李 壘

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州310008）

一、引言

合法性的案例分析方法是一種以司法為本位的分析方法，即從法官的立場分析案件中系爭雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、案件事實如何認定、法律如何適用、責(zé)任如何承擔(dān)等問題，這種方法在本質(zhì)上服務(wù)于權(quán)利的救濟和糾紛的解決［1］。然而，這種分析方法只是靜態(tài)地對個案中的法律問題進行蜻蜓點水式的評析，并未動態(tài)地深入剖析個案背后折射出的深層次問題及其制度面向。合法性分析只是就案件本身存在的法律問題進行分析，對于該案之所以發(fā)生的深層次原因卻未能觸及。本文意圖透過“唐福珍自焚”案，突破傳統(tǒng)的單層次案例分析模式，嘗試在合法性案例分析的基礎(chǔ)上嵌入正當(dāng)性的案例分析方法，即超越案件本身對案情背后制度層面這一根本問題進行深入的剖析和拷問，以探究案件之所以發(fā)生的深層次原因，進而達到透過現(xiàn)象認識本質(zhì)的目的。

二、案情簡介

為響應(yīng)村招商引資政策，1996年8月，唐福珍前夫胡昌明與成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村村委會簽訂了建房用地協(xié)議，雙方約定：胡昌明在金華村投資興建廠房，從事服裝加工業(yè)務(wù)以促進當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)，同時享受村土地優(yōu)惠政策。金華村村委會負責(zé)辦理相關(guān)建房用地手續(xù)。其間，金華村村委會曾向金牛區(qū)國土局申辦企業(yè)用地手續(xù)，因局內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子面臨調(diào)整未能給與辦理；2004年8月4日，金牛區(qū)規(guī)劃局經(jīng)過實地察看，認定胡昌明的廠房建筑位于紅線以內(nèi)，并加注公章，但允許其補辦手續(xù)。2005年金華村村委會再次向金牛區(qū)國土局申辦企業(yè)用地手續(xù)，相關(guān)部門以修建市政道路，即將進行動工搬遷為由再次拒絕辦理。

2007年8月，為推進成都市污水處理配套工程建設(shè)，有關(guān)部門決定實施拆遷，而唐、胡的房屋正處于規(guī)劃紅線以內(nèi)。金牛區(qū)相關(guān)部門通知胡昌明必須自行拆除其違建廠房。2007年10月，金牛區(qū)城管執(zhí)法局向胡下達《限期拆除違法建設(shè)決定書》，胡對限期拆除決定不服，于2007年12月提起行政復(fù)議。2008年2月，成都市城管執(zhí)法局作出復(fù)議：維持金牛區(qū)城管執(zhí)法局限期拆除違法建設(shè)的決定。此后，胡未在法定期限內(nèi)尋求救濟，并拒絕拆除其所建房屋。

2009年4月10日，金牛區(qū)城管執(zhí)法局對胡的廠房強制拆除，遇當(dāng)事人阻撓被迫停止。11月13日，金牛區(qū)城管執(zhí)法局再次實施強制拆除，唐福珍以自焚方式予以阻止，后因醫(yī)治無效死亡。12月3日，成都市金牛區(qū)政府對事件作出處理：認定唐、胡所建房屋系違章建筑，應(yīng)予拆除；金牛區(qū)城管執(zhí)法局拆除唐、胡違章建筑系合法行為；因有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)處置不力，決定對金牛區(qū)城管執(zhí)法局局長鐘昌林予以停職并接受調(diào)查；同時認定：胡、唐及其親屬的行為構(gòu)成妨害公務(wù)罪，行政機關(guān)對其采取強制措施系合法行為。

三、合法性考量

作為傳統(tǒng)行政法案例分析方法，合法性分析的特點是以司法救濟為中心，對已發(fā)生的案件爭議作事后合法性的判斷。這種分析方法注重具體的個案分析，并就個案爭議談?wù)摵戏ㄐ詥栴}，以探求案件事實與法律之間的契合程度。其目的在于監(jiān)督公權(quán)力的合法行使，為個案中的權(quán)利人提供合法有效的救濟。當(dāng)然，通過這種方法對某些同類的典型案件進行梳理，在某種程度上也可以幫助我們發(fā)現(xiàn)某一部門法中存在的共性問題，同時有助于將該問題的研究推向具體化［2］。就本案而論，合法性分析的爭點主要表現(xiàn)在拆遷的主體、依據(jù)、程序、爭議事實的性質(zhì)以及適用的法律等幾個方面。

（一）實施強制措施的主體不合法

本案中，金牛區(qū)城管執(zhí)法局以唐、胡及其親屬暴力抗拒拆遷涉嫌妨害公務(wù)為由，對受害人采取刑事拘留、監(jiān)視居住等限制人身自由的強制措施，在主體上構(gòu)成違法。根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機關(guān)負責(zé)。檢察、批準逮捕、檢察機關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責(zé)。審判由人民法院負責(zé)。除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機關(guān)、團體和個人都無權(quán)行使這些權(quán)力。人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，必須嚴格遵守本法和其他法律的有關(guān)規(guī)定?！逼涞谒臈l規(guī)定：“國家安全機關(guān)依照法律規(guī)定，辦理危害國家安全的刑事案件，行使與公安機關(guān)相同的職權(quán)。”其第五十條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)根據(jù)案件情況，對犯罪嫌疑人、被告人可以拘傳、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住?！笨梢?，除公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院和國家安全機關(guān)外，任何機關(guān)、團體和個人都無權(quán)對公民采取限制人身自由的強制措施。本案中，金牛區(qū)城管執(zhí)法局既非公安機關(guān)，也非司法機關(guān)，無權(quán)對被受害人采取刑事拘留、監(jiān)視居住等限制人身自由的強制措施。

（二）實施拆遷的依據(jù)無效

本案中，實施拆遷的依據(jù)在程序上嚴重違法。根據(jù)《中華人民共和國城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《城市房屋拆遷管理條例》）第六條規(guī)定：“拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷。”可見，拆遷方若實施拆遷，必須獲得房屋拆遷管理部門頒發(fā)的房屋拆遷許可證。本案中，拆遷方在實施拆遷時縱使已有拆遷許可證，仍然構(gòu)成違法。因為作為房屋拆遷依據(jù)的拆遷許可證在程序上存在嚴重的瑕疵。眾所周知，行政主體頒發(fā)房屋拆遷許可證的行為屬于行政許可行為，根據(jù)我國《行政許可法》第四十六條的規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證。”其第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利?！逼涞谒氖藯l第二款規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證記錄，作出行政許可決定。”就本案而言，對于攸關(guān)公民生存利益的房屋拆遷明顯關(guān)涉到相對人的重大利益，因此，行政主體在許可之前理應(yīng)舉行由相對人、利害關(guān)系人參加的聽證。舉行聽證應(yīng)當(dāng)是行政主體的一項法定義務(wù)，也是其作出拆遷許可的依據(jù)。

縱觀本案，作為行政主體的房屋拆遷管理部門在作出拆遷許可的過程中不僅沒有舉行過聽證，也未告知利害關(guān)系人唐、胡享有要求聽證的權(quán)利，由此可以推知：房屋拆遷管理部門作出的拆遷許可證根本未依聽證記錄作出，在程序上存在重大瑕疵。因此，本案中作為實施拆遷依據(jù)的拆遷許可證是無效的。

（三）實施強制拆遷的程序不合法

依照相關(guān)法律規(guī)定，拆遷方若實施房屋拆遷，必須對被拆遷方合理補償之后，方能實施。對此，我國憲法第13條、物權(quán)法第42條均作了明確規(guī)定。根據(jù)建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第十八條第一款規(guī)定：“房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強制拆遷的依據(jù)、程序、補償安置標準的測算依據(jù)等內(nèi)容，進行聽證。房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷，必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定后，方可向政府提出行政強制拆遷申請。未經(jīng)行政裁決，不得實施行政強制拆遷?！逼涞谑艞l規(guī)定：“拆遷人未按裁決意見向被拆遷人提供拆遷補償資金或者符合國家質(zhì)量安全標準的安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，不得實施強制拆遷?！眹鴦?wù)院辦公廳《關(guān)于認真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》也明確規(guī)定，拆遷資金以及被拆遷人安置不落實的堅決不準實施拆遷，確保被拆遷人的合法權(quán)益。對涉及拆遷的，在規(guī)劃審批前應(yīng)以適當(dāng)形式予以公示，充分聽取被拆遷人等利害關(guān)系人的意見。由此可見，在實施強制拆遷之前，拆遷方必須充分聽取利害關(guān)系人的意見，經(jīng)政府作出同意行政強制拆遷的裁決，同時向被拆遷人提供拆遷補償資金或符合國家質(zhì)量安全標準的安置用房、周轉(zhuǎn)用房的情況下方能實施強制拆遷。本案中，金牛區(qū)城管執(zhí)法局在未認真聽取相對人意見、未經(jīng)金牛區(qū)政府作出同意強制拆遷的行政裁決以及未對被拆遷人唐、胡提供補償?shù)那闆r下，實施強制拆遷，違反了法定程序。

（四）違章建筑的定性有誤

本案中，相對人唐福珍、胡昌明（以下簡稱相對人）起初所建廠房被金牛區(qū)政府定性為違章建筑，值得懷疑。違章建筑如何認定？認定違章建筑的合法主體是誰？這些都是房屋拆遷案件中經(jīng)常爭議的焦點。不可否認，本案中相對人當(dāng)初所建房屋自始自終未辦理相關(guān)的建房用地審批手續(xù)，也未辦理規(guī)劃許可證，但是，并不能由此認定該房屋一定屬違章建筑。

就本案而言，認定房屋是否屬違章建筑，應(yīng)當(dāng)分別依房屋初建時和房屋拆遷時而有所不同。根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理城市房屋拆遷管理條例》第三十七條、《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理城市房屋拆遷管理條例》第四十四條以及《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，違章建筑是指在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未按規(guī)劃審批程序批準或違反規(guī)劃的規(guī)定進行建設(shè)，嚴重影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的建筑或者在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)，嚴重影響城市規(guī)劃的建筑。違章建筑的認定屬于房屋所在地縣級人民政府建設(shè)行政主管部門的職權(quán)范圍，判斷某一建筑是否屬于違章建筑，必須由房屋所在地縣級人民政府規(guī)劃行政主管部門出具證明。從以上規(guī)定可知，只有嚴重影響村鎮(zhèn)規(guī)劃或城市規(guī)劃的建筑才能定性為違章建筑。

本案中，有權(quán)認定相對人的房屋系違章建筑的行政主體應(yīng)是金牛區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門，金牛區(qū)城管執(zhí)法局在本案中是無權(quán)認定違章建筑的，也無權(quán)向相對人下達《限期拆除違法建設(shè)決定書》。依據(jù)本案案情，為解決本村村民就業(yè)問題，胡昌明1996年回村投資建房，并受到當(dāng)?shù)卣某浞挚隙?，完全符合?dāng)時的村政策。相對人之所以未辦理建房用地手續(xù)，主要是因主管部門內(nèi)部原因或當(dāng)時的客觀情況造成的，相對人對此并不存在主觀過錯?？梢?，相對人起初所建廠房并未違反村鎮(zhèn)規(guī)劃。即便未辦理合法手續(xù)在程序上存有瑕疵，也并不影響房屋實體上的合法性。依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，相對人完全可以通過補辦手續(xù)的方式，消除其程序上的瑕疵，使其恢復(fù)合法狀態(tài)。對此，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于認真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》中也作了強調(diào)：對拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補辦手續(xù)。由此得出結(jié)論：相對人1996年初建的房屋雖然存在程序上的瑕疵，但并非違章建筑。

至2007年8月，成都市為推進污水處理配套工程建設(shè)，決定實施拆遷，而相對人的房屋恰恰位于紅線以內(nèi)。此時，相對人的房屋由于嚴重違反變更后的城市規(guī)劃必須予以拆除，但并不能由此得出相對人1996年初建的房屋為違章建筑的結(jié)論。這與2007年城市規(guī)劃變更后相對人新增建的房屋（如果有的話）違法狀態(tài)之間存在根本區(qū)別。前者雖存在程序瑕疵，但實質(zhì)上屬于合法建筑，即使已不再符合變更后的城市規(guī)劃必須予以拆除，也應(yīng)給予合理的補償。后者則自始自終因嚴重違反變更后的城市規(guī)劃，在本質(zhì)上構(gòu)成違法，屬于違章建筑。即使予以拆除，也無權(quán)獲得補償。

本案中，金牛區(qū)政府認定相對人1996年初建的房屋系違章建筑，實質(zhì)上是在用2007年之后的城市規(guī)劃來約束規(guī)劃變更之前的行為，這顯然違背了法不溯及既往原則。

（五）適用的法律本身違反上位法，自始無效

目前，我國房屋拆遷及其爭議解決的主要法律依據(jù)是國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，但這一條例本身卻從根本上違反了上位法的規(guī)定。

眾所周知，房屋拆遷涉及到對私人房屋所有權(quán)的征收，私人房屋所有權(quán)屬于非國有財產(chǎn)的范疇。根據(jù)我國《立法法》第8條的規(guī)定：“下列事項只能制定法律：……（六）對非國有財產(chǎn)的征收；……”也就是說，對私人房屋這一非國有財產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定，其它任何規(guī)范性文件包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)均不得規(guī)定，否則違反立法法。因此，作為行政法規(guī)的《城市房屋拆遷管理條例》本身無權(quán)對我國房屋拆遷的事項作出規(guī)定。當(dāng)然，對于房屋拆遷這一涉及非國有財產(chǎn)征收的事項，也并非絕對不能由國務(wù)院制定的行政法規(guī)加以規(guī)定，對此，我國《立法法》第九條已有所規(guī)定。關(guān)鍵問題是：全國人大及其常委會是否已經(jīng)授權(quán)國務(wù)院對此事項制定行政法規(guī)。我國《城市房地產(chǎn)管理法》第六條似乎對此已作了肯定的回答，但是，通過各個法律實施時間先后的比較，我們不難發(fā)現(xiàn)這一結(jié)論存在重大疑問。我國《城市房屋拆遷管理條例》是由國務(wù)院2001年6月13日發(fā)布，2001年11月1日起施行，而《城市房地產(chǎn)管理法》是在2007年8月30日才作出修正，并授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)對房屋拆遷補償事項予以具體規(guī)定的，由此推知：《城市房屋拆遷管理條例》實際施行之日并沒有得到全國人大及其常委會的授權(quán)。也就是說，《城市房屋拆遷管理條例》從生效實施之日起就是違法的，從根本上違反了《立法法》的規(guī)定。即使2007年8月30日修正的《城市房地產(chǎn)管理法》第六條對此作出了授權(quán)，也并不能由此認定《城市房屋拆遷管理條例》在2007年8月30日之后就由無效轉(zhuǎn)化為有效。因為國務(wù)院在2007年8月30日獲得法律授權(quán)后，并沒有根據(jù)授權(quán)制定一部新的法規(guī)，并賦予其法律效力，而是繼續(xù)沿用以前無效的《城市房屋拆遷管理條例》，此時可以推斷國務(wù)院并沒有制定授權(quán)法。因為授權(quán)法若要發(fā)生法律效力，不僅需要法律的正式授權(quán)，而且必須經(jīng)過正式的發(fā)布程序。顯然，《城市房屋拆遷管理條例》在2007年8月30日法律授權(quán)之后并沒有經(jīng)過這樣一道正式程序，那么，我們完全有理由相信《城市房屋拆遷管理條例》并不因后來的法律授權(quán)就自然成為新的授權(quán)法，獲得與法律相同的地位，而是自始自終就是違反《立法法》的無效行政法規(guī)。

四、正當(dāng)性思辨

（一）正當(dāng)性案例分析方法的引進

為什么提出正當(dāng)性的案例分析方法？這是因為當(dāng)代行政法的任務(wù)已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向。傳統(tǒng)行政的領(lǐng)域僅僅限于維持秩序、不侵犯公民基本權(quán)利的消極行政，行政法的任務(wù)表現(xiàn)在：嚴密控制行政權(quán)的濫用，保障相對人的合法權(quán)益，并以司法救濟為中心。要求一切行政行為必須具有法律依據(jù)，遵循嚴格的依法行政，凡違反法律的行為一律無效，違法行政行為必須接受司法審查。因此，行政法案例分析動輒以合法性分析為主要模式。其特點：對已發(fā)生的案件爭議作事后合法性的判斷。這種案例分析模式往往造成研究者只關(guān)心個案合法與否，缺乏宏觀分析能力。當(dāng)代行政的領(lǐng)域已不再局限于傳統(tǒng)的消極行政，還包括行政主體為公民提供包括生存給付、社會保障、教育、醫(yī)療保險等服務(wù)的積極行政［3］。行政法的任務(wù)不再滿足于形式上的依法行政，而且要求實現(xiàn)實質(zhì)上的行政法治。表現(xiàn)在：行政行為不僅必須符合形式上的法律，而且要求其所依據(jù)的法律制度本身必須具有正當(dāng)性。正如亞里士多德所言：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律?！保?］因此，行政法案例分析必須在原有合法性分析方法的基礎(chǔ)上，引進正當(dāng)性的分析方法。

正當(dāng)性的案例分析方法是行政法案例分析的一種創(chuàng)新手段，具有重大的理論意義和實踐價值。面對一個復(fù)雜的行政法案例，通過傳統(tǒng)的合法性案例分析方法，往往很難透過法律的演繹得出完全正確的結(jié)論，許多案例問題本身不僅涉及合法性問題，有時還涉及到法律制度設(shè)計的優(yōu)劣等價值判斷問題，此類問題的合理解決將關(guān)系到合法性分析本身存在的意義。試想：如果合法性分析所依據(jù)的法律本身出現(xiàn)了問題，那么合法性分析還有何價值？傳統(tǒng)單層次的合法性案例分析方法存在許多缺陷：首先，案例中所呈現(xiàn)的，有時并非合法性問題，而是政策選擇是否合理的問題，傳統(tǒng)的合法性案例方法對此難以觸及。面臨一個具體的行政法案例，往往很難透過理論的推演，便能自然地導(dǎo)出“正確”答案。許多問題本身涉及價值判斷、政策方案的選擇或優(yōu)先次序的排定等考慮，并沒有對錯之分，更難簡單地化約為是否合法的問題［5］23。例如我國房屋拆遷中屢屢發(fā)生當(dāng)事人自焚事件，探討這一原因僅僅依賴合法性分析很難作出合理的解釋。其次，案件所涉的利益，并沒有在案例分析中作完整的呈現(xiàn)。有些利益雖然隱藏在案件背后，在案例分析中并不顯現(xiàn)，但卻是影響案件中其他利益的重要因素。另外，傳統(tǒng)的合法性案例分析及其相應(yīng)的案例分析步驟，大都與法官視角密切相關(guān)［6］。而法官在個案分析中多多少少帶有個人主觀傾向和片面性，考慮問題不夠客觀、全面。法官往往關(guān)注的是個案合法與否，缺乏宏觀的政策分析能力［5］10。由于偏重特殊和個別問題，對案例分析過于片面，“只見樹木，不見森林”。最后，也是最重要的，案件所彰顯的價值，并不局限于合法性層面，即僅僅給予權(quán)利人以權(quán)利救濟，監(jiān)督公權(quán)力的合法行使，而是透過案件本身，揭示案件背后制度設(shè)計方面存在的根本問題。單從合法性方面去分析案情結(jié)構(gòu)，是根本無法探討這些深層次問題的。如果說合法性分析是對案例表層分析的話，那么，正當(dāng)性分析則是對案例本質(zhì)層面的深層次分析。

本文所提倡的正當(dāng)性案例分析方法，并非推翻既有的合法性案例分析方法，而是在了解既有合法性案例分析方法的局限之后，賦予其合理的定位。既有的合法性案例分析方法，應(yīng)是我國行政法案例分析的基礎(chǔ)，任何案例研究都應(yīng)從合法性分析入手，先行考慮當(dāng)事人的救濟問題。但在此基礎(chǔ)之外，研究者應(yīng)更進一步地探討整個案例背后的制度本身在設(shè)計上是否存有漏洞，架構(gòu)進一步的分析空間，進而發(fā)現(xiàn)案情背后制度層面隱藏的重大問題，以作為立法部門和行政部門以后決策時的參考。

本文將正當(dāng)性案例分析定位于制度設(shè)計方面的分析，包括制度設(shè)計本身是否優(yōu)劣以及制度本身所采行的程序是否合理兩個層面。制度層面以案件本身所涉相關(guān)制度為出發(fā)點，超越案情合法性分析本身，對與本案有關(guān)的整體制度設(shè)計中存在的問題進行深入的剖析，探究案件之所以不斷發(fā)生的背景原因，進而思考制度變革的方向。程序?qū)用嬉猿绦蚬秊槌霭l(fā)點，超越制度層面的考量，探討案例背后政府部門采行的程序是否合理、公正以及為此應(yīng)采取的應(yīng)對之策。

合法性分析與正當(dāng)性分析之間存在密切的關(guān)聯(lián)。由前一層次的分析，容易引發(fā)第二層次的思考，而經(jīng)過第二層次的探討，則更能深刻地看出案件的動態(tài)面與背景面。由此，通過合法性與正當(dāng)性相結(jié)合的案例分析方法，我們不僅可以從微觀上靜態(tài)地把握案件表面所涉的法律問題，而且可以從宏觀上動態(tài)地發(fā)現(xiàn)案件背后隱藏的制度和政策是否優(yōu)劣等深層次的問題，從而獲得對案件更加全面、深刻的認識。

（二）正當(dāng)性分析

正如上文所述，案例分析如果單從合法性方面著手是遠遠不夠的。就案例的合法性分析而言，只是將現(xiàn)有的法律制度適用于具體的案件，以論究案件本身是否違法。合法性分析是以現(xiàn)有有效的法律制度為基礎(chǔ)，案例分析必須緊緊圍繞整個現(xiàn)有的法律制度進行。然而，現(xiàn)有的法律制度并非完美無缺，許多制度本身事實上存在著法律漏洞，如果依據(jù)這些存在缺陷的法律制度來分析問題，必然會得出錯誤的結(jié)論。因此，經(jīng)過合法性分析之后，我們有必要超越案件本身，就案件背后的制度設(shè)計是否合理進行深入的反思和追問。

1.程序?qū)用?/p>

根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》相關(guān)規(guī)定，我國房屋拆遷程序包括以下幾個階段①參見《城市房屋拆遷管理條例》第6、7、8、13、15、16、17條。：

（1）領(lǐng)取房屋拆遷許可證：拆遷人向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請并領(lǐng)取房屋拆遷許可證。

（2）發(fā)布拆遷公告：房屋拆遷管理部門發(fā)布拆遷公告，將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，向社會公布。

（3）訂立拆遷補償安置協(xié)議，實施拆遷：由拆遷人與被拆遷人就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協(xié)議。分為兩種情形：①雙方達成拆遷補償安置協(xié)議的，由被拆遷人或者房屋承租人在協(xié)議約定的期限內(nèi)搬遷；拒絕搬遷的，拆遷人可以向仲裁委員會申請仲裁或者向人民法院提起民事訴訟②參見最高人民法院（1996）法復(fù)字第12號《關(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復(fù)》。。訴訟期間，拆遷人可以申請人民法院先予執(zhí)行。②雙方達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。當(dāng)事人對裁決不服的，可以向人民法院提起行政訴訟②。拆遷人依法已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。被拆遷人或房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門申請人民法院強制拆遷。

從中可以發(fā)現(xiàn)，我國的房屋拆遷程序存在嚴重弊端：首先，理論上講，對公民個人房屋若進行拆遷，必須先依法對該房屋予以征收，并給予補償，使私人的房屋所有權(quán)消滅，收回該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，然后才能考慮是否實施拆遷。但我國的房屋拆遷程序卻規(guī)避這一必經(jīng)步驟，將土地使用權(quán)的收回與房屋拆遷同步進行，房屋拆遷管理部門不用事前與被拆遷人達成補償安置協(xié)議，可以通過發(fā)放拆遷許可證的方式直接實施拆遷，通過邊拆遷邊補償，甚至先拆遷后補償?shù)姆绞?，使被拆遷人被迫接受苛刻的條件。如此做法不僅嚴重侵犯了被拆遷人的房屋所有權(quán)，而且使被拆遷人在隨后的補償安置協(xié)議中處于被脅迫的地位，失去了應(yīng)有的話語權(quán)。其次，我國房屋拆遷程序缺乏有效保護被拆遷人利益的救濟機制。拆遷程序規(guī)定拆遷雙方達不成補償安置協(xié)議的，由房屋拆遷管理部門裁決，不服裁決的，被拆遷人可以向人民法院起訴，但訴訟期間不停止執(zhí)行。被拆遷人若在裁決規(guī)定的期限內(nèi)未執(zhí)行的，由政府責(zé)成有關(guān)部門強制執(zhí)行③參見《城市房屋拆遷管理條例》第16條。。可見，無論是否達成拆遷補償安置協(xié)議，只要經(jīng)過裁決，被拆遷人即使不同意也必須搬遷，這嚴重剝奪了被拆遷人的意志，顯然是不公平的。而且，發(fā)放拆遷許可證以及對房屋安置補償協(xié)議進行裁決均由房屋拆遷管理部門決定，難以保證裁決的公正。即使被拆遷人對裁決不服可以起訴，但是訴訟期間不停止執(zhí)行，顯然堵住了被拆遷人尋求司法救濟解決機制的大門。

2.制度層面

我國房屋拆遷適用的最高法律依據(jù)是國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，但是，自條例實施以來，我國房屋拆遷不僅沒有取得預(yù)期的社會效果，反而使矛盾更加激化，極端惡性事件屢屢發(fā)生，原因就在于條例本身的制度設(shè)計存在根本缺陷：

（1）拆遷制度中主體錯位、法律關(guān)系混亂。房屋拆遷分為公益拆遷和非公益拆遷。就公益拆遷來說，整個房屋拆遷過程應(yīng)當(dāng)包括房屋征收和房屋拆遷兩個階段。在房屋征收階段，征收方應(yīng)當(dāng)是政府，被征收方應(yīng)當(dāng)是房屋被征收的公民、法人或其他組織，征收法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是政府與被征收方的公民、法人或其他組織之間的行政法律關(guān)系，而不是開發(fā)商與被征收方之間的民事法律關(guān)系，開發(fā)商沒有權(quán)力單方面征收公民、法人或其他組織的房屋，只有政府出于重大公共利益的需要并予以合理補償?shù)那闆r下才能單方面征收公民、法人或其他組織的房屋，征收的完成應(yīng)以政府對被征收方的房屋予以合理補償，從而消滅被征收方的房屋所有權(quán)為標志，同時，政府對房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)予以收回；在拆遷階段，拆遷方應(yīng)當(dāng)是政府或政府委托的具有拆遷資質(zhì)的單位，被拆遷方應(yīng)當(dāng)是房屋被征收的被拆遷戶，拆遷方與被拆遷方之間同樣也應(yīng)當(dāng)屬于行政法律關(guān)系。

然而，我國《城市房屋拆遷管理條例》通過房屋拆遷管理部門直接向拆遷人發(fā)放拆遷許可證的方式變相隱匿了房屋征收關(guān)系，同時把征收階段應(yīng)當(dāng)完成的補償轉(zhuǎn)移到拆遷階段進行，將拆遷補償法律關(guān)系定位為民事法律關(guān)系①參見最高人民法院（1996）法復(fù)字第12號《關(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復(fù)》。，將拆遷人視為拆遷補償主體②參見《城市房屋拆遷管理條例》第4條。，而本應(yīng)作為征收補償關(guān)系主體的政府卻轉(zhuǎn)變成擁有爭議裁決的第三方，把本應(yīng)由政府承擔(dān)的補償和拆遷的責(zé)任和義務(wù)全部轉(zhuǎn)移給了拆遷人（開發(fā)商），整個房屋拆遷過程原本是政府與被拆遷戶之間的關(guān)系卻變成了拆遷人與被拆遷戶之間的關(guān)系，無形中混淆了政府在房屋拆遷中的角色定位，從而間接上把政府利益與拆遷人（開發(fā)商）利益捆綁在一起，形成了政府與拆遷人（開發(fā)商）合伙與民爭利的局面，進而使被拆遷方在此利益博弈的過程中處于絕對的劣勢和不利地位。這恰恰就是我國房屋拆遷糾紛頻頻爆發(fā)的總根源。

（2）公益拆遷與非公益拆遷未作區(qū)分。公益拆遷必須是為了重大公共利益而進行的拆遷，政府必須經(jīng)過正當(dāng)?shù)恼魇粘绦颍诮o予被拆遷人充分、合理補償?shù)幕A(chǔ)上，方能實施拆遷。公益拆遷涉及政府與被拆遷戶之間的行政法律關(guān)系，在這一過程中，被拆遷戶沒有拒絕拆遷的權(quán)利，其行使房屋所有權(quán)的權(quán)利受到很大的限制，公益拆遷本質(zhì)上反映的是公民私有財產(chǎn)權(quán)對公共利益的妥協(xié)和讓步；非公益拆遷主要不是為了公共利益，而是為了開發(fā)商利益而進行的拆遷。非公益拆遷必須由開發(fā)商與被拆遷戶進行協(xié)商，在雙方達成協(xié)議后開發(fā)商方能實施拆遷。非公益拆遷涉及開發(fā)商與被拆遷戶之間的民事法律關(guān)系，在這一關(guān)系中，被拆遷戶和開發(fā)商之間始終處于平等的法律地位，被拆遷戶有權(quán)決定是否拆遷，如果雙方達不成協(xié)議，開發(fā)商不得單方面強制實施拆遷，政府更不應(yīng)主動采取強制手段予以干預(yù)。目前，我國《城市房屋拆遷管理條例》并未區(qū)分房屋拆遷的性質(zhì)進而將其予以區(qū)別對待，而是將兩種不同性質(zhì)的拆遷適用同一程序，導(dǎo)致公益拆遷與非公益拆遷相混淆，使得實踐中許多開發(fā)商經(jīng)常打著公益拆遷的幌子變相進行非公益拆遷，并借助政府的力量大肆掠奪被拆遷戶的利益。我國房屋拆遷中的惡性事件之所以頻頻發(fā)生，在很大程度上與此一制度缺失有關(guān)。

（3）補償標準不合理。首先，《城市房屋拆遷管理條例》只對被拆遷的房屋予以補償，對房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)不予補償，不具合理性。在我國，由于房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)的分離，房屋所有權(quán)人對土地只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，當(dāng)國家收回國有的土地或征收集體土地時，土地的補償長期以來被立法理所當(dāng)然地排除在拆遷補償?shù)姆秶狻！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第24條規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定?！睆倪@一規(guī)定可以看出，拆遷補償中并沒有包含對被拆遷房屋土地使用權(quán)的補償。然而，城市房屋拆遷的目的并不是取得被拆遷人的房屋，而是在取得房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)后進行投資以獲得最佳的經(jīng)濟效益、社會效益或生態(tài)效益。房屋拆遷的實質(zhì)是對土地使用權(quán)的重新利用。在我國目前房地產(chǎn)市場交易機制日趨成熟的情況下，土地作為一種稀缺資源，也在迅速增值，土地使用的價值遠遠超過房屋建造的成本。以商品房為例，同一地區(qū)不同地段的商品房，其價格會相差懸殊，其中起決定作用的不是房屋的建造成本，而是不同地段的土地使用權(quán)價格，即“地價”，房屋的建造成本對此產(chǎn)生的影響越來越小。土地使用權(quán)屬于不動產(chǎn)用益物權(quán)，在本質(zhì)上屬于財產(chǎn)權(quán)的范疇，土地使用權(quán)人完全可以從中獲得一定的財產(chǎn)收益。對此，我國相關(guān)法律規(guī)定中已有所體現(xiàn)①參見《城市房地產(chǎn)管理法》第28條。。因此，房屋拆遷中對土地使用權(quán)也應(yīng)給予合理的補償。

其次，根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第二十二條、第三十三條的規(guī)定，我國房屋拆遷實施的補償標準顯然屬于適當(dāng)補償標準，而非充分、合理補償標準。在房屋拆遷過程中，對被拆遷人所受損失應(yīng)予以充分填補，使其生活品質(zhì)不因征收而降低，方能合乎正義。然而，適當(dāng)?shù)难a償標準顯然不能對被拆遷人因房屋拆遷所受損失予以充分填補，實際補償?shù)臄?shù)額往往遠遠低于被拆遷人合理范圍內(nèi)的預(yù)期，適當(dāng)標準只補償直接損失，對于間接損失或者預(yù)期可得利益的損失往往不予補償，這對被拆遷人來說是不公平的。例如本案中政府答應(yīng)補償給相對人的補償款（270萬元）遠遠低于相對人的預(yù)期（700萬元以上），充分說明了現(xiàn)有的補償標準很不合理。

五、結(jié)語

本文旨在提出一種新的案例分析方法，并嘗試通過對“唐福珍自焚”案的分析，力圖使合法性與正當(dāng)性的案例分析方法得以充分的體現(xiàn)。正當(dāng)性分析看似與本案無關(guān)，但卻是分析本案不可或缺的重要一環(huán)。本文的正當(dāng)性分析緊扣我國房屋拆遷這一制度展開，而這一制度本身存在的問題恰恰卻是本案現(xiàn)象之所以發(fā)生的根源和癥結(jié)，因此，正當(dāng)性分析在本案中自有其存在的意義。

［1］ 唐明良.行政法研究疆域的拓展——以案例分析為切入點［J］.政法論壇，2005（4）.

［2］ 胡敏潔.論行政法中的案例研究方法［J］.當(dāng)代法學(xué)，2010（1）.

［3］ 張樹義，蔡樂渭.回歸與重構(gòu)：服務(wù)行政在中國的源起［J］.政法論壇，2007（2）.

［4］ 亞里士多德.政治學(xué)［M］.吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書館，1965：199.

［5］ 費里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法［M］.莫光華，譯.北京：法律出版社，2003：9.

［6］ 葉俊榮.行政法案例分析與研究方法［M］.臺北：三民書局，1999.