魯可榮

（浙江師范大學 農(nóng)村研究中心，浙江 金華321004）

一、基層社會組織的內(nèi)涵、類型和發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基層社會組織的內(nèi)涵

“基層社會組織”作為一個新的概念，目前國內(nèi)外尚沒有一個明確的界定。以前，無論是在政府部門還是在學術(shù)界關(guān)于民間組織類別的劃分中，都未提及“基層社會組織”，只是有的學者提出所謂的“草根民間組織”①賈西津、王名認為：草根民間組織指那些不具有被現(xiàn)行法規(guī)正式認可的“民間組織”的法律地位、但又具備NGO核心特征的組織，其中大多屬于民間自發(fā)組建、因各種原因不能在民政部門登記注冊而未獲法人資格的組織，主要包括在工商部門登記注冊取得企業(yè)法人資格的組織和無法人地位的民間組織（單位下屬組織、社區(qū)公益組織、農(nóng)村非營利組織）。參見：王名、劉培峰等著《民間組織通論》，北京：時事出版社，2004年版，第15－16頁?；颉懊耖g社會服務(wù)組織”和“民間自助組織”等②王穎、孫炳耀認為：社會服務(wù)組織主要是為了滿足社會的需要，不以營利為目的，為社會提供無償或低償?shù)姆?wù)。這些組織包括以提供資金為主的基金會，以提供勞務(wù)為主的各種老年、兒童、殘疾人福利院，以及為居民個人提供幫助的社區(qū)服務(wù)組織。民間自助組織是指通過成員間的互助而達到滿足成員需要的組織，主要包括農(nóng)村各類專業(yè)技術(shù)協(xié)會、居民（村民）委員會、社區(qū)服務(wù)中心、業(yè)主委員會、社區(qū)求職中心等。參見俞可平：《中國公民社會的興起與治理的變遷》，北京：社會科學文獻出版社，2002年版，第9－11頁。。自中共十七大首次提出了“重視社會組織建設(shè)和管理”以后，“基層社會組織”作為社會組織的組成部分才進入政府管理部門和學術(shù)界所關(guān)注的視野。在2007年11月召開的“全國社會組織建設(shè)與管理工作經(jīng)驗交流會”上，民政部副部長姜力所作的報告《認清形勢、明確任務(wù)，開創(chuàng)社會組織建設(shè)與管理新局面》中，明確提出了積極培育發(fā)展包括農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會和社區(qū)社會組織為主體的城鄉(xiāng)基層社會組織的新舉措。關(guān)于“基層社會組織”的內(nèi)涵，有學者從社會管理的角度認為，“基層的概念是指社會管理體制中最低的層次，即城市中的社區(qū)（居委會）和農(nóng)村中的行政村（自然村）”，從而將“基層社會組織”界定為：“在城市街道、社區(qū)或者農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村內(nèi)設(shè)立的，從事經(jīng)濟、科技、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、慈善等活動且不具備登記條件的社會團體?！保?］

結(jié)合中國社會管理和社會組織發(fā)展的實際情況，我們認為，基層社會組織是指在城市所轄的區(qū)、街道以及社區(qū)范圍內(nèi)，在農(nóng)村地區(qū)的縣及縣域以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落范圍內(nèi)，以城市居民或農(nóng)村村民為成員、以一定地域為活動范圍、以滿足其成員的不同需求為目的、由基層群眾自主成立或參加的從事經(jīng)濟、科技、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、慈善等活動，具有非營利性、公益性、服務(wù)性及區(qū)域性的社會團體或民辦非企業(yè)單位［2］。需要說明的是，從組織性質(zhì)來看，雖然城市社區(qū)的居民委員會和農(nóng)村社區(qū)的村民委員會是群眾性自治組織，但是，從組織功能看，二者更多地履行了政府的行政管理職能，從而具有了較強的政治性。而且，從成員資格的獲取方式角度來看，只要居住在城市社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)，基層群眾就自然地擁有了作為居委會或村委會成員的資格，而無需申請加入，也不隨其成員的意愿而改變，更多的是體現(xiàn)一種身份資格，因此也不完全符合社會組織的基本性質(zhì)。從十七大報告中強調(diào)的社會組織的內(nèi)涵來看，主要是指政黨、政府之外的各類民間性的社會組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動團隊，也沒有將城市社區(qū)的居民委員會和農(nóng)村社區(qū)的村民委員會包含在內(nèi)。因此，本研究中的“基層社會組織”不包括城市社區(qū)的居民委員會和農(nóng)村社區(qū)的村民委員會。

（二）基層社會組織的主要類型及發(fā)展現(xiàn)狀

1.基層社會組織的主要類型

從組織的職責與功能來看，可以將基層社會組織分為兩大類：城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織和農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會。

城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織是指以城鄉(xiāng)社區(qū)為活動范圍，以滿足城鄉(xiāng)社區(qū)居民的各種物質(zhì)文化生活需求為目的，由社區(qū)居民自主成立的非營利性群眾團體或組織。根據(jù)社區(qū)社會組織所發(fā)揮的功能，可以將其大致分為五大類型，即：社區(qū)服務(wù)類、文化體育類、維護權(quán)益類、社會公益類和志愿服務(wù)類，如社區(qū)服務(wù)中心、秧歌隊、讀書會、老年人協(xié)會、愛心協(xié)會、志愿者服務(wù)協(xié)會等。

農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營社會化過程中，由農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或者相關(guān)經(jīng)濟組織自愿組成的，為種植、養(yǎng)殖、加工、銷售、運輸、儲藏等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供服務(wù)的非營利性社會組織。主要類型包括農(nóng)民自發(fā)組成的農(nóng)村專業(yè)生產(chǎn)協(xié)會、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)村用水協(xié)會以及農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀人協(xié)會等。

2.基層社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀

作為近年來在社會建設(shè)中新出現(xiàn)的社會組織形式，目前尚無城鄉(xiāng)基層社會組織的全國性統(tǒng)計數(shù)據(jù)，根據(jù)課題組對八個?。▍^(qū)）的城鄉(xiāng)基層社會組織發(fā)展情況的調(diào)查結(jié)果來看，其數(shù)量增長迅速，活動領(lǐng)域不斷擴大。截止2008年底，山東省在各級民政部門登記注冊的社區(qū)社會組織有2 946個，辦理備案手續(xù)的社區(qū)社會組織有8 043個；依法登記、備案的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會有6 396個。截止2008年底，江蘇省農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會已登記4 014個，備案892個；社區(qū)社會組織已登記2 295個，備案16 454個。目前，在廣西1 701個社區(qū)中共有社區(qū)社會組織上萬家，登記的各類農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會4 871個，會員超過70萬人（戶）。安徽省城鄉(xiāng)基層社會組織已登記的有3 426個、備案的有4 6 5 8個，其中，登記農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會2 320個、備案1 812個，登記的社區(qū)社會組織1 106個，備案2 846個①以上關(guān)于各省基層社會組織數(shù)據(jù)是課題組于2009年4月至5月分別到山東、江蘇、廣西和安徽實地調(diào)查，根據(jù)各省民間組織管理部門提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)匯總而成。。

二、城鄉(xiāng)基層社會組織發(fā)展中存在的問題及原因分析

（一）宏觀管理體制和政策環(huán)境方面的問題

1.社會組織管理的法律體系不健全、不完善

目前，我國社會組織發(fā)展很快，卻沒有一部關(guān)于社會組織的專門性法律，現(xiàn)行的關(guān)于社會組織管理的法律主要有國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，此外還有一些地方性相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，這些法律法規(guī)在一定程度上加強了對社會組織的管理和規(guī)范發(fā)展。然而，由于缺乏綱領(lǐng)性的社會組織的基本法律，在對社會組織管理中存在法律援引困難、現(xiàn)行法律法規(guī)彼此之間難以有效銜接。同時，由于現(xiàn)有法律法規(guī)立法層次不高，相關(guān)規(guī)定內(nèi)容過于原則化，導致法律法規(guī)之間缺少制度銜接，社會組織的登記管理部門、業(yè)務(wù)主管部門與其他相關(guān)政府部門之間的活動也無法有效協(xié)調(diào)，從而在實際的管理工作中造成可適用的法律較少、操作性不強以及實際執(zhí)法困難等問題。例如：農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會目前尚無一部專門的法律法規(guī)來明確其法律地位，其登記管理只能依據(jù)《社團登記管理條例》進行管理，將農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會同其他各類社會團體一同視之，從而不利于農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的健康有序發(fā)展。各地民政部門也出臺了一些相應(yīng)的政策制度，但大多數(shù)規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺少可操作性。

2.雙重管理體制不利于基層社會組織的發(fā)展

目前，我國對社會組織實行雙重管理體制（歸口登記、雙重負責、分級管理），從各地實際情況看，這種雙重管理體制非常不利于基層社會組織的發(fā)展。按照現(xiàn)有的雙重管理體制規(guī)定，登記注冊的門檻太高，基層社會組織難以通過登記取得合法地位。首先，基層社會組織很難找到相應(yīng)的政府主管部門作為自己的業(yè)務(wù)主管單位。目前基層社會組織活動的內(nèi)容和范圍十分廣泛，涉及到許多政府職能部門，作為業(yè)務(wù)主管單位，除了對其活動進行業(yè)務(wù)指導外，還要承擔一定的管理責任，這就使得許多政府部門不愿意作為基層社會組織的業(yè)務(wù)主管單位。其次，按照相關(guān)法律規(guī)定，注冊成立社會團體和民辦非企業(yè)單位必須要有符合規(guī)定的注冊資金、會員人數(shù)及辦公設(shè)施等條件，按照目前基層社會組織的發(fā)展狀況，能夠達到這些規(guī)定要求的基層社會組織數(shù)量很少，從而導致很多愿意履行登記手續(xù)的基層社會組織被擋在了規(guī)定要求的門外，出現(xiàn)了許多“非法”基層社會組織。根據(jù)廣州市民政局2008年的不完全統(tǒng)計，全市有社區(qū)社會組織3 000多個，但在民政部門登記注冊率不足20%，而且在民政局登記注冊的社區(qū)社會組織主要是民辦非企業(yè)單位。

在對社會組織的實際管理工作中，這種雙重管理體制也未能落實到位。由于社會組織業(yè)務(wù)范圍交叉、跨部門，加之又難于從法律制度上確定某一社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，無法界定業(yè)務(wù)主管單位的職能和問責，造成一些政府部門因為業(yè)務(wù)職能不完全對應(yīng)或無力管理而不愿做業(yè)務(wù)主管單位，有的甚至認為作為業(yè)務(wù)主管單位只是盡義務(wù)而不愿找麻煩，不做業(yè)務(wù)主管單位也無過因而推諉；有的出于維護和擴大部門利益，抓“登記”或攬財權(quán)，樂于做“好人”，不做“惡人”。同時，雙重負責的管理體制事實上成為兩個部門在登記和管理中互相推諉和規(guī)避應(yīng)當承擔責任的擋箭牌，導致社會組織難登記疏管理。從登記管理機關(guān)來說，工作任務(wù)十分繁重，登記管理機關(guān)既要對擬成立的社會組織的籌備人宣傳政策法規(guī)、審核登記條件、指導社會組織起草章程和相關(guān)制度，又要負責社會組織登記的規(guī)范管理與執(zhí)法監(jiān)督，查處違法違規(guī)行為。但是，由于缺乏專職工作人員和專項經(jīng)費，這些任務(wù)無法全部完成。因此，許多民政部門只能以辦理成立、變更、注銷登記手續(xù)和年檢為工作重點，登記以后的規(guī)范管理和執(zhí)法監(jiān)督檢查等工作實際上是流于形式了。

3.基層社會組織發(fā)展缺少優(yōu)惠政策扶持

隨著基層社會組織的發(fā)育與壯大，基層社會組織提供了越來越多的公共社會服務(wù)功能，從很大程度上彌補了政府公共職能的不足，推動了公共社會事業(yè)的發(fā)展及和諧社會的建設(shè)。因此，各級政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府職能，通過政府購買服務(wù)以及制定相關(guān)財政稅收政策扶持鼓勵基層社會組織的發(fā)展。然而，目前大多數(shù)基層社會組織的發(fā)展缺少優(yōu)惠政策扶持。例如：近年來，農(nóng)村專業(yè)協(xié)會發(fā)展很快，有效地促進了當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)民增收，然而，農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會普遍缺乏來自于國家的資金支持，絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)會沒有固定的運轉(zhuǎn)資金，經(jīng)費來源稀缺，無法為廣大會員提供各項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，各級政府財政也未制定用以培育和發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的相關(guān)優(yōu)惠政策，從而對促進農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的培育發(fā)展的作用不明顯。

4.社會組織管理部門的管理力量薄弱，難以對基層社會組織進行有效管理和監(jiān)督

為了加強對社會組織的管理，1998年6月，國務(wù)院批準成立了民政部民間組織管理局，地方各級民政部門也相應(yīng)成立了民間組織管理機構(gòu)。但是，目前民政部門社會組織管理機構(gòu)人員緊張、經(jīng)費緊張和工作被動的局面短期內(nèi)難以改變，工作方式和技術(shù)手段有待進一步改善和加強。僅以經(jīng)濟較為發(fā)達的浙江為例：浙江省現(xiàn)有專職社會組織管理干部不足120人（含事業(yè)編制），縣（市、區(qū)）級平均只有1人，地市級機構(gòu)多數(shù)只有2～3人，全省還有近半數(shù)縣（市、區(qū)）民政局尚未設(shè)立社會組織登記管理專門機構(gòu)。這種狀況的存在，致使政府的社會組織監(jiān)管機構(gòu)無法有效履行職責。在浙江省一些地方，社會組織的發(fā)展基本上處于一種自生自滅的狀態(tài)，政府只能被動做一些登記統(tǒng)計工作，談不上對社會組織的監(jiān)管，更談不上主動服務(wù)。由于辦公經(jīng)費不足，對促進社會組織的發(fā)展也力不從心。由于執(zhí)法力量的薄弱，民政部門對非法社會組織和社會組織違法違紀行為基本采取“有告則理、無告不理”的態(tài)度，致使數(shù)以萬計的草根性社會組織處于放任自流的狀態(tài)。

（二）基層社會組織自身建設(shè)與發(fā)展的缺陷

1.基層社會組織結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前城鄉(xiāng)基層社會組織大多屬于社會團體，而民辦非企業(yè)單位不多，層次低，質(zhì)量差，無法滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。從數(shù)量上來看，文體類組織占大多數(shù)，慈善類、救助類、社區(qū)服務(wù)類組織相對較少；從調(diào)查結(jié)果來看，屬于民辦非企業(yè)單位的基層社會組織只有85個，占樣本總數(shù)的26.8%，主要包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社、民辦中小學、民辦幼兒園、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站或社區(qū)診所等。城市社區(qū)社會團體類組織的培育發(fā)展比農(nóng)村要好，城市社區(qū)社會團體類組織占73.5%，而農(nóng)村社會團體類組織占72%，其中絕大多數(shù)是農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會，其他類型的農(nóng)村基層社會組織發(fā)育很不充分①以上關(guān)于基層社會組織數(shù)據(jù)是課題組于2009年2月至3月對16個樣本?。ㄗ灾螀^(qū)）的317個基層社會組織抽樣調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。。

2.基層社會組織自我發(fā)展能力薄弱

總體來看，基層社會組織的自我發(fā)展能力薄弱，許多基層社會組織難以擁有固定的辦公場所，在組織活動經(jīng)費方面明顯不足。在課題組所調(diào)查的317個樣本對象中，只有24個基層社會組織認為組織經(jīng)費充足，僅占樣本總數(shù)的7.6%；189個基層社會組織的經(jīng)費基本上可以維持組織的日常運轉(zhuǎn)，但沒有足夠的剩余經(jīng)費經(jīng)常性地開展組織活動，占樣本總數(shù)的59.6%；而缺少經(jīng)費保障的有104個基層社會組織，占32.8%。由于基層社會組織缺乏充足的經(jīng)費保障，在一定程度上影響了組織的自身建設(shè)、開展組織活動的經(jīng)常性和有效性。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村基層社會組織經(jīng)常開展活動的只有36.4%，14.4%的基層社會組織很少開展組織活動①以上關(guān)于基層社會組織數(shù)據(jù)是課題組于2009年2月至3月對16個樣本?。ㄗ灾螀^(qū)）的317個基層社會組織抽樣調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。。

3.基層社會組織內(nèi)部管理水平不高

目前，城鄉(xiāng)基層社會組織普遍缺少比較科學規(guī)范的內(nèi)部管理，從而影響了組織的健康發(fā)展和作用的發(fā)揮。許多基層社會組織缺少專門的組織管理人才，主要表現(xiàn)在組織負責人和主要管理人員缺少社會組織管理經(jīng)驗、欠缺財務(wù)管理知識與技能、社會服務(wù)意識與觀念不強等。大多數(shù)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會都是由行政村的村主任、村支部書記或較有威望的人擔任，這些人在組織生產(chǎn)和銷售中具有便利性，但他們?nèi)狈Ρ貍涞囊恍I(yè)知識和專業(yè)水平，如專業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、市場營銷知識等。農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的主要管理人員大多數(shù)只有初中或小學文化程度，在促進協(xié)會規(guī)?；l(fā)展和規(guī)范化建設(shè)方面能力明顯不足。社區(qū)社會組織的主要負責人員雖然是從會員當中選舉產(chǎn)生，但由于經(jīng)費缺乏很少聘請有專職的管理人員，選舉產(chǎn)生的負責人大多數(shù)是身兼數(shù)職、分身乏術(shù)，“平時各自管，用時開開會，忙時抽人手”的不規(guī)范運作情況較普遍。由于城鄉(xiāng)基層社會組織大多規(guī)模較小，同時又缺少經(jīng)費、沒有固定的辦公場所等問題，因此，在組織的內(nèi)部管理方面往往存在制度不健全、活動開展不固定、經(jīng)費管理不規(guī)范、日常管理不民主等問題。

三、加強城鄉(xiāng)基層社會組織發(fā)展管理的政策建議

（一）健全完善基層社會組織的法律制度

隨著基層社會組織的不斷發(fā)展壯大，目前，關(guān)于社會組織管理的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)社會組織發(fā)展的需要，國家立法機關(guān)要積極醞釀出臺《社會組織法》，為基層社會組織建設(shè)與發(fā)展提供綱領(lǐng)性的實體性母法。當務(wù)之急要加快對《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂，確定基層社會組織的法律地位，降低基層社會組織的成立登記條件，進一步明確和增加促進基層社會組織建設(shè)與發(fā)展的法律規(guī)定。同時，地方政府要加快建立基層社會組織的地方規(guī)章制度，及時出臺相關(guān)實施辦法或細則，有條件的地方，對農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、社區(qū)社會組織予以規(guī)范，營造良好的法制環(huán)境。要以扶持發(fā)展為前提，建立和健全社會組織稅收等相關(guān)法規(guī)政策。國家稅法中應(yīng)有社會組織的稅收條款，對其資格確認標準和基本稅收優(yōu)惠待遇作出明確規(guī)定，如凡以公共服務(wù)為宗旨，不以營利為目的，不分配利潤，并具有自治自主的社會組織，都應(yīng)認為具有免稅資格；要最大限度地調(diào)整針對社會組織的稅收優(yōu)惠政策，完善社會組織稅收征管制度和財務(wù)、票據(jù)管理使用制度，積極扶持社會組織，推進公共服務(wù)和公益慈善事業(yè)發(fā)展。

（二）完善社會組織的雙重管理體制，建立基層社會組織登記與備案并存的雙軌制

針對社會組織雙重管理體制所存在的現(xiàn)實問題，現(xiàn)階段的關(guān)鍵在于精簡和淡化業(yè)務(wù)主管單位，加強管理力量。精簡業(yè)務(wù)主管單位就是將目前普遍性的業(yè)務(wù)主管單位最大限度地縮減為特殊性的業(yè)務(wù)主管單位，這種特殊性的業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)該是在推進經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)中，具有綜合性、宏觀調(diào)控性較強以及具有專業(yè)資質(zhì)認證的黨政部門。按照社會組織分類，每個類別明確一個或幾個部門作為業(yè)務(wù)主管單位，從法律制度上予以確定，并規(guī)定其職責。淡化業(yè)務(wù)主管單位，就是要變“主管”為“指導”、直接行政管理為間接法律制度管理。對于法律制度上確定的業(yè)務(wù)主管單位，應(yīng)規(guī)定必須有專門工作機構(gòu)、人員、經(jīng)費等必要的保障。與此同時，要在法律制度上界定確立社會組織登記管理機關(guān)的職責，加大其責任，加強其力量，規(guī)定登記管理機關(guān)設(shè)置相對獨立的社會組織登記管理局，按照社會組織分類，內(nèi)設(shè)相應(yīng)的管理機構(gòu)，在編制、人員、經(jīng)費和執(zhí)法力量、手段、發(fā)展項目上，充分保障其能履行備案、登記和監(jiān)管、執(zhí)法等相關(guān)法定職責。

當前，從基層社會組織發(fā)展經(jīng)費短缺、實力較弱、規(guī)模較小等實際情況出發(fā)，可以適當降低基層社會組織在人員數(shù)量、資金數(shù)額、辦公場所等方面的登記條件限制，簡化登記程序，把那些符合登記條件的基層社會組織及時主動地納入到民政部門的監(jiān)督管理范圍，實施有效的監(jiān)督和管理。對于部分尚未達到登記條件，但正常開展活動且符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的基層社會組織，應(yīng)當給予備案，實施備案制度管理。通過建立以社區(qū)居委會、街道辦事處和縣（區(qū)）民政局三級聯(lián)動的備案制度，加強對這部分基層社會組織的管理。同時，加強對這些實行備案的基層社會組織的培育發(fā)展，對經(jīng)過培育符合登記條件的社會組織，應(yīng)及時進行注冊登記，對于不符合經(jīng)濟社會發(fā)展和不能發(fā)揮積極作用的社會組織，不得進行登記和備案，并區(qū)別不同情況勸其解散或責令解散。

（三）出臺優(yōu)惠政策，加大扶持力度，為基層社會組織發(fā)展提供充足的外部支持

由于基層社會組織缺少運行及活動經(jīng)費、沒有固定的辦公場所及活動設(shè)施等問題致使無法正常開展社會性服務(wù)活動，因此，政府應(yīng)該結(jié)合職能轉(zhuǎn)變，出臺優(yōu)惠政策，加大扶持力度，為基層社會組織發(fā)展提供充足的外部支持。在政府資助和社會捐贈的基礎(chǔ)上，通過多方籌資建立社會組織發(fā)展專項基金，為社會組織發(fā)展提供長遠而充足的資金保障，以保障組織自身的生存和業(yè)務(wù)活動的正常開展，促進基層社會組織的健康快速發(fā)展。對公益慈善組織的捐贈稅收優(yōu)惠實行普惠制，簡化稅收減免程序，鼓勵個人對公益組織的捐贈，擴大社會組織稅收優(yōu)惠種類和范圍。建立稅收優(yōu)惠配套措施和民政部門、財政部門及稅務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)機制。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能，通過政府購買服務(wù)與項目實施等形式加強對基層社會組織的發(fā)展扶持與監(jiān)督管理

從政府與基層社會組織的關(guān)系來看，政府作為社會公共事務(wù)管理者，對基層社會組織負有培育發(fā)展與監(jiān)督管理之責，而基層社會組織可以為社區(qū)居民提供更多的社區(qū)公益服務(wù)、文化體育活動等。因此，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，按照政社分開的原則，在提高基層社會組織能力的基礎(chǔ)上，應(yīng)尋求基層社會組織管理和服務(wù)社區(qū)公益事業(yè)的新途徑。在條件成熟的時候，政府可以采用向基層社會組織購買部分服務(wù)提供給社區(qū)居民，如社區(qū)公益設(shè)施的管理和維修、社區(qū)居民便民利民低償服務(wù)和困難群體無償服務(wù)等職能。同時，政府加強對基層社會組織的管理與監(jiān)督，采取依法管理與激勵措施促使基層社會組織加強組織內(nèi)部的規(guī)范化管理，政府通過建立和健全科學合理的組織管理及項目運作的評估機制，加強對基層社會組織開展項目活動的監(jiān)督管理，從而有效地促進基層社會組織的健康發(fā)展。

（五）加強組織內(nèi)部規(guī)范化管理，培養(yǎng)組織專門人才，提高組織發(fā)展能力

針對基層社會組織制度不健全、活動開展不固定、經(jīng)費管理不規(guī)范、日常管理不民主以及缺少組織管理專門人才等問題，民政部門和業(yè)務(wù)主管單位既要強化對基層社會組織的制度化管理，幫助其建立和健全各項組織規(guī)章制度，同時要積極開展對組織主要負責人及管理人員的能力和素質(zhì)培訓，提高基層社會組織負責人的管理水平。要積極打造基層社會組織的交流學習平臺，通過舉辦培訓班、座談會、經(jīng)驗介紹會等形式，加強基層社會組織負責人的業(yè)務(wù)知識和業(yè)務(wù)能力的培訓，提高負責人的綜合素質(zhì)，更好地為基層社會組織的發(fā)展服務(wù)。在社會工作開展較好的地區(qū)，可以探索嘗試為那些提供社區(qū)公益性社會服務(wù)的基層社會組織配備專職的專業(yè)社會工作人員，增強社區(qū)社會組織的管理能力和技術(shù)服務(wù)力量。結(jié)合各級政府開展的“大學生村官”計劃，可以為一些發(fā)展較好的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會配備專門的管理人員或?qū)I(yè)技術(shù)人才，加強協(xié)會的管理能力和技術(shù)力量，提高組織發(fā)展能力。為了穩(wěn)定和吸收更多的人才從事基層社會組織的管理工作，相關(guān)政府部門應(yīng)該積極探索城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類民間組織從業(yè)人員的勞動保障、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障新政策與新措施，充分調(diào)動他們參與社區(qū)服務(wù)的積極性。

［1］ 劉衛(wèi).城鄉(xiāng)基層社會組織發(fā)展和管理體制研究［EB／OL］.［2010－10－08］http：／／www.chinanpo.gov.cn／web／show Bulltetin.do？id＝32361＆dictionid＝1831.

［2］ 魯可榮.城鄉(xiāng)基層社會組織發(fā)展與管理狀況調(diào)查分析［J］.廣西民族大學學報：社會科學版，2010（2）：118.