣候變化的目的、基本原則、管理體制、基本法律制度、國際合作、法律責(zé)任等相關(guān)實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范，集中規(guī)定于《氣候變化應(yīng)對法》。后者將《氣候變化法》定位于框架法，即僅對應(yīng)對氣候變化的立法目的、基本原則和政策、管理機(jī)構(gòu)之協(xié)調(diào)、相關(guān)法律的適用等作出規(guī)定，而對氣候變化應(yīng)對的具體制度設(shè)計(jì)，包括低碳城市建設(shè)的相關(guān)制度，具體規(guī)定于《大氣污染防治法》、《再生能源法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》等相關(guān)法律中。（3）單行法模式，即先對《大氣污染防治法》等相關(guān)法律進(jìn)行修訂，滿足低碳城市建設(shè)需要，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再確定下一步立法對策。低碳城市立法模式詳見上圖。

在上述兩種法典模式中，《低碳城市建設(shè)法》或《氣候變化應(yīng)對法》已對溫室氣體減排增匯制度作出全面系統(tǒng)規(guī)定，故《大氣污染防治法》僅適用于大氣污染物的防治，于修訂時(shí)不需要增設(shè)溫室氣體排放控制等相關(guān)制度。而在上述兩種框架法模式中，《低碳城市建設(shè)法》或《氣候變化應(yīng)對法》僅對立法目的、基本原則與政策、相關(guān)法律適用作出規(guī)定，而將減源增匯等具體制度設(shè)計(jì)安排于各相關(guān)法律。因此，在框架法模式下，《大氣污染法》、《再生能源法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》等相關(guān)立法就必須增設(shè)相關(guān)減源增匯制度，于各法修訂時(shí)就應(yīng)當(dāng)回應(yīng)低碳城市建設(shè)的制度需求。在單行法模式中，由于并不制訂低碳城市建設(shè)或氣候變化應(yīng)對相關(guān)法典或框架法，相關(guān)減源增匯任務(wù)完全依賴于《大氣污染法》等各單行法的制度安排。因此，在《大氣污染防治法》等相關(guān)法律修訂時(shí)，就必須增設(shè)相關(guān)溫室氣體排放控制等相關(guān)制度，其重要性毋庸贅言。

上述各種立法模式各有優(yōu)缺點(diǎn)。以法典模式制訂《低碳城市建設(shè)法》或《氣候變化應(yīng)對法》的優(yōu)點(diǎn)在于，將低碳城市建設(shè)或氣候變化應(yīng)對基本制度集中規(guī)定于一個(gè)立法文件，便于各項(xiàng)制度之間的協(xié)調(diào)與配合，且易使管理者及公眾對于推動低碳城市建設(shè)的制度架構(gòu)有整體上的認(rèn)識，有利于政府全面推動低碳城市建設(shè)或積極應(yīng)對氣候變化。但是，此模式目前不宜采用。其理由在于：其一，以法典模式制訂《低碳城市建設(shè)法》或《氣候變化應(yīng)對法》，尚欠缺必要的理論研究基礎(chǔ)。法典是“一套內(nèi)容十分完整，具有嚴(yán)格的邏輯順序并且用語精確的綜合性法律規(guī)定的總和”[9]。法典編纂以深厚的法學(xué)研究為基礎(chǔ)。然而，在我國，低碳城市建設(shè)和氣候變化應(yīng)對研究才剛剛開始，許多基礎(chǔ)理論研究問題仍有待學(xué)者作進(jìn)一步深入研究。在目前缺少必要理論準(zhǔn)備的情況下，能否編纂出相關(guān)法典，或者編纂出的法典能否經(jīng)受住實(shí)踐的檢驗(yàn)，不無疑問。其二，制訂法典欠缺必要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。編纂法典，是在全面審查、比較、評價(jià)相關(guān)單行法的基礎(chǔ)上，整理已有法律規(guī)范，清除其缺陷，添補(bǔ)其空白，減少不必要重復(fù)，協(xié)調(diào)相關(guān)法律規(guī)范，使之形成一個(gè)基于某些共同原則、有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一體。在有關(guān)單行法尚未對低碳城市建設(shè)或氣候變化應(yīng)對作出制度反應(yīng)時(shí)，編纂統(tǒng)一的法典亦欠缺必要的實(shí)踐基礎(chǔ)。其三，低碳城市建設(shè)或氣候變化應(yīng)對的變動性與法典模式的高度穩(wěn)定性之間的矛盾難以調(diào)和。國際形勢的不斷變化、我國正在進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型，以及人們對氣候變化問題的認(rèn)知以及應(yīng)對氣候變化問題的技術(shù)、手段和方法等正處在不斷提高和完善等都使我國低碳城市建設(shè)或氣候變化應(yīng)對行動充滿了變動性，而法典作為 “凝固的智慧”（亞里士多德語），不能輕易變動，更不能朝令夕改，法典編纂活動也不可能頻繁進(jìn)行。因此，變動性與穩(wěn)定性之間的張力，也成為法典模式無法回避的難題。

以框架法模式制訂《低碳城市建設(shè)法》或《氣候變化應(yīng)對法》的優(yōu)點(diǎn)在于，通過立法目的、基本政策與原則、管理機(jī)構(gòu)之協(xié)調(diào)等規(guī)定，便于各單行法之間的協(xié)調(diào)與配合，同時(shí)由于不涉及具體的制度設(shè)計(jì)，立法難度降低，立法時(shí)間縮短。兩種框架法模式相比較，以框架法模式制訂《低碳城市建設(shè)法》，便于低碳城市建設(shè)相關(guān)制度的協(xié)調(diào)，但同時(shí)也人為割裂了低碳城市建設(shè)與氣候變化應(yīng)對的相互聯(lián)系，不利于氣候變化各項(xiàng)應(yīng)對措施之間的協(xié)調(diào)與整合。以框架法模式制訂《氣候變化法》，將有關(guān)低碳城市建設(shè)的相關(guān)制度規(guī)定于其中，則可避免上述不足。

單行法的優(yōu)點(diǎn)在于，可充分利用現(xiàn)有制度資源，采取由點(diǎn)到面、由易到難的方法，循序漸進(jìn)地推進(jìn)低碳城市建設(shè)；其缺點(diǎn)則在于，各相關(guān)立法修訂時(shí)間不一，制度合力難以立即顯現(xiàn)，而且，管理者對低碳城市建設(shè)制度框架難以形成整體認(rèn)識。筆者認(rèn)為，低碳城市建設(shè)是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、涉及面廣的系統(tǒng)工程，在理論準(zhǔn)備不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏的制度初創(chuàng)期，采用單行法模式當(dāng)是理性選擇。待各單行法相互間的矛盾、沖突與空白逐漸在運(yùn)行中顯現(xiàn)以后，再有針對性地設(shè)計(jì)方案，適時(shí)制訂相關(guān)框架法或法典，清除制度缺陷，添補(bǔ)制度空白，加強(qiáng)制度聯(lián)系，更符合制度生成與發(fā)展的基本規(guī)律。

通過以上分析，不難發(fā)現(xiàn)，以法典模式制訂《低碳城市建設(shè)法》或《氣候變化應(yīng)對法》，尚欠缺必要的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，時(shí)機(jī)尚不成熟。而其他幾種模式，即以框架法模式制訂《低碳城市建設(shè)法》或《氣候變化應(yīng)對法》，或在單行法模式下設(shè)計(jì)低碳城市建設(shè)相關(guān)制度，均要求在修訂《大氣污染防治法》時(shí)，適時(shí)地增設(shè)有關(guān)溫室氣體排放控制的相關(guān)制度。目前，《大氣污染防治法》正在進(jìn)行第三次修訂，于修訂過程中增設(shè)溫室氣體排放控制等相關(guān)制度，全面推動低碳城市建設(shè)，實(shí)是我們的理性選擇。

三、從低碳城市建設(shè)看我國《大氣污染防治法》的修訂

（一）立法名稱的變更：從《大氣污染防治法》到《大氣環(huán)境保護(hù)法》

在《大氣污染防治法》增設(shè)溫室氣體排放控制制度，首先面臨的問題是，可否將二氧化碳認(rèn)定為大氣污染物？從文義上看，所謂污染物一般指外來物質(zhì)，不包括其主要成分。如海水中的鹽分即使過大，一般也不被認(rèn)為其是污染物質(zhì)。2008年修訂的《水污染防治法》對水污染和水污染物進(jìn)行了界定。前者是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。后者是指直接或者間接向水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)?！敖槿搿币辉~表明“某種物質(zhì)”并非水體的主要成分，《水污染防治法》關(guān)于水污染物的界定，肯定了主要成分不構(gòu)成污染物的觀點(diǎn)?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》未界定大氣污染及大氣污染物的概念，但是，大氣污染物與水體污染物的基本內(nèi)涵與特征是一致的，而二氧化碳本身是大氣的主要成分之一，因此，二氧化碳不宜被認(rèn)定為大氣污染物。

有人認(rèn)為，可將溫室氣體視為大氣污染物，如此，大氣污染防治的相關(guān)制度便能自然地適用于溫室氣體的管制。[10]這里有兩個(gè)問題：（1）溫室氣體中氧化亞氮、甲烷等溫室氣體本身即為大氣污染物，不存在被視為污染物的問題；（2）二氧化碳等溫室氣體的排放控制遠(yuǎn)較大氣污染物的排放控制復(fù)雜。根據(jù)世界資源研究所和世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會共同制定的 《溫室氣體協(xié)議：企業(yè)核算和報(bào)告準(zhǔn)則》，溫室氣體減排不僅要減少固定源的排放，還要減少移動源的排放和因廢棄物處理而增加的排放；不僅要減少溫室氣體的直接排放，還要降低因購買電能或供暖而導(dǎo)致的溫室氣體的間接排放。而且，大氣污染與二氧化碳等溫室氣體危害既具共性，也存質(zhì)的危害與量的危害、短期危害與長遠(yuǎn)危害、區(qū)域性危害與全球性危害等差別。所以，它們既有一些共通性制度，也各自有一些特殊性制度（2），因此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分二氧化碳與大氣污染物，而不宜將二氧化碳視為大氣污染物。

在《大氣污染防治法》修訂中，增設(shè)溫室氣體排放控制制度，顯然已擴(kuò)展了該法的立法目的。該法修訂后，不僅要防治大氣污染，還要積極應(yīng)對氣候變化，換言之，其立法目的和內(nèi)容已不局限于大氣污染防治，而是擴(kuò)展到大氣環(huán)境保護(hù)?！按髿馕廴痉乐巍钡牧⒎Q已不能涵蓋其目的和內(nèi)容，故應(yīng)將《大氣污染防治法》更名為《大氣環(huán)境保護(hù)法》，并按大氣環(huán)境保護(hù)的構(gòu)架來設(shè)計(jì)法律原則與法律制度。

（二）基本原則的完善

如果說法律目的是法律制度的“靈魂”，法律原則則是法律制度的 “基本綱領(lǐng)”。明確法律原則，不僅有利于法律制度的構(gòu)建，而且有助于法律制度的實(shí)施與運(yùn)行?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》第2條規(guī)定，“國務(wù)院和地方各級人民政府，必須將大氣環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，合理規(guī)劃工業(yè)布局，加強(qiáng)防治大氣污染的科學(xué)研究，采取防治大氣污染措施，保護(hù)和改善大氣環(huán)境?！彪m然該規(guī)定隱含了大氣環(huán)境保護(hù)的預(yù)防為主原則，但是，該條對預(yù)防原則內(nèi)容的闡述并不完整、全面與清晰。事實(shí)上，無論是防治大氣污染，還是控制溫室氣體排放、更新能源結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)低碳城市建設(shè)等始終都是貫徹預(yù)防為主原則的重要內(nèi)容和手段。在總則中，明確上述任務(wù)，對于構(gòu)建與完善能效管理制度、淘汰落后技術(shù)和設(shè)備制度、重污染企業(yè)退出制度、綠色信貸等具體制度有重要意義。公眾參與原則是低碳城市立法的重要原則。[11]現(xiàn)行《大氣污染防治法》第5條規(guī)定 “任何單位和個(gè)人都有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！痹摋l隱含地規(guī)定了大氣污染防治中的公眾參與原則，但其內(nèi)容僅僅強(qiáng)調(diào)了公眾的末端參與，而且關(guān)于末端參與形式的規(guī)定也較含混。修訂后的《大氣環(huán)境保護(hù)法》可規(guī)定“國家采取措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個(gè)人參與大氣環(huán)境保護(hù)政策和立法的制定、實(shí)施和監(jiān)督”，將公眾參與范圍擴(kuò)大至“事前和事中”階段，同時(shí)還應(yīng)將“控告”這種末端參與形式改為“起訴”，明確公眾可以通過司法途徑監(jiān)督政府和企業(yè)行為，保障法律的順利實(shí)施。此外，由于溫室氣體減排涉及廣泛的國際合作，因此，在總則中也應(yīng)對國際合作原則作出規(guī)定。

（三）基本制度的創(chuàng)新

如前所述，低碳城市建設(shè)包括基底低碳、結(jié)構(gòu)低碳、形態(tài)低碳、支撐低碳和行為低碳等五項(xiàng)內(nèi)容，每一項(xiàng)內(nèi)容的運(yùn)行必須有相應(yīng)的制度保障。低碳城市建設(shè)中的基底低碳制度構(gòu)建主要涉及《可再生能源法》等法律的修訂；形態(tài)低碳制度構(gòu)建主要涉及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》等法律的修訂；支撐低碳制度構(gòu)建主要涉及《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《專利法》等法律的修訂；行為低碳制度構(gòu)建主要涉及《環(huán)境教育法》的制訂；結(jié)構(gòu)低碳則與《大氣環(huán)境保護(hù)法》中的制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)。當(dāng)然，《大氣環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)制度，對結(jié)構(gòu)低碳外的其他幾種低碳實(shí)踐也有直接或間接的推動作用。

《大氣環(huán)境保護(hù)法》推動結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型有行政管制和經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)兩種方式，因此，其基本制度也有行政管制和經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)兩種類型。行政管制類制度主要包括：（1）碳排放標(biāo)準(zhǔn)制度。按照有關(guān)約束性指標(biāo)以及國家的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)條件，制定各行業(yè)溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，是對溫室氣體排放實(shí)施行政管制的必要手段。（2）將“低碳”納入環(huán)境影響評價(jià)范圍?，F(xiàn)行環(huán)境影響評價(jià)制度并未將碳排放納入其評價(jià)范圍，將規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目中的碳排放和能源分析作為評價(jià)的重要內(nèi)容，有助于從源頭對碳排放實(shí)施有效控制。（3）碳核算制度。建立基于區(qū)域、產(chǎn)品和服務(wù)、企業(yè)、項(xiàng)目等不同層面的碳核算制度，是推行節(jié)能減排責(zé)任書、實(shí)施碳排放行政管制和碳排放交易的制度基礎(chǔ)。（4）落后產(chǎn)能淘汰制度。對不符合節(jié)能減排要求的技術(shù)、工藝、設(shè)備實(shí)行強(qiáng)制淘汰制度，是推動結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型的必要措施。（5）其他相配套制度，如溫室氣體排放監(jiān)測制度、信息公開制度、許可制度等。經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)類制度主要包括：（1）碳稅制度。創(chuàng)設(shè)合理的碳稅制度，誘導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行低碳生產(chǎn)的同時(shí)，應(yīng)減少征收其他稅目，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。（2）碳排放權(quán)交易制度。其目的是降低減排成本、促進(jìn)減排技術(shù)研發(fā)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式低碳轉(zhuǎn)型。[12]低碳城市建設(shè)需要政府，更需要市場。充分運(yùn)用市場機(jī)制，可以最小化企業(yè)的減排成本，充分調(diào)動企業(yè)節(jié)能減排的積極性。（3）低碳產(chǎn)品標(biāo)識制度。該制度對于引導(dǎo)公眾購買節(jié)能和高能效產(chǎn)品等低碳產(chǎn)品具有重要意義。（4）政府低碳采購制度。政府優(yōu)先采購低碳產(chǎn)品，不僅可以扶持低碳企業(yè)的發(fā)展，而且對社會公眾消費(fèi)有重要的引導(dǎo)作用。（5）低碳產(chǎn)品和低碳技術(shù)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免制度。近年來，對低碳產(chǎn)品和低碳技術(shù)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免已成為許多地方的成功范例，在《大氣污染防治法》的修訂過程中，應(yīng)將其制度化。

四、結(jié) 語

“中國是對人類負(fù)責(zé)任的國家，我們采取應(yīng)對氣候變化的措施是堅(jiān)定和持久的，我們在今天和未來將根據(jù)中國的實(shí)際情況盡最大的努力不斷地提升應(yīng)對氣候變化的能力。但是，我們只有在不斷發(fā)展的過程中才能不斷提升這樣的能力?！盵13]低碳城市建設(shè)正是這樣一種努力，但它并不完全等同于目前各城市開展的節(jié)能減排運(yùn)動。在目前的節(jié)能減排考核機(jī)制下，各城市更加關(guān)注短期節(jié)能與減排指標(biāo)的完成，因此，它對較為長遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和機(jī)制構(gòu)建影響有限。與節(jié)能減排的“短期性”、“運(yùn)動式”、“數(shù)字化”相比，低碳城市建設(shè)戰(zhàn)略將氣候變化應(yīng)對視為一個(gè)長期的、持續(xù)、循序漸進(jìn)的動態(tài)過程，因此，它不僅更容易產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性變化，而且經(jīng)濟(jì)代價(jià)更低、更易獲得企業(yè)與社會的認(rèn)同。作為一個(gè)發(fā)展中國家，采用更加和緩的低碳城市建設(shè)戰(zhàn)略應(yīng)是我國的理性選擇。低碳城市建設(shè)戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)取代短期的節(jié)能減排要求，低碳城市應(yīng)當(dāng)成為每一個(gè)城市的建設(shè)目標(biāo)。作為一項(xiàng)長期、穩(wěn)定、覆蓋全局的戰(zhàn)略措施，低碳城市建設(shè)的有序推進(jìn)，離不開剛性的法律制度的保障與引導(dǎo)。當(dāng)然，法律制度的建立與完善也需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，也需要不斷積累經(jīng)驗(yàn)。單行法模式是當(dāng)前我國低碳城市立法的理性選擇?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男抻?，應(yīng)當(dāng)回應(yīng)低碳城市建設(shè)迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

注釋：

（1）世界大城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟（Large Cities Climate Leadership Group，簡稱C40或C40 Cities）是一個(gè)于2005年成立的國際大型城市間組織，旨在加強(qiáng)國際城市協(xié)作來共同應(yīng)對氣候變化、加快環(huán)境友好型科技和低碳城市的發(fā)展。

（2）例如溫室氣體控制中存在的碳中和措施一般很難適用于大氣污染防治。與溫室氣體排放控制強(qiáng)調(diào)全球合作相比，大氣污染防治更強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作。

[1]盛光華，杜雪丹.我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)與路徑[J]，求是學(xué)刊，2010，（5）．

[2]全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議［N］．人民日報(bào)，2009-8-28（5）．

[3]戴亦欣．中國低碳城市發(fā)展的必要性和治理模式分析［J］．中國人口·資源與環(huán)境，2009，（3）：12-17．

[4]夏堃堡．發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展［J］．環(huán)境保護(hù)，2008，（2A）：33-35．

[5]顧巍鐘．建設(shè)低碳城市要有“熱”規(guī)劃［N］．新華日報(bào)，2010-6-25（A6）.

[6]張梓太.氣候變化背景下我國低碳城市立法初論［J］.鄱陽湖學(xué)刊，2010（4）：43-48.

[7]林姚宇，吳佳明.低碳城市的國家實(shí)踐解析［J］.國際城市規(guī)劃，2010，（1）：121-124.

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[9]［英］邊沁.政府片論［M］.沈淑平等，譯，北京：商務(wù)印書館，1995，90.

[10]唐雙娥.美國關(guān)于溫室氣體為“空氣污染物”的爭論及對我國的啟示［J］．中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（8）：1-4．

[11]張梓太.氣候變化背景下我國低碳城市立法初論［J］.鄱陽湖學(xué)刊，2010，（4）：43-48.

[12]曹明德，崔金星．我國碳交易法律倡導(dǎo)機(jī)制研究［J］．江淮論壇，2011，（2）．

[13]翟勇.應(yīng)對氣候變化的理性思考［J］.河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，（3）：1-7.

（責(zé)任編輯 吳興國）

DF468.3

A

1001-862X（2012）04－0017－006

國家社會基金重點(diǎn)項(xiàng)目（09AZD048）

晉海（1968-），法學(xué)博士，河海大學(xué)環(huán)境法研究所副所長，副教授，主要研究方向：環(huán)境法。