吳金云

近年來(lái)，縣市級(jí)地方政府在財(cái)力有限的情況下，成立了以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的的投融資平臺(tái)。這些投融資平臺(tái)大多是以國(guó)有土地和政府資產(chǎn)作為抵押，以地方財(cái)政收入作為還款來(lái)源，向銀行貸款融取資金，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，在地方建設(shè)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展方面發(fā)揮了積極地推動(dòng)作用，但在地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)中也存在著一些不容忽視的問(wèn)題，急需規(guī)范和解決。

一、地方政府投融資存在的問(wèn)題

一是融資平臺(tái)出現(xiàn)錯(cuò)位?？h市級(jí)區(qū)域內(nèi)，多家投融資平臺(tái)承擔(dān)著不同行業(yè)和不同層級(jí)的投融資職能，既沒(méi)有確定具體地經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和業(yè)務(wù)范圍，也沒(méi)有確定經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式、融資渠道；有的地方政府作為投資出資人對(duì)于平臺(tái)公司的總體負(fù)債規(guī)模沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)全面的計(jì)劃，造成國(guó)有投資公司在實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)錯(cuò)位現(xiàn)象。

二是舉債規(guī)模不斷膨脹。有些地方“以小財(cái)政撬動(dòng)大城建”，負(fù)債規(guī)模呈倍增長(zhǎng)，負(fù)債率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)控制警戒范圍，地方政府償債能力很大程度上依賴于地方財(cái)政收入，一旦發(fā)生償付困難，只能挖東墻補(bǔ)西墻，或者往上一級(jí)政府轉(zhuǎn)移。有些地方政府依靠投融資平臺(tái)渠道融資，轉(zhuǎn)移全部或部分資金，用于其它用途，使得地方政府債務(wù)規(guī)模不斷累積。

三是潛在風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)。目前，地方政府融資平臺(tái)從多家銀行獲得信貸，出現(xiàn)“多頭融資、多頭授信”現(xiàn)象，地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾錯(cuò)綜復(fù)雜，形成投資回報(bào)和本金回收困難，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四是監(jiān)督管理機(jī)制缺失。按照《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府被禁止進(jìn)行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但地方政府以投融資平臺(tái)等各種名義規(guī)避《預(yù)算法》的約束，卻沒(méi)有相應(yīng)的管理制度和管理細(xì)則。

二、地方政府投融資存在問(wèn)題成因分析

一是管理機(jī)制不完善。從投融資平臺(tái)設(shè)立情況看，許多地方政府投融資平臺(tái)設(shè)置比較混亂，有的是企業(yè)法人，有的則是事業(yè)法人和機(jī)關(guān)法人。特別是一些縣市級(jí)投融資平臺(tái)，缺乏嚴(yán)格的管理規(guī)范，許多平臺(tái)的管理人員，大多是由原政府人員擔(dān)任，缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，因此在投融資的過(guò)程中容易發(fā)生重大的決策失誤。

二是財(cái)政體制不適應(yīng)。在分稅制條件下，地方政府承擔(dān)的各種公共性事務(wù)與其有限的稅收資源之間存在著不可調(diào)和的“需要與可能”矛盾，這在某種程度上成為各級(jí)政府過(guò)度依賴銀行貸款和土地出讓金來(lái)融資而承擔(dān)巨額隱形債務(wù)的體制根源。

三是銀行投資不合理。不少的商業(yè)銀行出現(xiàn)了盲目授信融貸，在融資平臺(tái)貸款申請(qǐng)時(shí)并未針對(duì)具體項(xiàng)目驗(yàn)證就授信。同時(shí)，面向民生性的信貸融資甚少，根本就沒(méi)達(dá)到改革目標(biāo)，特別是很難完全擺脫行政干預(yù)，表現(xiàn)在對(duì)政府投融資平臺(tái)后管理與其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)相對(duì)放縱或?qū)捤?，引發(fā)后患風(fēng)險(xiǎn)。

四是融資行為不規(guī)范。從目前情況看，絕大部分市、縣級(jí)都成立了政府投融資平臺(tái)，而且許多地方政府投融資平臺(tái)按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不同又分為城市建設(shè)、公共交通、道路橋梁等多家投融資平臺(tái)，甚至針對(duì)某些融資規(guī)模大的項(xiàng)目成立具體的項(xiàng)目公司，這些平臺(tái)或公司通常獨(dú)立運(yùn)作，往往資產(chǎn)規(guī)模小，資金內(nèi)部運(yùn)作能力較差，銀行信用水平也低。

五是制約機(jī)制不健全。長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于地方政府投融資存在的管理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、投融資平臺(tái)建設(shè)和項(xiàng)目工程效益評(píng)價(jià)等問(wèn)題，并沒(méi)有得到地方政府的充分重視，各級(jí)政府之間缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、長(zhǎng)效管理機(jī)制，不同層級(jí)政府之間，同一層級(jí)政府之間，地區(qū)內(nèi)部各個(gè)政府之間，因時(shí)因事所需，廣建投融資平臺(tái)，缺乏整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。

三、治理對(duì)策

地方政府是財(cái)政政策執(zhí)行和管理者，肩負(fù)著搞好地方投融資平臺(tái)建設(shè)、有效解決地方政府投融資問(wèn)題的重任。因此，如何建立完善體制機(jī)制，規(guī)范政府投融資平臺(tái)，有效防范和控制財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前亟待著重解決的一個(gè)問(wèn)題。

一是建立管理規(guī)范機(jī)制。推進(jìn)融資平臺(tái)整合，按照適當(dāng)集中，總量控制的原則，建議由縣市級(jí)政府授權(quán)，財(cái)政部門(mén)牽頭，聯(lián)合各平臺(tái)公司主管部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)厣婕暗秸畵?dān)保的融資平臺(tái)進(jìn)行徹底清查整合，摸清各平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債情況，對(duì)一些沒(méi)有項(xiàng)目資質(zhì)的進(jìn)行清除，對(duì)職能重疊的進(jìn)行重組整合。

二是建立預(yù)算約束機(jī)制。要充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌考慮政府的公共資源配置，做到政府一般收支預(yù)算與債務(wù)預(yù)算有機(jī)結(jié)合；融資平臺(tái)須設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)用賬戶，分設(shè)政府投資項(xiàng)目與自營(yíng)業(yè)務(wù)，獨(dú)立核算；為避免地方政府過(guò)度依賴中央政府的救助預(yù)期而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，有效防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)部門(mén)轉(zhuǎn)嫁，對(duì)地方政府債務(wù)管理，要通過(guò)立法，進(jìn)一步完善政府間的財(cái)政關(guān)系，強(qiáng)化政府預(yù)算約束，明確地方財(cái)政債務(wù)及其賠償責(zé)任，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是建立信息公開(kāi)機(jī)制。提高地方政府投融資平臺(tái)的透明度，推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)所形成的隱性負(fù)債向及時(shí)公開(kāi)披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。要探索將政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表納入政府統(tǒng)一管理，科學(xué)地綜合運(yùn)用債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等指標(biāo)，把分散在各個(gè)融資平臺(tái)的投融資活動(dòng)納入到公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表的整體框架之中，使投資來(lái)源與投資使用的方向、結(jié)構(gòu)、總量有效限制在資產(chǎn)負(fù)債的框架之內(nèi)。

四是建立債務(wù)監(jiān)控機(jī)制?？h市級(jí)地方政府要對(duì)投融資平臺(tái)統(tǒng)籌規(guī)劃，量力負(fù)債。應(yīng)將地方政府融資平臺(tái)債務(wù)統(tǒng)一納入財(cái)政監(jiān)管體制下，應(yīng)明確由國(guó)資部門(mén)或財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，調(diào)度當(dāng)?shù)赝度谫Y平臺(tái)貸款情況，要結(jié)合地方財(cái)政收入狀況合理評(píng)估財(cái)政承受能力，切實(shí)做到貸款總量控制，均衡市場(chǎng)融資。要加強(qiáng)地方政府對(duì)平臺(tái)債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，克服目前地方投融資平臺(tái)債務(wù)多頭管理、地方政府對(duì)平臺(tái)債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力缺乏全面把握的不利局面。

五是建立責(zé)任追究機(jī)制。建立一個(gè)地方政府投融資責(zé)任機(jī)制，制約政府過(guò)度負(fù)債、盲目投資的沖動(dòng)，讓投融資平臺(tái)成為一個(gè)受約束的平臺(tái)。要規(guī)范地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)的貸款行為，地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配。要建立地方政府投資責(zé)任制度和地方政府債務(wù)管理問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)地方政府官員的過(guò)失責(zé)任及處罰措施做出明確規(guī)定，從制度上約束地方官員過(guò)度舉債行為，規(guī)范政府債務(wù)管理，避免地方政府過(guò)度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)部門(mén)轉(zhuǎn)嫁，控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

六是建立制度制約機(jī)制。要加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)的統(tǒng)籌管理，收縮市場(chǎng)環(huán)境較差縣市的地方政府投資權(quán)限，限制地方政府投融資平臺(tái)的盲目擴(kuò)張；建立地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，適時(shí)設(shè)立地方政府投融資平臺(tái)償債基金，制訂地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)償還管理辦法和償債程序；要限制面臨債務(wù)危機(jī)的地方政府投融資平臺(tái)再貸款行為，在地方投融資平臺(tái)無(wú)法償還債務(wù)的情況下，應(yīng)由地方政府動(dòng)用償債基金進(jìn)行兜底、清算，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散；要完善地方政府投融資管理的政策規(guī)范，明確地方政府投融資平臺(tái)管理的基本規(guī)范，完善政府投融資規(guī)章，逐漸使地方政府投融資平臺(tái)走上發(fā)展制度化、法制化、規(guī)范化發(fā)展軌道。