曹明德，崔金星

（1.中國政法大學 民商經濟法學院，北京100088；2.西南科技大學 法學院，四川 綿陽621010）

歐盟、德國溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計報告制度立法經驗及政策建議＊

曹明德1，崔金星2

（1.中國政法大學 民商經濟法學院，北京100088；2.西南科技大學 法學院，四川 綿陽621010）

歐盟、德國溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計報告制度，作為歐盟及德國溫室氣體排放監(jiān)管體制的基本要素，不僅是歐盟溫室氣體排放監(jiān)管的基本手段和行政執(zhí)法的重要依據(jù)，也是歐盟和德國進行溫室氣體減排政策創(chuàng)新以及構建基于市場機制的溫室氣體減排制度體系的物質保障和法律政策保障。其在監(jiān)管主體權責科學配置，確保排放主體如實履行報告義務，第三方查驗機構準入監(jiān)管和核證機制構建，碳配額登記與交易注冊平臺建設等方面的立法經驗，值得我們在建立和完善碳減排政策體系和進行減排制度創(chuàng)新時予以借鑒。

歐盟；德國；溫室氣體監(jiān)測制度；報告制度；立法經驗

歐盟溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度，是歐盟及其成員國溫室氣體減排政策體系構建和碳減排制度創(chuàng)新的重要制度基礎和機制保障。德國作為歐盟最重要的經濟體之一，一直是歐盟氣候政策和碳減排制度創(chuàng)新和實施的推動者和先行者。歐盟、德國溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計報告制度，一方面是歐盟及德國溫室氣體排放監(jiān)管的重要手段和減排執(zhí)法的重要依據(jù)，也是歐盟及德國進行碳減排制度創(chuàng)新以及構建基于市場機制的減排政策體系的物質保障和法律政策保障。總體上，歐盟及德國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度，是通過系統(tǒng)性的立法所確立的溫室氣體排放申報與許可制度、配額申請與分配制度、溫室氣體減排額查驗與核證制度、溫室氣體配額登記與管理制度、溫室氣體配額交易注冊及結轉制度等管理制度體系構成。不僅形成了歐盟及其成員國溫室氣體排放監(jiān)測管理體制的主體，也為歐盟及德國溫室氣體管理創(chuàng)新的碳減排路線奠定了基礎。在此，溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度，擔負著溫室氣體排放監(jiān)管的評價和考核職能以及創(chuàng)新和發(fā)展碳減排政策工具政策和制度保障功能，也為自愿性碳市場的排放監(jiān)管積累了經驗。

歐盟、德國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度的順利運行，依賴于系統(tǒng)化的立法推進。歐盟及德國通過立法，確立了歐盟及成員國排放主管機構的職責職能，明晰了監(jiān)管主體的權利義務，通過多重的激勵和懲罰措施，確保排放主體如實履行排放的申報報告和監(jiān)測義務。歐盟及德國確立溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告體制的立法重點，集中于排放主體的排放申報與許可，排放配額的申請與分配，減排額度的查驗與核證，以及配額登記系統(tǒng)與交易注冊平臺建立等領域。學習和吸納二者在碳排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度及管理體制建立和完善方面的成熟與系統(tǒng)的立法成果及立法經驗，指導我國溫室氣體排放管理立法，以強化排放監(jiān)管的透明化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，促進我國碳減排交易市場的構建和碳減排路線的溫室氣體管理制度體系的完善，是當前溫室氣體控制立法的重要課題。通過發(fā)掘歐盟及德國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度在環(huán)境監(jiān)管中的作用，梳理其立法成果和立法經驗，在構建我國溫室氣體排放監(jiān)管體制和進行碳減排法律政策創(chuàng)新時予以借鑒，具有非常重要的價值和意義。

一、歐盟、德國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度在環(huán)境監(jiān)管中的作用

歐盟溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度，是歐盟及其成員國為履行京都議定書和促進其共同體溫室氣體減排制度的順利實施而建立的關于溫室氣體排放監(jiān)測報告統(tǒng)計的管理體制和工作程序。它包括兩部分：一是歐盟議會及理事會第280－2004－EC號決定所要求的成員國構建并實施的關于國家減排和履約規(guī)劃、國家清單系統(tǒng)、國家GHG注冊登記系統(tǒng)、進展報告義務、配額分配等歐盟層面的管理體系；二是成員國為履行京都議定書所建立的，符合歐盟關于履約和減排的一致性、透明性、完整性、可比性和準確性要求與歐盟排放貿易相銜接并納入歐盟層面登記系統(tǒng)的GHG簽發(fā)、持有、轉讓、注銷和撤銷的國家注冊登記系統(tǒng)和管理系統(tǒng)①。

歐盟溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計報告法律制度，是由歐盟排放貿易框架下關于監(jiān)測統(tǒng)計報告的法律規(guī)定（主要包括歐盟排放貿易指令Directive 2003/87/EC和鏈接指令 Directive 2009/29/EC，歐盟配額登記條例Regulation No 2216/2004，監(jiān)測報告指南MRG2004和MRG2007等），以及歐盟監(jiān)測決定（Decision 280/2004）和歐盟溫室氣體監(jiān)測機制運行決定（Decision 2005/166/EC）等相關法律規(guī)定共同組成。從歐盟溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告法律制度形成與發(fā)展的歷程、演變規(guī)律來看，有兩個較為明顯的特征：其一是形成于歐盟應對氣候變化戰(zhàn)略與政策制定過程中，遵循了科學立法和民主立法的原則，經過了嚴格的監(jiān)管影響評估，并伴隨著歐盟氣候戰(zhàn)略的系統(tǒng)化逐步完善，合理性和實用性不斷增強；其二是歐盟溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計報告制度的建立和完善，服務于歐盟排放貿易體系EUETS的運作順暢和減排效率，朝著統(tǒng)一監(jiān)管體制，統(tǒng)一交易結轉平臺，統(tǒng)一登記注冊體系，統(tǒng)一核定核查方法等“四統(tǒng)一”的順暢、方便高效的碳交易運轉體系發(fā)展。因此，歐盟、德國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度在環(huán)境監(jiān)管中的作用體現(xiàn)在如下幾方面。

其一，溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度是歐盟溫室氣體排放監(jiān)管的重要手段和溫室氣體減排行政執(zhí)法的重要依據(jù)②。歐盟溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計制度，是由一系列關于監(jiān)測統(tǒng)計主管機構，協(xié)商程序，監(jiān)測統(tǒng)計口徑和方法學，成員國及排放實體報告要求與格式，監(jiān)測標準與原則，配額分配計劃的備案與審核，數(shù)據(jù)平臺建設與交流等內容構成的。該制度體系的價值，不僅在于為歐盟各成員國進行溫室氣體減排活動提供統(tǒng)一的可操作的可量化的數(shù)據(jù)平臺，還為歐盟對成員國履行國際義務，履行京都議定書減排承諾，排放實體減排活動的審查、核證、統(tǒng)計等提供重要的監(jiān)管手段和進行溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計執(zhí)法的法律依據(jù)。根據(jù)歐盟排放監(jiān)測決定（Decision 280/2004）規(guī)定，建立 GHG排放監(jiān)測制度和體制，成員國不僅需要建立本國監(jiān)測和核證的制度及工作規(guī)則，還需要按照歐盟監(jiān)測決定的規(guī)定，向歐委會提交監(jiān)測報告和執(zhí)行情況報告③。據(jù)此，歐委會可根據(jù)成員國及其排放實體履行國際義務和共同體義務情況，對成員國或排放實體實施環(huán)境管制，課加法律責任或予以獎勵。相應地，各成員國依照共同體監(jiān)測統(tǒng)計報告條例和指令的規(guī)定，頒布或轉化為本國溫室氣體排放監(jiān)測管理體制和監(jiān)測報告統(tǒng)計制度，對本國排放實體溫室氣體排放進行監(jiān)測統(tǒng)計，建立配額分配、交易及統(tǒng)計信息的交流合作平臺，并據(jù)此對企業(yè)或實體進行獎勵激勵或課以法律責任。

其二，溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度是歐盟成員國開展碳配額貿易和建立本國或多國間排放監(jiān)管體制的法律依據(jù)。根據(jù)歐盟法律制定權限和立法體制，在環(huán)境領域，歐委會、歐盟部長理事會、歐洲法院按照“一致同意”或“共同決策”程序分別或共享立法動議權、立法權、執(zhí)法權及咨詢建議權。據(jù)此形成的法律文件，或需要成員國轉化為本國法律（如指令），或直接在成員國得到執(zhí)行和實施（如條例和決定）。根據(jù)歐盟排放貿易指令，授權歐委會制定GHG排放監(jiān)測報告指引文件（第14條）和指定排放交易中央主管機構，并建立統(tǒng)一的交易平臺（Independent Transaction Log，ITL），發(fā)布標準化的電子數(shù)據(jù)庫注冊規(guī)范條例（第19條），對每一筆配額的簽發(fā)、轉讓及撤銷記錄進行核查和維護（第20條），建立信息交換機制，及時將配額簽發(fā)、注冊系統(tǒng)運行情況、監(jiān)測機制、排放報告、核證及遵守情況在成員國主管機構間進行通報（第21條）。

有關溫室氣體排放的指令對成員國建立本國或多國排放監(jiān)管體制作出了具體的要求：一是成員國根據(jù)歐盟總體配額分配方案，制定本國配額分配方案NAPs（排放指令第9條），按排放指令附錄三要求對配額進行分配；二是要求成員國認可其他成員國主管機構簽發(fā)的配額（第12條）；三是確保本國排放實體排放報告符合歐委會制定的排放監(jiān)測報告指引（MRG）要求（排放指令第14條第3款），確保排放實體經核證的排放報告符合附錄五規(guī)定的核證標準，并禁止未通過核證審核的排放實體的配額進行交易（第15條）；四是要求成員國單獨或共同建立并維護本國準確統(tǒng)計配額簽發(fā)、持有、流轉及及注銷情況的登記系統(tǒng)（第19條）；五是對歐委會指定的中央管理機構審查出的不符合要求的交易進行管制，不得對其注冊，不得繼續(xù)交易（第20條）；六是按規(guī)定提交成員國排放清單報告（第21條）。

據(jù)此，各成員國按照排放貿易指令規(guī)定的內容，建立了本國溫室氣體排放國家清單編制制度、配額分配方案、排放實體報告制度、核證程序、配額交易注冊登記系統(tǒng)，形成了本國或多國間的排放監(jiān)管體制和排放監(jiān)測統(tǒng)計報告管理制度。同時指令還要求各成員國建立配額簽發(fā)相互承認的機制（第12條第2款）。

其三，溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度是基于市場機制的有效實施溫室氣體減排政策措施的制度和物質保障④。在溫室氣體減排管理方面，利用市場手段讓減排成本最低的地區(qū)和企業(yè)減排，保護國民經濟關鍵企業(yè)/行業(yè)的競爭力，是應對氣候變化問題的核心指導思想，也是應對氣候變化問題中盡量減少對經濟的不利影響的重要對策。歐盟應對氣候變化減緩的政策核心是排放貿易機制。排放貿易包括強制性的配額貿易EUETS和自愿性的碳交易，二者有很強的互補和協(xié)同作用的效應［1］。排放貿易平穩(wěn)運轉的前提包括市場建立和市場需求創(chuàng)造，配額交易流轉的統(tǒng)一規(guī)則，配額簽發(fā)流轉登記及注銷管理的統(tǒng)一平臺，各成員國順利對接的注冊系統(tǒng)等制度保障和物質保障。從EUETS運轉情況看，強制性排放貿易擔負著積累經驗，完善規(guī)則，建立市場的職能，上述保障因素的完善為下一步開展自愿性排放貿易奠定了良好的基礎。建立在強制性和自愿性基礎上的配額貿易和信用貿易的協(xié)作互補，可以兼顧減排質量與減排效益，有效增強碳交易市場的穩(wěn)定性和適應能力。歐盟基于EUETS框架下的溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計報告制度的建立與高效運作，一方面建構了在歐盟層面對成員國溫室氣體減排進展及配額使用情況進行審核監(jiān)測，并建立配額分配、流轉的交易平臺系統(tǒng)和管理機制，另一方面為EUETS與區(qū)域外排放貿易體系、京都靈活機制以及自愿性交易機制銜接，建立了統(tǒng)一的標準和核證系統(tǒng)。

其四，溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度是歐盟對成員國建立排放監(jiān)管體制及增強監(jiān)管能力評價和考核的依據(jù)⑤。歐盟對溫室氣體排放管理的監(jiān)管體系，依托于歐盟層面和成員國層面的監(jiān)測指引、報告制度、配額簽發(fā)轉讓及注銷平臺、成員國配額簽發(fā)轉讓及注銷系統(tǒng)、核證規(guī)則與程序，以及系統(tǒng)對接規(guī)則等要素和環(huán)節(jié)。歐盟據(jù)此對成員國配額使用情況及交易運轉情況進行監(jiān)測、考核及評估，在此基礎上形成歐盟層面的配額使用報告、減排報告，建立歐盟層面履約和減排政策實施狀況的評價體系。歐盟對成員國監(jiān)管能力建設和排放監(jiān)管能力的評價內容包括：成員國配額主管機構職能設置，成員國排放報告核證標準遵守情況，成員國注冊系統(tǒng)完備情況，成員國之間注冊系統(tǒng)對接情況，成員國對本國排放實體排放量監(jiān)測規(guī)則執(zhí)行情況等。為反映京都議定書對締約方溫室氣體排放監(jiān)測和報告方案和程序的具體要求，該系統(tǒng)增加了溫室氣體排放及減排國家方案提交內容和監(jiān)測程序，增加履約評估和報告提交的內容。2004年又增加了和京都靈活三機制相互協(xié)調的內容⑥。從而較系統(tǒng)地建立了共同體溫室氣體排放管理的監(jiān)測報告等制度框架，為共同體對成員國履行國際義務，以及承擔共同體范圍內的減排義務提供了考評標準和依據(jù)。

其五，溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度是創(chuàng)新和發(fā)展碳減排政策工具的制度和政策保障。歐盟范圍內的溫室氣體減排政策，從采用策略和實施基礎來講，分為三類：一是以效能標準為代表的強制性管制政策和措施；二是以碳標識和碳足跡為代表的為競爭市場份額和培育未來碳競爭實力而采取的自愿性碳盤查；三是基于市場的排放貿易和權交易。在歐盟層面，減排策略以排放貿易為主，在各成員國則在排放貿易之外發(fā)展實施程度不一的自愿性碳盤查和減排協(xié)議。歐盟溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計制度，為歐盟及其成員國各種減排策略提供了技術平臺和發(fā)展創(chuàng)新的技術保障。藉此，各種不同類型的碳減排政策和實施工具得以順利運行，并從以下四個方面發(fā)揮減排效益。

第一，培育和促進歐盟碳減排市場的發(fā)展，成為技術更新的重要驅動力。歐盟為確保EUETS在2005年后順利運行，在歐盟層面對成員國溫室氣體減排進展及配額使用情況進行審核監(jiān)測，并建立配額分配、流轉的交易平臺系統(tǒng)，同時也為EUETS與區(qū)域外排放貿易體系和京都靈活機制銜接建立統(tǒng)一的標準和核證系統(tǒng)。1997年京都議定書在COP3通過，歐盟為反映KP對締約方溫室氣體排放監(jiān)測和報告方案和程序的具體要求，對原來監(jiān)測管理決定予以修正，更新了國家方案提交內容和監(jiān)測程序，增加履約評估和報告提交的內容。2004年頒布Decision No 280/2004/EC“履行京都議定書，建立歐盟溫室氣體排放監(jiān)測和報告體制的決定”，建立與京都靈活機制下CERs、ERUs、AAUs和RUs流轉與注冊制度的規(guī)定，建立了比較完善的與UNFCCC和KP框架相協(xié)調的溫室氣體排放及減排量監(jiān)測、報告、核證及統(tǒng)計規(guī)則。自此，來自歐盟內外兩個市場的減排量都可以經由歐盟內部的核準體系，進入碳減排市場進行交易，極大地便利了從事碳減排活動的企業(yè)和實體進行基于市場的碳減排項目和方案的實施，對促進歐盟碳市場良性發(fā)育和迅速擴張奠定了基礎。

第二，為自愿性碳市場的排放監(jiān)管積累經驗。自愿性碳市場，指由政府與產業(yè)簽署契約或協(xié)議，通過訂立節(jié)能或減排目標，并在一定期間內實現(xiàn)來達到減排的目的。自愿性減排往往搭配現(xiàn)行的或未來排放管制的有利條件，或稅費優(yōu)惠等措施來促使自愿減排目標的實現(xiàn)。除此之外還有產業(yè)界為在未來的碳市場搶占先機，主動進行減排認證，藉此發(fā)展自身碳資產管理能力，占據(jù)未來碳市場技術高地。盡管歐盟層面尚未形成統(tǒng)一的自愿性碳市場，但各成員國本國內的自愿性碳市場發(fā)展卻是如火如荼，迫切需要統(tǒng)一減排標準，協(xié)調歐盟層面的減排監(jiān)管措施，與EUETS并軌，發(fā)展相互認可的減排認證。在此背景下，各國碳排放監(jiān)測統(tǒng)計制度為服務于本國自愿性和強制性減排兩個市場產生的減排額順利得到認可和獲得更大范圍的認證，自覺對減排額的認證、核證和減排信用的簽發(fā)等標準進行協(xié)調，從而為建立歐盟層面的自愿性碳排放市場監(jiān)管積累經驗，為一體化的碳市場監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一和減排標準的統(tǒng)一提供了可能性。

參與自愿減排活動的企業(yè)可以獲得的利益包括：有利的政策優(yōu)惠；盡早獲得減排的經驗；響應市場對綠色商品之需求；避免面臨更嚴格的管制措施；提高企業(yè)環(huán)保形象。

基于市場的靈活機制和自愿履行機制，增加了實現(xiàn)溫室氣體排放控制和減排目標的可能性，還可以改變溫室氣體排放監(jiān)管過于依賴行政執(zhí)法和監(jiān)管從而導致執(zhí)法成本過高的問題。因此基于自愿性減排的碳市場是今后歐盟培育和發(fā)展的重要方向。自愿減排協(xié)議的實施關鍵則是企業(yè)減排潛力的評估和在評估基礎上設定合理的減排目標。而二者，都離不開合理且可行的溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計制度。因此，歐盟溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計制度的建立和完善，對促進自愿性減排量交易平臺的建立和基于自愿減排碳市場的形成，無疑具有巨大的推動作用。

在德國，自愿協(xié)議是工業(yè)領域各行業(yè)參與溫室氣體減排的主要方式，在減少環(huán)境有害產品和廢物管理方面發(fā)揮了積極作用，推動了工業(yè)和廢棄物領域非CO2減排。德國關于19個工業(yè)和能源供應協(xié)會參與的《防止全球變暖的產業(yè)發(fā)展宣言》是工業(yè)領域各行業(yè)參與溫室氣體減排的主要方式［2］。工業(yè)聯(lián)盟是領導工業(yè)企業(yè)自愿協(xié)議最重要的機構，涉及多個行業(yè)⑦。自愿協(xié)議是法規(guī)手段的重要補充，但至今自愿協(xié)議的地位沒有作出明確的界定，97%的自愿協(xié)議是都是一家或多家商業(yè)協(xié)會在宣言中表示要承擔的沒有約束性的義務，政府各部沒有作為正式合作者參與進來，盡管環(huán)境管理部門已經在鼓勵以及促成協(xié)議方面發(fā)揮了作用。總體上看，自愿性GHG減排協(xié)議的環(huán)境有效性在很大程度上取決于GHG監(jiān)測和報告的質量，以及監(jiān)測統(tǒng)計制度的完善與否。健全和有效的溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計制度可以促進德國自愿減排協(xié)議的發(fā)展，使之從自發(fā)走向規(guī)范管理，并逐漸在重要工業(yè)領域發(fā)揮較大的作用。同時能夠積極推動政府參與到自愿減排協(xié)議中來，增強協(xié)議的約束力和有效性。

第三，成為進行排放配額公平合理分配的基礎和條件。在歐盟EUETs框架下，依據(jù)歷史排放水平的“祖父法則”分配各排放實體排放配額，需要成員國對納入排放貿易的排放實體的歷史排放水平和設備產出能力進行監(jiān)測、統(tǒng)計；德國根據(jù)《溫室氣體排放交易法》對申請排放配額的分配，也要根據(jù)獨立檢驗機構對企業(yè)監(jiān)測報告和監(jiān)測計劃（Monitoring Plan）出具的核證報告的基礎上進行分配。另外，在德國自愿性排放貿易體系下，各排放實體減排額度的簽發(fā)與認證，也要依據(jù)獨立的檢驗機構對歷史排放數(shù)據(jù)和監(jiān)測計劃出具的核證報告。

對德國來講，無論是歷史排放水平，還是設備歷史產出和產品排放價值的計算，都離不開對排放量和排放源的監(jiān)測統(tǒng)計。因此，溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計制度的完善和更新，是排放許可貿易和排放配額分配的基礎，是確保排放貿易順利進行的條件。根據(jù)德國法律規(guī)定，功率在2 000萬瓦以上的設備，都必須實行排放最高限額限制和參與排放交易。為保障額度分配的公平，2008—2012年的法案規(guī)定，免費的額度根據(jù)設備委員會考慮和能源使用設備的效率。確定的標準是：產業(yè)設備和年排放CO2低于25 000噸的能源使用設備，依據(jù)其前期歷史平均排放水平，要求每年降低1.25%的減排額度，其余98.75%是免費的。大的能源設備的額度分配，則要根據(jù)設備的歷史產出（電和熱）和個別產品的排放價值進行計算。沒有使用歷史數(shù)據(jù)的新設備，將以相關設備的標準值進行計算。設備使用燃料的效率越高，額度削減得越少［3］。

二、歐盟、德國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度及管理體制的立法經驗及借鑒意義

據(jù)此，我們歸納提煉歐盟、德國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度及管理體制形成上的立法成果和管理經驗，可以發(fā)現(xiàn)，明晰各方權利義務關系，構建順暢協(xié)調的管理體系，建立便捷透明的排放配額登記與交易的物質保障和程序保障體系，是歐盟及德國排放監(jiān)管立法的主要經驗。

（一）各方主體權責明確內容具體

在歐盟GHG排放監(jiān)測統(tǒng)計和報告管理體系中，明確共同體、成員國及各國排放主管機構各方職責權限及相互關系，是歐盟排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度得以有效實施的保障。

對共同體來講，歐委會及其指定的排放中央管理機構，肩負共同體層面的排放監(jiān)測統(tǒng)計報告指引（MRG）制定職責，為各國監(jiān)測統(tǒng)計本國排放實體提供方法學指導；建立標準化、口徑一致的電子數(shù)據(jù)庫注冊系統(tǒng)，協(xié)調各國配額簽發(fā)、持有、流轉及注銷各登記系統(tǒng)；指定共同體統(tǒng)一的排放監(jiān)管中央管理機構，運營一個獨立的交易平臺（Independent Transaction Log，ITL），對每一筆配額交易的簽發(fā)、轉讓及注銷進行記錄；中央管理機構通過ITL對每一筆注冊的交易進行審查，并對不符合要求的通報成員國，督促其采取措施（第20條）；建立配額交易及運轉信息交流平臺，協(xié)調各成員國排放主管機構信息溝通；成立獨立的氣候變化委員會擔負政策咨詢和政策建議職能。

對成員國來講，根據(jù)排放指令要求，需要指定或成立本國排放主管機構，成立本國配額簽發(fā)、持有及流轉登記平臺，需要按歐委會MRG要求規(guī)范本國排放實體排放許可行為及授予規(guī)范，確保企業(yè)排放報告及許可申請符合MRG要求和核證規(guī)范要求，對不符合要求的企業(yè)排放報告和交易行為，予以懲戒，不允許其注冊或繼續(xù)交易，按要求提供國家報告等義務。

對各排放實體來講，權利義務規(guī)定得更為具體：一是必須向成員國提交排放許可申請以獲得排放配額，許可申請時，必須按照歐委會MRG要求提交排放報告；二是經營者的排放報告要包括對排放量監(jiān)測統(tǒng)計的方法和程序，按排放許可證載明的監(jiān)測要求方法及報告要求使用配額；三是每一筆交易都必須經歐委會指定的中央管理機構審查，未獲通過不得繼續(xù)交易；四是企業(yè)排放報告要按歐委會監(jiān)測報告指引要求提交給本國主管機構，所有排放都要按指引進行監(jiān)測；五是排放報告未按要求進行核證，不得簽發(fā)配額，交易不得注冊。

（二）多管齊下，確保企業(yè)如實履行監(jiān)測、報告義務

排放監(jiān)測統(tǒng)計管理機制的順利運行，關鍵在于如果確保監(jiān)管對象如實履行排放監(jiān)測統(tǒng)計義務，歐盟及成員國采用多層次、多方位措施，多管齊下，確保企業(yè)履行監(jiān)測報告義務。一是要求成員國指定主管機構（排放貿易指令第18條）嚴格排放許可授予的程序和許可使用的監(jiān)管，企業(yè)必須按規(guī)定提交監(jiān)測報告以申請排放許可，并按許可證載明方法進行監(jiān)測和提交排放報告；二是企業(yè)申請排放許可及進行交易注冊時，提交排放報告須說明監(jiān)測方法和手段，要符合歐委會頒布的MRG指引要求，并經指定核證機構核證，未經核證配額不得轉讓；三是企業(yè)在每年末必須向成員國指定的排放主管機構報告經核證的排放量四是歐委會授權的中央管理機構建立并維持獨立交易平臺（ITL），對每一筆交易進行注冊登記和審查，不符合要求者不允許注冊和繼續(xù)交易；五是將交易及配額使用情況向社會公布，接受公眾監(jiān)督（排放貿易指令第17條）。

（三）各司其職，分工協(xié)作

歐委會成員國及各級排放主管機構各司其職，分工協(xié)作，在歐盟和成員國層面分別建立一套完整的運轉平順的監(jiān)管機制。歐委會及中央管理機構、氣候變化委員會由上而下形成歐盟層面的對成員國及排放實體監(jiān)管體制；在成員國內部，由排放主管機構及交易平臺形成一套本國排放監(jiān)管體制。兩套體制協(xié)作有序，在保障和尊重成員國較充分的配額總量確定、配額分配及涵蓋實體等經濟自主權的前提下，確保歐盟層面減排效率和排放量實質性降低。

（四）發(fā)達的獨立第三方核證或驗證機構

無論企業(yè)排放許可申請，還是交易注冊、配額結轉，均需要對企業(yè)排放報告監(jiān)測方法和報告內容進行審查和核證。為保證核證的中立性和客觀性，各方都很重視獨立核證機構的建立。歐盟和德國排放貿易的發(fā)達，客觀上促進了核證服務業(yè)的發(fā)展和完善。核證機構的規(guī)范運作，又為排放貿易的擴張和排放許可管理創(chuàng)造了物質保障。歐盟排放貿易指令授權歐委會制定核證業(yè)務規(guī)程、核證機構準入條件和資質要求，并要求各成員國制定本國核證義務工作規(guī)范和核證機構準入標準。巨大的核證市場和核證環(huán)節(jié)在排放貿易中的重要作用，促使了核證機構的發(fā)達和業(yè)務的成熟。

德國不同于歐盟的最大特點是德國依靠強大的工業(yè)基礎和良好的行業(yè)自律傳統(tǒng)實現(xiàn)減排。德國自愿性排放貿易非常發(fā)達，相關的第三方核證和服務機構及設施完善，企業(yè)界和政府有良好合作的傳統(tǒng)。因此德國排放監(jiān)測體制的運行，較大程度上服務于排放許可的申請、授予、使用監(jiān)管和交易流轉。

（五）統(tǒng)一協(xié)調的配額登記系統(tǒng)及交易注冊平臺

在排放貿易體制下，成員國和歐盟都建立了一套準確統(tǒng)計配額簽發(fā)、持有、流轉注銷的登記系統(tǒng)，并要求各成員國登記系統(tǒng)能夠兼容，以接受和承認其他國家主管機構簽發(fā)的配額。多個成員國可以共同開發(fā)統(tǒng)一的配額登記系統(tǒng)。歐委會應制定法律，建立標準化和安全的電子數(shù)據(jù)庫形式的注冊登記系統(tǒng)，以跟蹤配額的簽發(fā)、持有、流轉及注銷，并確保配額交易和履行京都議定書規(guī)定的義務相一致（第19條）。歐委會指定中央管理機構運轉獨立交易平臺ITL，以記錄配額的簽發(fā)、轉讓及注銷。中央管理機構通過ITL對每筆注冊的交易進行審查，并將審查結果報通報各國主管機構。

在此基礎上，歐盟和包括德國在內的各成員國都建立有自己的溫室氣體排放登錄注冊平臺。隨著EUETS范圍的擴大和交易機制的成熟，歐盟力促全共同體內交易平臺的統(tǒng)一和對接，并頒布一系列法令促使交易平臺的承接和相關信息數(shù)據(jù)交流，為排放貿易機制的擴張和涵蓋更大領域排放源創(chuàng)造了條件，也促進了排放監(jiān)測統(tǒng)計制度的完善。

三、構建我國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告法律制度體系的政策建議

在歐盟和德國GHG排放監(jiān)測統(tǒng)計和報告制度及排放監(jiān)管體制經驗的基礎上，基于我國東西部發(fā)展不平衡和產業(yè)結構存在較大差異的現(xiàn)狀，規(guī)劃我國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告體制路線圖，構建和完善我國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告法律制度體系，應充分考慮我國的制度環(huán)境和基本國情及原有的環(huán)境行政監(jiān)管體系相互之間的職責范圍、權限劃分、監(jiān)管制度協(xié)作水平等因素。

（一）立足國情，建立國家和地方兩級分工協(xié)作的監(jiān)管體系

基于我國國情和地方產業(yè)機構與布局的差異性，我國可考慮建立國家和區(qū)域兩級溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告體系和工作機制。我國有較為健全的地方環(huán)境監(jiān)測管理機構和分工協(xié)作的工作傳統(tǒng)，為建立我國中央與地方兩級GHG排放監(jiān)管機制奠定了較為有利的組織基礎。在國家層面，可考慮在現(xiàn)有溫室氣體監(jiān)管機構范圍內，整合資源，形成專司排放配額總量確定，分配方案制定，配額涵蓋行業(yè)領域，配額轉讓交易條件與程序的主管機構，在現(xiàn)有環(huán)保系統(tǒng)、計劃部門、氣象部門、工業(yè)部門等已有的規(guī)劃制定、政策研究、產業(yè)減排技術保障、減排政策制定等力量基礎上，形成主管機構；在地方一級，整合地方環(huán)境監(jiān)管力量，增加溫室氣體排放監(jiān)管職能，建立地方一級或分區(qū)域建立地方性溫室氣體排放及交易監(jiān)管主管機構。

（二）目標明確，服務于排放監(jiān)管和排放貿易機制的實施

我國GHG排放監(jiān)管機制的建立，應明確目的和宗旨——服務于當前減排戰(zhàn)略，并為實施溫室氣體排放貿易機制形成制度基礎和組織基礎。排放監(jiān)管法律制度和機制，服務于當前各項減排政策的順利實施，為減排效益的發(fā)揮提供制度支撐和技術保障；同時，考慮到以排放貿易和碳稅為主體的減排政策，建立溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計及報告制度應優(yōu)先考慮排放貿易機制對監(jiān)管能力建設的需求，根據(jù)我國參加排放貿易的主要行業(yè)領域、企業(yè)范圍、排放總量及排放配額的確定，排放配額分配，排放許可制度的實施，配額管理平臺及交易平臺建設等環(huán)節(jié)，構建我國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計及報告制度和排放監(jiān)管體制。

（三）各負其責，中央和地方監(jiān)管機構權限明確，職責確定

中央和地方政府及兩級溫室氣體主管機構應各司其職，各負其責，要按照溫室氣體減排戰(zhàn)略及排放貿易運行的基本規(guī)律和技術要求，進行科學分工，確定各級職責權限。從歐盟和德國減排政策及排放貿易運行的客觀規(guī)律和基本經驗來看，溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度的重點是排放配額的分配、企業(yè)排放許可的授予、企業(yè)排放監(jiān)測報告義務的履行保障、排放量核證、配額流轉及交易注冊登記等環(huán)節(jié)。

對于中央溫室氣體排放主管機構來說，職責重點在于配額分配政策制定，監(jiān)測報告方法內容要求確定，協(xié)調各地注冊登記系統(tǒng)順暢對接并實時監(jiān)控，信息通報交流等方面。第一，應根據(jù)我國排放貿易推行的基本路線（配額貿易和減排信用貿易政策方向及如何協(xié)調）制定我國排放配額分配的基本原則和方法；第二，制定企業(yè)申請排放許可的文件要求，包括對企業(yè)自主監(jiān)測能力要求、報告內容格式、申請許可排放量核證程序、核證文件要求等；第三，制定并發(fā)布企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測報告規(guī)則指引，對企業(yè)履行自主監(jiān)測的方法、采用的方法學等內容進行規(guī)定，對企業(yè)排放量報告內容、格式進行規(guī)定，對企業(yè)配額使用進行說明等；第四，制定并發(fā)布第三方核證機構準入資質標準及核證機構工作規(guī)程，制定核證業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定企業(yè)溫室氣體排放報告核證要求；第五，建立并維護國家級溫室氣體配額簽發(fā)、持有、流轉、注銷注冊登記系統(tǒng)和平臺，制定各地方注冊登記系統(tǒng)和平臺能夠共同適用的，標準統(tǒng)一的，口徑一致的注冊登記規(guī)范，并實現(xiàn)電子數(shù)據(jù)化和配額使用信息的實時更新，建立與各地配額管理平臺信息共享與交流的機制；第六，制定和實施激勵企業(yè)遵守排放監(jiān)測義務及排放報告義務的政策措施，并優(yōu)先考慮排放配額獎勵和稅收減免等手段，激勵企業(yè)按規(guī)定進行監(jiān)測，并提交排放報告；最后，建立對排放配額使用及交易的檢查、核查機制，以審查是否符合規(guī)定。

對地方主管機構來講，其職責主要包括：對本區(qū)域配額進行分配并監(jiān)督管理配額的使用；對本區(qū)域納入監(jiān)管范圍的企業(yè)和排放實體排放報告進行審查，以確定是否符合監(jiān)測報告指引和核證程序的要求；按照統(tǒng)一規(guī)格和標準，建立本區(qū)域排放配額簽發(fā)、持有、轉讓及注銷的注冊登記系統(tǒng)與平臺管理規(guī)范；配合中央主管機構，對地方排放實體配額使用情況和交易情況進行統(tǒng)計和匯總，并按中央平臺檢查核查意見，對配額使用情況及交易情況進行復查；定期上交地方排放監(jiān)管報告；指導地方核證機制順利運轉和核證機構的工作。

（四）完備設施，建立國家和地方層面的配額簽發(fā)、流轉、注銷的登記統(tǒng)計系統(tǒng)和平臺

溫室氣體排放及減排信息數(shù)據(jù)的登錄、注冊和交易流轉平臺，是一國溫室氣體排放監(jiān)測管理制度的重要組成部分和發(fā)展排放貿易市場的重要物質保障。發(fā)展我國自主的交易平臺，并在發(fā)展到一定階段后與國際主要碳交易市場平臺相鏈接。建立溫室氣體排放額度減排額相互承認機制和碳信用簽發(fā)的共通規(guī)則，才能夠為市場發(fā)育創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，保障減排企業(yè)減排效益和利益，增強國內產業(yè)在未來碳競爭和碳金融領域的市場適應能力和市場競爭力。培育具有國際影響力的企業(yè)實體，是確保我國在氣候競爭和碳市場競爭中立于不敗之地的最根本途徑。

（五）健全機制，建立我國自主的獨立核證機制和核證機構

發(fā)達的核證機構和核證市場，是GHG減排額順利進入交易的關鍵，是碳市場快速運轉的“血液”。受制于碳管理規(guī)則的初級和落后，我國核證機構和市場發(fā)育水平極低，這一領域更多是被外方企業(yè)占據(jù)，很大程度上制約了我國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度的發(fā)育和成熟。核證機構和市場的成長同樣需要引進和借鑒國外溫室氣體管理成熟模式和建立排放監(jiān)測統(tǒng)計和報告制度，制定發(fā)展核證業(yè)的規(guī)劃，指導核證機構和核證市場的健康發(fā)展。

（六）強化意識，早日形成國家統(tǒng)一的與國際規(guī)則一致的減排標準

減排標準，實質就是由排放許可、排放報告、許可申請、減排核證及程序、碳信用簽發(fā)等環(huán)節(jié)組成的溫室氣體管理系統(tǒng)，是國家溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告制度體系的重要內容。減排標準的形成是一國溫室氣體排放監(jiān)管能力建設向更高階段發(fā)展的標志，是排放貿易發(fā)展和市場擴張的最重要保障，其起著穩(wěn)固市場，穩(wěn)定投資信心，擴大交易影響力的作用。

當前國際成熟的項目層面和組織層面的減排標準有多種，如ISO14064、溫室氣體議定書、黃金標準等。我國有自行開發(fā)的北京環(huán)境交易所發(fā)布的熊貓標準，湖南和湖北自行開發(fā)的區(qū)域性標準，我國臺灣有金龍標準等，標準的各自為政和自行發(fā)展必然影響我國碳市場和碳規(guī)則的盡快形成。歐盟長期致力于自身碳管理體系的推廣和區(qū)域外適用，更多是為爭奪碳交易規(guī)則制定權和發(fā)言權，我國當前各自為政的局面不僅對形成我國產業(yè)界溫室氣體管理能力無助，更不利于我國形成統(tǒng)一的溫室氣體監(jiān)測統(tǒng)計報告制度，也無法形成我國契合國際UNFCCC和KP框架下的監(jiān)測統(tǒng)計制度和碳交易規(guī)則體系，更遑論擴大我國第一減排額“賣方市場”優(yōu)勢地位的發(fā)揮了。以立法的形式頒布和統(tǒng)一減排標準，建立我國完善的溫室氣體排放監(jiān)管體系，培育和提高我國碳減排額“賣方市場”競價能力，擴張我國碳交易規(guī)則的適用范圍，最終形成以我國國家利益為核心的碳交易規(guī)則和市場份額。

（七）盡早出臺《溫室氣體排放貿易促進法》及《溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計報告管理規(guī)定》

歐盟和德國溫室氣體排放監(jiān)測統(tǒng)計制度的經驗和實踐給予我們的啟示是，必須完善相關立法。鑒于我國溫室氣體管理水平和監(jiān)測統(tǒng)計平臺薄弱的現(xiàn)狀，我國當前直接出臺GHG交易法為時尚早，但出臺溫室氣體排放貿易促進法時機已經成熟。首先在當前我國氣候政策背景下，我國產業(yè)界已經形成共識，排放削減的自覺性和主動性大大增強；其次我國已經成立地方和擬議成立國家層面排放交易中心，并且各地交易中心已經進行了大量的知識儲備和管理實踐積累，為我國出臺溫室氣體排放貿易促進法奠定了一定的物質基礎；第三，盡管各地交易中心多限于“無米下鍋”的處境，但深刻反思現(xiàn)狀背后，卻是因為排放許可管理的落后和監(jiān)測手段的缺陷。而完善排放許可制度我國已經有了較長期的制度環(huán)境，監(jiān)測手段的發(fā)展卻需要長期的積累和大量的投入，但等待一切條件具備恐怕會錯過發(fā)展碳貿易的最佳時機。當前可取可行的途徑是，盡快引進歐盟或其他機構規(guī)范的減排標準，將之轉化為我國的立法標準，并佐之于有效的排放許可制度的實施，走出一條我國自己的充分發(fā)揮我國“后發(fā)優(yōu)勢”的碳貿易發(fā)展道路。

注釋：

① 歐盟關于溫室氣體排放監(jiān)測及履行京都議定書的決定（Decision No 280/2004/EC）第6條。

② 歐盟關于溫室氣體排放監(jiān)測及履行京都議定書的決定（Decision No 280/2004/EC）第1條。

③ 歐盟關于溫室氣體排放監(jiān)測及履行京都議定書的決定（Decision No 280/2004/EC）第3條第2款。

④ 歐盟溫室氣體監(jiān)測制度服務于基于市場的減排手段首要的應用領域是溫室氣體排放貿易。監(jiān)測制度的建立構筑了EUETS運行的平臺和技術架構。各成員國在歐盟排放貿易指令要求下，按照監(jiān)測決定的規(guī)定，建立各國國家方案、清單系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)、進展報告規(guī)則，以及配額簽發(fā)、持有、注銷和撤銷的技術平臺，并與歐盟注冊登記系統(tǒng)相對接。

⑤ 早在1993年，當時歐共體已經充分認識到排放監(jiān)測制度對開展各項履約評估的重要意義，故發(fā)布“關于GHG監(jiān)測機 制的決定”（Council Decision 93/389/EEC），強調排放監(jiān)測機制的作用（序言第8條）。其后Council Decision 1999/296/EC（1999 年 4 月 26日）代替 Decision 93/389/EEC，再次強調“監(jiān)測機制是開展評估活動的非常關鍵的工具”（序言第6條），至Decision 280/2004/EC（2004年2月11日）頒布，較系統(tǒng)地建立了歐盟GHG排放監(jiān)測機制和制度。2005年歐盟執(zhí)行委員會依據(jù)Directive 2003/87/EC之授權，對受排放交易規(guī)范者實際CO2排放量之監(jiān)測、報告，更是訂定詳細的指導原則（Council Decision 2004/156/EC“建立GHG監(jiān)測報告指導準則的決定”）。

⑥ 歐盟排放監(jiān)測體制決定（Decision No 280/2004/EC）規(guī)定了成員國建立國家清單系統(tǒng)和注冊登記系統(tǒng)的義務。并規(guī)定成員國定期向歐委會提交履約情況報告。為保證各國和歐盟注冊登記系統(tǒng)的一致性，尤其是能夠納入排放貿易體系所建立的注冊登記系統(tǒng)中，歐盟頒布2008（994）條例（歐盟關于標準化和安全性注冊系統(tǒng)的條例），2010年頒布2010（920）條例對其修正，規(guī)定了建立注冊登記系統(tǒng)的管理規(guī)范和技術標準。

⑦ 由產業(yè)主動達成其所承諾的減排目標，政府將延緩執(zhí)行額外的防止全球暖化管制措施。德國政府一再表示，針對環(huán)境問題，政府對于談判的決議（negotiated solutions）將優(yōu)先考慮。德國工業(yè)聯(lián)盟（Federation of German Industry，BDI）于1996年與政府完成談判，承諾其成員愿意將CO2排放及能源消費總量至2005年時，相較于1990年的水平減量20%。這些產業(yè)涵蓋德國所有工業(yè)最終能源消費的71%，并涵蓋超過99%的公用發(fā)電部門能秏。在總量目標下，各產業(yè)又有不同的減量目標，例如鋼鐵工業(yè)協(xié)會為16%，而碳酸鉀工業(yè)協(xié)會（potash association）為66%。此外，另有一獨立機構 Rheinisch－West－falisches Institut fur Wirtschafts－forschung（RWI）負責監(jiān)測這些產業(yè)有無遵守承諾。如果產業(yè)完全達成所承諾的減量目標，將可獲得免除能源稅的優(yōu)惠。

［1］楊 志，陳 波.碳交易市場走勢與歐盟碳金融全球化戰(zhàn)略研究［J］.經濟縱橫，2011（1）：26－27.

［2］能源與交通創(chuàng)新中心、氣候注冊組織、商業(yè)社會責任國際協(xié)會.建立中國能效與碳排放注冊系統(tǒng)［EB/OL］.（2009－07－30）［2011－03－21］http：∥www.chinaclimateregistry.org/adminis/uploadfile/20109710 31235380.pdf.

［3］陳炳才，鄭 慧，陳安國.德國的碳排放交易制度［N］.中國經濟時報，2011－01－21（A01）.

The Legislative Experience and Policy Recommendations of the EU and German GHG Monitoring and Reporting System

CAO Ming－de1，CUI Jing－xing2
（1.School of Civil ＆ Business Law，China University of Political Science and Law，Beijing100088，China；2.School of Law，Southwest University of Science and Technology，Mianyang621010，Sichuan，China）

The GHG monitoring and reporting legal systems in EU and Germany，serving as the basic elements of the GHG emission regulatory system，are not only the most important tools of the administrative laws of GHG emission，but also the material security and institutional guarantee for the policies innovation of GHG emission reduction.More importantly，they provide the legal foundation for innovation of the market－based emission reduction systems.It is worthy of learning for us from the legislative experiences in configuration of the powers and responsibilities for regulatory body，ensuring the emitters to fulfill the reporting obligation faithfully，building the accreditation mechanism of thirdparty inspection agencies，constructing the platforms for the registration，enrollment and recording of emission allowances and the trade of carbon credits.

EU；Germany；GHG monitoring system；reporting system；legislative experiences

D912.29；DF969

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.02.001

2012－02－10

曹明德（1965－），男，安徽省廬江市人，中國政法大學民商經濟法學院教授，博士生導師，主要從事環(huán)境法研究；崔金星（1977－），男，河南省?？h人，西南科技大學法學院講師，西南政法大學環(huán)境資源法博士研究生，主要從事環(huán)境資源法研究。

國家社會科學基金重點項目（11AFX007）；教育部人文社會科學研究項目基金資助（09YJA820089）

（責任編輯 江海波）