李 文

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國(guó)研究所，北京 100009）

改革開放30多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的居住條件和生活環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。城鎮(zhèn)居民人均住房面積（建筑面積）從1978年的6.7平方米，增長(zhǎng)到2009年底的約30平方米，住房質(zhì)量、住房成套率、配套設(shè)施與環(huán)境大為改觀；農(nóng)村人均住房面積從1978年的8.1平方米增加到2009年底的33.6平方米[1]。與此同時(shí)，特別是20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，保障性住房建設(shè)也取得了飛躍式的進(jìn)展，城鎮(zhèn)住房保障體系初步建立并日臻完善。

一

中國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)住房制度是一種以國(guó)家統(tǒng)包、無(wú)償分配、低租金、無(wú)限期使用為特點(diǎn)的實(shí)物福利性住房制度，到改革前這一制度的弊端已充分暴露。其主要弊端是欠賬太多、包袱太重、分配不公、消費(fèi)結(jié)構(gòu)扭曲，其中最主要的是住房短缺，難以為繼。20世紀(jì)70年代末我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均居住面積甚至不及解放以前。有鑒于此，1978年和1980年鄧小平兩次談到住房制度改革的思路[2]。于是，國(guó)家開始試售住房，允許私人建房、私人購(gòu)房、私人擁有自己的住房。其后，從1986年開始試行提租補(bǔ)貼，1991年開始試行以售代租，從1994年開始全面推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化，同時(shí)相應(yīng)建立起了住房公積金制度。1994年7月國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出要建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系，這一規(guī)定可以視為我國(guó)開始構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城鎮(zhèn)居民住房保障體系的標(biāo)志。1998年7月3日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》宣布了新的深化城鎮(zhèn)住房制度改革的三項(xiàng)重要措施：其一，停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化；調(diào)整住房投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，加快解決城鎮(zhèn)住房困難居民的住房問(wèn)題。其二，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系，對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房；中低收人家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房。對(duì)高收入家庭購(gòu)買、租賃的商品住房，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。其三，發(fā)放住房補(bǔ)貼。自此，與新的住房制度相配套的住房保障體系初步確立。

1995年開始推行的保障房建設(shè)被稱作“安居工程”。這一年年初，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》，提出從1995年開始實(shí)施，在原有住房建設(shè)規(guī)模基礎(chǔ)上，新增安居工程建筑面積1.5億平方米，用5年左右時(shí)間完成。國(guó)家安居工程住房直接以成本價(jià)向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無(wú)房戶、危房戶和住房困難戶，在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶，不售給高收入家庭。1998年住房貨幣化邁出實(shí)質(zhì)性步伐以后，各地相應(yīng)加大了經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)力度。但是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，各地本著經(jīng)營(yíng)城市的理念，將房地產(chǎn)業(yè)培植為本地的支柱產(chǎn)業(yè)，土地實(shí)行出讓制，相應(yīng)地商品房建設(shè)進(jìn)入高潮，經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)投資陷入谷底。直到2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，特別是2008年爆發(fā)國(guó)際金融危機(jī)之后，情況才有了明顯改變。

二

2007年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》最大的亮點(diǎn)在于提出了住房保障制度的目標(biāo)和基本框架，即以城市低收入家庭為對(duì)象，進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭(zhēng)到“十一五”（2006～2010年）期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善。在此前后，建設(shè)部還相繼出臺(tái)了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《廉租住房管理辦法》，加大了住房保障推進(jìn)力度。此前，2004年3月，建設(shè)部、民政部等五部委聯(lián)合發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，進(jìn)一步明確了保障對(duì)象、保障方式和保障標(biāo)準(zhǔn)。2005年7月，以建設(shè)部、民政部聯(lián)合下發(fā)的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》為標(biāo)志，廉租房得以初步推進(jìn)；2006年6月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知》明確提出要加快城鎮(zhèn)廉租房制度建設(shè)，穩(wěn)步擴(kuò)大廉租房制度覆蓋面。至此，住房保障總體發(fā)展趨勢(shì)從過(guò)去的以售為主的經(jīng)濟(jì)適用住房轉(zhuǎn)向以租為主的廉租房（面向有一定年齡限制的低收入無(wú)房群體）和公共租賃房（面向中等偏下收入住房困難家庭和單身職工等，即所謂“夾心層”）。2007年，中共“十七大”提出到2020年要實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)。2008年我國(guó)在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)出臺(tái)的“四萬(wàn)億計(jì)劃”中，加快建設(shè)保障性安居工程是十項(xiàng)重要措施中的第一項(xiàng)，國(guó)務(wù)院提出爭(zhēng)取用三年時(shí)間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區(qū)改造問(wèn)題。2009年3月，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中明確提出，加快落實(shí)和完善促進(jìn)保障性住房建設(shè)的政策措施，爭(zhēng)取用三年時(shí)間，解決750萬(wàn)戶城市低收入住房困難家庭和240萬(wàn)戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)居民的住房問(wèn)題。在2009年預(yù)算安排的中央重大公共投資中，有493億元用于廉租房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造試點(diǎn)和少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程建設(shè)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門及時(shí)制定了廉租住房保障規(guī)劃，出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村危房改造的指導(dǎo)意見(jiàn)，確定在2009年采取實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，解決260萬(wàn)戶城市低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題，其中新增廉租住房177萬(wàn)套、新增發(fā)放租賃補(bǔ)貼83萬(wàn)戶；解決80萬(wàn)戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦的棚戶區(qū)居民的住房改造；幫助80萬(wàn)個(gè)農(nóng)村貧困戶實(shí)施危房改造；繼續(xù)推進(jìn)游牧民定居工程[3]。2010年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》，要求加快保障性安居工程建設(shè)，保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%，并優(yōu)先保證供應(yīng)；房?jī)r(jià)過(guò)高、上漲過(guò)快的地區(qū)，要大幅度增加公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房供應(yīng)；確保完成2010年建設(shè)保障性住房300萬(wàn)套、各類棚戶區(qū)改造住房280萬(wàn)套①的工作任務(wù)[4]。同年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定并下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》；年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要加快推進(jìn)住房保障體系建設(shè)，加大保障性安居工程建設(shè)力度，逐步形成符合我國(guó)國(guó)情的保障性住房體系和商品房體系”。在2011年召開的“兩會(huì)”上，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中宣布：“‘十二五’期間，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右；2011年再開工建設(shè)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房共1 000萬(wàn)套；進(jìn)一步落實(shí)和完善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲勢(shì)頭?！盵5]同年，中央花大力氣進(jìn)一步落實(shí)和完善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，擴(kuò)大保障住房建設(shè)規(guī)模，建立健全考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。在今年8月份召開的加快保障性安居工程建設(shè)工作座談會(huì)上，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)肯定了近幾年各地實(shí)施保障性安居工程的成績(jī)，強(qiáng)調(diào)指出實(shí)施保障性安居工程，要從各地實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)，分類指導(dǎo)。在人口較多的城市，要大力發(fā)展公共租賃住房，緩解中等偏下收入家庭以及新就業(yè)職工、外來(lái)務(wù)工人員的住房困難，在制度設(shè)計(jì)上考慮老百姓的承受能力，逐步形成梯度消費(fèi)的住房模式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在低收入家庭較多的城市，要進(jìn)一步加快廉租住房建設(shè)步伐，提高困難群眾住房保障程度。在工礦區(qū)、林區(qū)和墾區(qū)，要建設(shè)好棚戶區(qū)改造安置住房，解決職工群眾基本住房問(wèn)題。今年全國(guó)要建設(shè)廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房等580萬(wàn)套。同時(shí)，要采取措施增加普通商品房等供給，滿足居民住房消費(fèi)的合理需求[6]。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國(guó)累計(jì)用實(shí)物方式解決了2 650萬(wàn)戶城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入家庭的住房困難，實(shí)物住房保障受益戶數(shù)占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的比例達(dá)到11%。這一部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)包括了廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和公租房，還有一部分棚戶區(qū)改造計(jì)劃的受益居民。除此以外，通過(guò)貨幣補(bǔ)貼形式受益于住房保障計(jì)劃的居民約有近450萬(wàn)戶。二者合并計(jì)算約有3 000多萬(wàn)戶，如按三口之家計(jì)算，總共有近1億人通過(guò)不同形式的保障房解決了住房困難[7]。

但是，迄今為止的住房保障體系建設(shè)主要是針對(duì)包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城鎮(zhèn)居民而言的，農(nóng)村還基本是一片空白。中共“十七大”以來(lái)，許多地方針對(duì)農(nóng)村困難群眾的危舊房加大了改造力度，也建起了一些經(jīng)濟(jì)適用房和獎(jiǎng)勵(lì)性住房，福建的閩侯還嘗試建立了一套以實(shí)物配租為主、租賃補(bǔ)貼為輔的農(nóng)村住房保障體系。2011年4月，進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)的成都市宣布，該市基于全域覆蓋、基本保障、統(tǒng)一管理的原則，出臺(tái)了《關(guān)于建立農(nóng)村住房保障體系的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，將在2012年內(nèi)全面建成農(nóng)村住房保障體系。這被媒體稱為中國(guó)首個(gè)農(nóng)村住房保障制度，也是最為徹底的成都戶籍改革的配套細(xì)則之一。

三

中共“十七大”對(duì)下階段如何更好更快地發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)做出了全面部署，我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》堅(jiān)持民生優(yōu)先的原則，對(duì)收入分配、社會(huì)保障、公共服務(wù)體系建設(shè)、醫(yī)療、教育、住房等諸多方面做了通盤考慮。“十二五”時(shí)期，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的攻堅(jiān)時(shí)期，也是社會(huì)保障領(lǐng)域深化改革和在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)突破的重要時(shí)期。根據(jù)中共“十七大”的精神和“十二五”規(guī)劃的整體安排，我國(guó)已經(jīng)就公共服務(wù)體系建設(shè)和社會(huì)保障體系建設(shè)等密集出臺(tái)了多個(gè)單項(xiàng)規(guī)劃。目前住房保障方面的專項(xiàng)規(guī)劃尚未出臺(tái)，但已明確的目標(biāo)是：著力解決低收入家庭住房困難問(wèn)題。規(guī)劃期內(nèi)，各地要通過(guò)城市棚戶區(qū)改造和新建、改建、政府購(gòu)置、租賃等方式增加廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房房源，加大租賃住房補(bǔ)貼力度，著力解決城市低收入家庭的住房困難。力爭(zhēng)到2012年末，基本解決1 540萬(wàn)戶低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題；2013～2015年各地要結(jié)合實(shí)際，穩(wěn)步擴(kuò)大保障制度覆蓋面，適當(dāng)提高保障標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)到規(guī)劃期末，人均住房建筑面積13平方米以下的低收入住房困難家庭基本得到保障。對(duì)中等偏下收入家庭，要增加公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房的供應(yīng)。對(duì)棚戶區(qū)和危舊房的改造也有進(jìn)度上的要求。同時(shí)，要加快住房保障立法，依法強(qiáng)化各級(jí)政府的住房保障責(zé)任，健全組織機(jī)構(gòu)、政策、技術(shù)支撐體系，實(shí)施住房保障關(guān)鍵技術(shù)研究及應(yīng)用示范，加快推進(jìn)信息化建設(shè)。力爭(zhēng)到2012年末，所有縣、市健全住房保障管理機(jī)構(gòu)和具體實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)住房保障業(yè)務(wù)系統(tǒng)全國(guó)互聯(lián)互通；到2015年末，基本建立全國(guó)住房保障基礎(chǔ)信息管理平臺(tái)[8]?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)五年，我國(guó)包括住房保障在內(nèi)的社會(huì)保障建設(shè)一定會(huì)向著黨的“十七大”提出的使全體中國(guó)人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的普惠性目標(biāo)大步邁進(jìn)。

注 釋：

①當(dāng)年實(shí)際開工590萬(wàn)套。

[1]中新社.官方稱中國(guó)人均住房建筑面積已達(dá)30平方米[EB/OL].[2010-12-29].http∶//www.chinanews.com/estate/2010/12-29/2755873.shtml.

[2]趙志毅.住宅商品化,是解決住房問(wèn)題的一個(gè)有效途徑——學(xué)習(xí)鄧小平同志關(guān)于住房問(wèn)題指示的體會(huì)[J].財(cái)經(jīng)研究，1984（5）：66-70.

[3]全國(guó)人大常委會(huì)保障性住房建設(shè)專題調(diào)研小組.關(guān)于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告 [EB/OL].[2009-10-28].http∶//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2009-10/28/content_1524156.htm.

[4]國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知[EB/OL].[2010-04-17].http∶//www.gov.cn/zwgk/2010-04/17/content_1584927.htm.

[5]溫家寶.政府工作報(bào)告——2011年3月5日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上[M].北京：人民出版社，2011：16、30-31.

[6]李克強(qiáng).加快把保障性住房重大民生工程建設(shè)好[EB/OL].[2010-08-17].http∶//www.gov.cn/zmyw201008d/content_1685466.htm.[7]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.全國(guó)已有一億人受益于保障房計(jì)劃[EB/OL].[2012-08-02].http∶//politics.people.com.cn/n/2012/0802/c1001-18657682.html.

[8]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制工作的通知[EB/OL]. [2010-06-11].http∶//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjzfbzs/201006/t20100613_201322.html.