□畢緒龍

欄目責編：陳道生

文化體制改革的進度

“文化體制改革”實際上具有特指內(nèi)涵，是指黨的十六大報告提出“深化文化體制改革”要求之后，各級黨委、政府按照中央精神和統(tǒng)一部署開始展開的一次全方位的文化改革。它是以2003年全國文化體制改革試點為開端，經(jīng)過兩年試點后，從2006年開始面上鋪開，再到2009年8月進一步明確改革的路線圖、任務書、時間表，推動改革向縱深發(fā)展，整體上形成了一個試點先行、面上推開、加快改革的過程。從改革領導方式來看，基于既有的文化行政管理體制及文化的意識形態(tài)屬性，這次改革的實際工作方式是成立從中央到地方的文化體制改革工作領導小組，由宣傳部門具體領導，各級文化、新聞出版、廣播影視行政主管部門負責實施，對各自管轄的文化行業(yè)實施不同的改革方案。從改革的中心環(huán)節(jié)來看，它是為適應社會主義市場經(jīng)濟體制、針對不同文化領域進行的以轉(zhuǎn)企改制為核心內(nèi)容的改革。

就這次改革的核心內(nèi)容而言，主要包括：一是經(jīng)營性文化事業(yè)單位進行整體轉(zhuǎn)企改制。國有文藝院團、出版社、新華書店、非時政類報刊、電影制片廠等，除少數(shù)保留事業(yè)單位性質(zhì)，絕大部分轉(zhuǎn)制為企業(yè)。二是新聞媒體改革。黨報黨刊實施剝離轉(zhuǎn)制，即將其中可經(jīng)營部分如印刷廠等剝離出來轉(zhuǎn)制為企業(yè)；廣播電臺、電視臺實施制播分離，即除了時政新聞制作之外，其他的如影視劇、娛樂體育節(jié)（欄）目由影視制作機構(gòu)來制作；廣播電視傳輸網(wǎng)絡以省為單位組建廣播電視傳輸網(wǎng)絡公司獨立經(jīng)營，實施“網(wǎng)臺分離”。三是文化市場綜合執(zhí)法改革。調(diào)整、合并副省級以下地、市、縣文化、新聞出版、廣播影視部門的文化執(zhí)法隊伍，成立文化綜合執(zhí)法大隊、支隊；同時將副省級以下文化局、新聞出版局、廣播電視局（有的地方還包括了體育局、旅游局）合并為一局。

我們討論文化體制改革的進度，主要是指上述主要領域的主要改革任務的完成情況。根據(jù)2011年2月28日中央外宣辦舉行的深化文化體制改革新聞發(fā)布會上中宣部、文化部、廣電總局、新聞出版總署四部門負責人的通報（及最新數(shù)據(jù)），截至當時，全國2102 家承擔改革任務的國有文藝院團有1925 家完成改革任務，其中，轉(zhuǎn)企改制院團占61%，撤銷院團占20%，劃轉(zhuǎn)院團占19%；全國副省級以下建立文化綜合執(zhí)法隊伍的城市達到55%。截至2010年2月，全國10 多萬家國有印刷復制單位、3000 多家國有新華書店全部轉(zhuǎn)企改制；581 家圖書出版單位中，除少數(shù)擬保留公益性和軍隊系統(tǒng)的出版單位外，中央各部門各單位、地方、高校出版社都已轉(zhuǎn)企改制；已有1251 家非時政類報刊出版單位轉(zhuǎn)制和注冊為企業(yè)法人。在這個基礎上，組建了100 多家報刊集團和出版?zhèn)髅狡髽I(yè)集團。全國有35 家電影制片廠、70 家電視劇制作機構(gòu)、204 家省市電影公司、293家電影院等國有經(jīng)營性事業(yè)單位完成轉(zhuǎn)企改制?？梢哉f，經(jīng)過九年的文化體制改革，文化領域發(fā)生的最大變化是原來以事業(yè)單位為主體的格局目前已經(jīng)成為一個以文化企業(yè)為主體的格局。

當然，文化體制改革絕不是單純的轉(zhuǎn)企改制，討論文化體制改革的進度也不能僅限于上述經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的進度。根據(jù)2006年《中共中央關于深化文化體制改革的若干意見》，文化體制改革的主要環(huán)節(jié)包括推進文化事業(yè)單位改革、深化文化企業(yè)改革、加快文化領域結(jié)構(gòu)調(diào)整、培育現(xiàn)代文化市場體系、加強和改進政府宏觀管理等五個部分，經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制不過是“深化文化企業(yè)改革”這一環(huán)節(jié)側(cè)重強調(diào)的改革內(nèi)容。對文化體制改革的“進度”來說，不僅僅是上述一串數(shù)據(jù)的問題，而是涉及到文化體制改革的整體設計及改革難度問題。從九年改革歷程來看，文化體制改革的確取得了顯著成就，但成就不僅是上述的所謂“進度”，更重要的是文化體制改革的“頂層設計”經(jīng)過了九年的改革實踐，從理念到途徑，從自上而下到自下而上，獲得了檢驗、鞏固了成果、發(fā)現(xiàn)了問題、昭示了方向。

文化體制改革的“頂層設計”

從宏觀戰(zhàn)略來講，我們對文化體制改革的研究一直存在兩個突出問題。一是沒有深入研究、闡釋、宣傳文化體制改革的“頂層設計”，導致改革出現(xiàn)不少的負面評價；二是對文化體制改革的內(nèi)在矛盾認識不足，導致在深化文化體制改革過程中對進入深水區(qū)后的深層次矛盾及解決方案準備不足。

文化體制改革的頂層設計不能單純從這一輪文化體制改革入手，而要從更長的歷史階段來看才能清晰。我國的文化改革發(fā)展經(jīng)歷了三個大的歷史階段：第一個階段是新民主義文化、社會主義文化初建階段，以馬克思主義階級斗爭學說、毛澤東思想為指導，把文化建設作為意識形態(tài)建設的重要工具，文學藝術服務于政治。第二個階段是十一屆三中全會到社會主義市場經(jīng)濟確立，文化改革發(fā)展隨經(jīng)濟領域的改革亦步亦趨，文化服務于經(jīng)濟，“文化搭臺、經(jīng)濟唱戲”是這一時期文化改革發(fā)展的形象表述。第三個階段是黨的十六大以來這一輪文化體制改革，可稱之為文化自覺階段，其特征是把文化發(fā)展列入政治、經(jīng)濟、文化、社會四位一體協(xié)調(diào)發(fā)展視野之中，把中國特色社會主義文化作為中國特色社會主義的有機組成部分納入黨和國家戰(zhàn)略。文化改革發(fā)展的這三個階段都處于人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾這一基本矛盾之中，文化體制改革服務于中國特色社會主義社會生產(chǎn)就必須適應社會主義市場經(jīng)濟體制。比較這三個大的階段，我們才能清晰地看到新世紀以來，我國文化發(fā)展理念從文化的屬性、作用到功能載體與戰(zhàn)略目標，均發(fā)生了巨大變化，這一巨大變化可以下表來表示。

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從戰(zhàn)略層面來思考文化體制改革，它不僅有頂層設計，而且這一頂層設計是建基于我國文化改革發(fā)展的長期歷史經(jīng)驗和歷史教訓之上，是一個基于當今全球發(fā)展態(tài)勢的科學判斷及其未來發(fā)展，革除我國舊有文化發(fā)展方式的弊端，滿足執(zhí)政黨、國家、民族、社會、公民多重發(fā)展需求的戰(zhàn)略目標體系。它包含了三個維度、六個方面的宏觀思路：三個維度即改革、發(fā)展、創(chuàng)新，六個方面的宏觀思路即一是黨政、政事、事企分離的文化宏觀管理體制改革，二是為激活文化生產(chǎn)力的文化微觀機制改革，三是為保障人民基本文化權益的文化事業(yè)改革，四是為滿足人民多樣性文化需求的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，五是構(gòu)建符合社會主義基本經(jīng)濟制度要求的現(xiàn)代文化市場體系，六是在本土化與全球化、改革和開放的視野中建立中華文化走出去的格局?？梢杂孟聢D來表示：

很明顯，這是一個在正確認識和處理文化改革、發(fā)展和創(chuàng)新的若干重大關系的基礎上建構(gòu)的一個戰(zhàn)略目標體系，是中國特色社會主義文化發(fā)展道路建設的重要理論成果。文化體制改革過程中產(chǎn)生的若干負面評價均可以在這一頂層設計中找到澄清認識的依據(jù)，同時改革過程中存在的問題也可以在這一頂層設計中找到緣由。改革尤其是文化體制改革，涉及利益調(diào)整面廣、政治性強、政策性強，越到深水區(qū)，問題與矛盾就會愈加凸顯，改革的難度就愈加增大。這一方面的確是文化發(fā)展過程中不可避免出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，另一方面也與這一頂層設計中對深層次矛盾問題的認識不足有關，這就導致文化體制改革越到深處越寸步難行。

文化體制改革的難度

文化體制改革之所以被稱為是一項系統(tǒng)復雜的工程，主要是它涉及到了文化發(fā)展的方方面面，但是客觀地說，影響和制約文化發(fā)展的若干環(huán)節(jié)并沒有通過改革獲得明顯的進展。

難度之一是政府文化宏觀管理體制改革。政府宏觀管理體制改革決定著文化企事業(yè)單位的微觀運營機制，決定著文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。但是，在各地貫徹落實中央關于文化體制改革精神的文件中，“轉(zhuǎn)變政府職能，加快政府宏觀管理體制改革”的內(nèi)容大都是照搬中央文件，千篇一律的文字足以表明在這一方面并沒有實質(zhì)性改革內(nèi)容。這就導致了在實際工作中出現(xiàn)“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象。政府宏觀管理體制改革的滯后導致了文化體制改革進入“深水區(qū)”之后一些深層次問題被擱置或者擺不上重要位置。如何有效實現(xiàn)管辦分離、政企分離、事企分離？如何面對以文化企業(yè)為主體的體制格局改革管理方式和手段？大量的經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為文化企業(yè)后，如何做到產(chǎn)權明晰、出資人明確、以使其盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度？這些問題要遠遠比轉(zhuǎn)企改制難得多。說到底，與政治體制、政府機構(gòu)改革緊密相關的文化體制改革，核心應在行政管理體制，如果不從政府自身改革起步，把文化宏觀管理體制改革放在首位，就會失去“體制”改革的本質(zhì)，改革就只能是表面的、膚淺的，所有的所謂“深水區(qū)”的問題就會繞著走。

難度之二是文化行政主管部門各行其是。在目前的文化行政管理體制下，文化藝術、新聞出版、廣播影視由不同的部委分而治之，各自管轄著相關文化行業(yè)，基本上是各行其是，有時還會因為行業(yè)界定的不清晰而打架。比如，電臺、電視臺作為所有廣播影視文化產(chǎn)品的“出口”扼住了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的咽喉，文化企業(yè)尤其是民營文化企業(yè)的欄目制作、電視劇制作等產(chǎn)品面對這些“出口”根本沒有議價能力，甚至沒有議價權力。廣電傳輸網(wǎng)絡整合的實質(zhì)是原來“四級辦電視”框架中各級各類國有資產(chǎn)在廣電系統(tǒng)內(nèi)部的利益分配，系統(tǒng)外資金目前都不允許進入，更不用說外資了。大部分出版社、報刊正在轉(zhuǎn)制為文化企業(yè)，但是書號管理改革卻嚴重滯后，還帶有濃厚的計劃控制的色彩，導致出版企業(yè)無法按照自身實際能力來安排文化生產(chǎn)，書號尋租等弊病依然存在。

難度之三是事業(yè)單位改革的滯后。文化體制改革改到深處是產(chǎn)權，改到難處是人員。因為事業(yè)單位改革的滯后，轉(zhuǎn)企改制的“出口”沒有打開，改制單位的事業(yè)編制的人員安置大都只能采取“內(nèi)部消化”的方式，直接導致了若干改制單位尋找、建立各式各樣的事業(yè)的“殼”來變相逃避轉(zhuǎn)企改制。文化事業(yè)單位的改革是事業(yè)單位分類改革的組成部分，受制于全國事業(yè)單位分類改革的滯后，無法單獨在文化領域制定人事政策。人員問題的根本原因在于中國事業(yè)單位改革的滯后，導致事業(yè)體制和企業(yè)體制之間存在比較大的待遇差別，因此文化事業(yè)單位的職工就不愿意自己的單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。

難度之四是文化事業(yè)單位的既得利益。我國的改革都是政府主導的、漸進式的改革，這兩大特征導致文化事業(yè)單位不情愿主動放棄既得利益而主動成為文化市場主體。政府主導的改革是否成功，關鍵在于改革是否調(diào)適了政府與被改革利益群體及個人之間的關系。文化體制改革中基層改革的動力不足已經(jīng)幾乎成為共識，但是它并不能天然形成改革的根本阻力。在文化領域內(nèi)部看好像是改革動力不足，但是如果從經(jīng)濟社會發(fā)展領域的改革來看，唯獨文化領域還存在大量不講效率、沒有效率、不出產(chǎn)品、不出人民群眾需要的文化產(chǎn)品的經(jīng)營性事業(yè)單位，游離于市場經(jīng)濟之外。因此，文化體制改革的動力其實來自于社會主義市場經(jīng)濟體制改革的客觀要求，來自于文化體制不適應市場經(jīng)濟體制的客觀現(xiàn)狀。漸進式改革導致越是改到后面就越難改。事業(yè)單位這塊被稱為市場經(jīng)濟之外最后一塊“自留地”，實際上依然保留著財政撥款與經(jīng)營創(chuàng)收的雙重利益的“體制優(yōu)勢”，更何況很多文化事業(yè)單位的既得利益與行政主管部門的部門利益緊密相關，自己改自己就更難。

深化文化體制改革的向度

黨的十七屆六中全會把建設中國特色社會主義文化發(fā)展道路、建設社會主義文化強國上升到黨和國家的戰(zhàn)略層面，所通過的《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》對進一步深化改革開放、加快構(gòu)建有利于文化繁榮發(fā)展的體制機制做出了戰(zhàn)略部署。要貫徹落實這些戰(zhàn)略部署，應該在文化體制改革“頂層設計”基礎之上，針對上述難度問題進行理論和實踐創(chuàng)新。根據(jù)筆者的膚淺判斷，深化文化體制改革的主要向度和趨勢表現(xiàn)在：

第一，以文化行政管理體制改革促進文化宏觀管理科學化水平。以適應市場經(jīng)濟體制為方向的文化體制改革深化到一定程度，必然遭遇文化管理體制與市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在矛盾，急需建立與文化改革發(fā)展實際相適應的文化行政管理體制，促進文化宏觀管理科學化水平。經(jīng)過九年的改革，目前我國已經(jīng)形成了以文化企業(yè)為主體、文化事業(yè)單位為補充的格局。伴隨著科技進步與創(chuàng)新，文化產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，尤其是新興文化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。但是，文化行政管理基本上還是保持著原來管理文化事業(yè)單位的慣性，政企難分、政事難分、管辦難分，市場在資源配置中的積極作用難以發(fā)揮，行政壁壘依然是眾多文化發(fā)展壁壘中的首要制約因素。調(diào)整管理權限、健全管理主體、改進管理方式將會成為深化文化體制改革的首要任務，大部制改革將提上議事日程。

第二，加快公益性文化事業(yè)單位改革。在深化文化體制改革過程中，保留文化事業(yè)單位的重要依據(jù)是其公益性質(zhì)，但在市場經(jīng)濟條件下，公共文化產(chǎn)品的提供完全可以通過政府購買公共產(chǎn)品的方式來實現(xiàn)，這樣一來保留文化事業(yè)單位的依據(jù)越來越變得可疑。實際上，在不久的將來，國有文化企業(yè)占據(jù)市場主體的格局中，“兩頭沾”的文化事業(yè)單位所招致的市場不公平競爭問題將會變得更加突出。從我國事業(yè)單位分類改革進程和建立全國統(tǒng)一的文化市場目標來看，目前公益性文化事業(yè)單位改革的向度是事業(yè)單位企業(yè)化管理，通過加快內(nèi)部改革增強文化生產(chǎn)活力，具備條件時轉(zhuǎn)為文化企業(yè)。另一可能的向度是按照國際經(jīng)驗對文化事業(yè)單位進行非營利機構(gòu)性質(zhì)的改造，使其與文化企業(yè)在統(tǒng)一的文化市場秩序中并行不悖地按照各自的運行方式協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，繼續(xù)探索文化行業(yè)稀缺資源的管理和利用方式。從經(jīng)濟學的角度來看，行政許可經(jīng)營的條件屬于稀缺資源。電臺、電視臺的頻率頻道，出版行業(yè)的書號、刊號等都屬于這樣的稀缺資源。對這些稀缺資源的管理和利用方式的改革，某種程度上決定著文化體制改革深化的方向和程度。目前電視行業(yè)、出版行業(yè)市場競爭不充分、不公平的問題皆與頻道管理、書刊號管理相關。在文化安全的前提下，如何在文化行業(yè)稀缺資源的管理和利用方式上深化改革，為構(gòu)建暢通的文化產(chǎn)業(yè)鏈提供行政保障，是深化文化體制改革的一個重要向度。

第四，制定解決文化發(fā)展共性問題的戰(zhàn)略舉措。深化文化體制改革與解決后改革時期文化發(fā)展的共性問題緊密相連，沒有后者就談不上“深化”。從文化經(jīng)濟全球化視野和我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際來看，我國文化體制改革面臨提高文化市場競爭力、知識產(chǎn)權保護、人力資源儲備、投融資體系建設等方面的嚴峻挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)均屬于文化發(fā)展的共性問題，單靠市場或企業(yè)自身無法解決，必須依靠政府在宏觀調(diào)控方面制定戰(zhàn)略性舉措。然而，恰恰在這些文化經(jīng)濟發(fā)展的重要方面，目前還缺乏制度性安排，尤其是缺乏法律保障。因此，在深化文化體制改革的過程中，在政府機構(gòu)改革的基礎上，按照政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的新職能，側(cè)重對文化投入及融資、知識產(chǎn)權保護、人才培養(yǎng)等做出制度性安排，優(yōu)化文化發(fā)展環(huán)境，提供文化發(fā)展平臺。