■劉建茂

4年前，四川省進(jìn)行了撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的改革。但如今，四川省恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委。是什么原因使得改革走了“回頭路”？如何從根本上打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委去留困局？

四川，這個西南大省在4年前醞釀并進(jìn)行了撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的改革，其目的在于破解紀(jì)委工作中存在的“同體監(jiān)督”的難題，實(shí)現(xiàn)基層紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)，最終加強(qiáng)紀(jì)委的作用。但2012年3月，四川省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的實(shí)施意見》，要求進(jìn)一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立紀(jì)委；撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的必須恢復(fù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的恢復(fù)，意味著四川全省的一場持續(xù)了4年多的基層改革，被重新調(diào)整方向。人們不禁要問，是什么原因使得改革走了“回頭路”？

中央文件叫?！班l(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委改革”

這個消息一經(jīng)出現(xiàn)即引起了社會公眾的極大關(guān)注。

2007年，四川省開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委改革。當(dāng)年7月，中央成立了預(yù)防腐敗局。為此，中紀(jì)委在全國確定了3個加強(qiáng)預(yù)防腐敗工作試點(diǎn)省，四川被列為其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作的改革也進(jìn)入試點(diǎn)工作。當(dāng)年，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢改革的試點(diǎn)包括宜賓市南溪縣、遂寧市船山區(qū)、樂山市犍為縣。

宜賓市南溪有幸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委改革的第一批試點(diǎn)。2007年11月，南溪縣撤銷了全部15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，設(shè)立了4個受縣委和縣紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)的“片區(qū)紀(jì)委”。每個片區(qū)紀(jì)委負(fù)責(zé)3到5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)檢工作，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。遂寧市船山區(qū)也是預(yù)防腐敗工作試點(diǎn)區(qū)。2008年2月，遂寧市船山區(qū)撤銷了全區(qū)17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的紀(jì)委、監(jiān)察室，建立5個片區(qū)紀(jì)（工）委、監(jiān)察分局。樂山市犍為縣是四川省首批鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察管理體制改革試點(diǎn)縣之一，2008年也撤銷了全縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委、監(jiān)察室。

圖李瑞寧

以四川宜賓市南溪縣為例。南溪素有“萬里長江第一縣”之稱，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢改革作為整個紀(jì)檢工作改革的重點(diǎn)，并很快制定了改革方案。根據(jù)改革方案，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委后將設(shè)立片區(qū)紀(jì)委，片區(qū)紀(jì)委書記為正科級單位，在級別上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“平起平坐”，他們的工作經(jīng)費(fèi)由縣財政開支，保證其工作不再受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的干涉。因此，片區(qū)紀(jì)委可以對轄區(qū)內(nèi)股級以下干部、村委會和社區(qū)的干部及轄區(qū)內(nèi)黨員違反黨紀(jì)問題立案查處，對正、副科級干部則報縣紀(jì)委按程序辦理。

四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委改革取得了一定成就。改革引起省內(nèi)同行的關(guān)注，前來考察、學(xué)習(xí)者不斷。四川省內(nèi)刮起了一股撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委風(fēng)，2010年尤為集中。到2011年底，四川全省4406個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已有750個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷紀(jì)委，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的17%。

2011年6月，中紀(jì)委下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（26號文件）。文件針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，其中明確指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)設(shè)立紀(jì)委，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

中央紀(jì)委26號文件出臺后，四川省各級紀(jì)委都召開會議貫徹執(zhí)行。2011年底，四川省紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)去各地調(diào)研時就傳達(dá)了必須恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的精神。2012年2月，四川省委、省政府發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的實(shí)施意見》，也指出撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的做法與黨章和中央的要求不符，撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委必須恢復(fù)，并要求在2012年8月底恢復(fù)。

四川省的文件出臺后，四川各地正在掀起一股恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的熱潮。2012年3月，南溪區(qū)恢復(fù)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，但仍保留片區(qū)紀(jì)委。內(nèi)江市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)納入縣（區(qū)）黨政工作目標(biāo)考核。綿陽市委書記掛帥主抓這項(xiàng)工作，要求全市各級黨委、政府加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)，幫助解決實(shí)際困難和問題。遂寧市則通過協(xié)調(diào)人事、財政等部門，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記每月能領(lǐng)到220元的辦案津貼。

4月，四川省加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流現(xiàn)場會在樂山市召開。截至當(dāng)月，全省750個撤銷紀(jì)委的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已有217個恢復(fù)設(shè)置。

恢復(fù)被撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，是與黨章和中央精神相符合的。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。四川當(dāng)初撤銷紀(jì)委，在某種程度上的確是背離了黨章規(guī)定。2011年中央紀(jì)委、監(jiān)察部出臺文件《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求各省、自治區(qū)、直轄市等積極探索創(chuàng)新，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)。這個文件的出臺既表明了中央的態(tài)度，也表明中央嚴(yán)格遵循黨章規(guī)定，依法辦事的決心。這對于我國建設(shè)社會主義法治國家無疑是十分有益的。

中央紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)也指出了為什么要恢復(fù)紀(jì)委?；謴?fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委是為了強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級紀(jì)檢監(jiān)察組織，加強(qiáng)基層紀(jì)檢工作力度。中紀(jì)委副書記黃樹賢在一次會議上指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織職責(zé)不清、紀(jì)檢干部兼職過多、人員素質(zhì)參差不齊等問題日益突出，影響和制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織職能的發(fā)揮。中央紀(jì)委越來越重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織工作，26號文件出臺是近三十年來中紀(jì)委首次就鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作做出的規(guī)定。中紀(jì)委副書記黃樹賢還說，自2010年開始，中央紀(jì)委書記辦公會議已連續(xù)兩年將加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)確定為委部機(jī)關(guān)重點(diǎn)工作。中紀(jì)委出臺了26號文件，并爭取在2012年底前將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作落實(shí)好。

尷尬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對于基層人民群眾生活必不可少。我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革，往往在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層層面取得的效果不怎么顯著。紀(jì)委也屬于公共機(jī)構(gòu)，所接觸的工作是深切關(guān)乎老百姓的，是為廣大老百姓服務(wù)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委作為基層的一級紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是直接面對廣大黨員、干部、群眾，承擔(dān)著保持政治穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)群眾利益的職能，是推動基層黨風(fēng)廉政建設(shè)最積極、最重要、最現(xiàn)實(shí)的力量。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層面臨的境遇來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部急需整治，急需規(guī)范，重拳出擊。加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，改革的深層次矛盾終究需要解決。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)督同級黨委委員或常委時獨(dú)立性不強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委在同級黨委和縣紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)之下工作，對于監(jiān)督同級黨委力度很弱以至于形成勢均力敵，“同級黨委書記你不要管我，我也不會對你不利”。黨章規(guī)定，各級紀(jì)律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員會委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報同級黨的委員會批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報告同級黨的委員會后報上一級紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記接受縣紀(jì)委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo),以縣紀(jì)委為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為輔。每個月需向縣紀(jì)委匯報工作制度,在案件查處、審理過程中,直接接受縣紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的財權(quán)、事權(quán),由縣紀(jì)委給予足夠的支持和幫助。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記和委員人選配備不易。選哪些人、如何選人擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記,是一個大問題。這需要縣紀(jì)委與縣委組織部充分合作,廣泛溝通,擔(dān)任紀(jì)委書記不僅涉及領(lǐng)導(dǎo)干部個人的綜合素質(zhì),更要考慮紀(jì)檢組織作用發(fā)揮,其魄力、素質(zhì)、才干以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子整體搭配都需通盤考慮。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，意味著要有一大批人轉(zhuǎn)入紀(jì)檢系統(tǒng)。由于紀(jì)檢系統(tǒng)工作的專業(yè)性，一大部分人怕是要經(jīng)過有計(jì)劃的培訓(xùn)才能上崗。中央要求選好配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記由同級黨委副職擔(dān)任或黨委副書記兼任的再設(shè)專職紀(jì)委副書記。上級正式文件和命令一下，或許鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委可以很快建立起來，但可能并不符合中央要求選配精干高效的工作隊(duì)伍。匆匆忙忙上陣，結(jié)果不盡如人意。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委人員配備與日益增多的違法違紀(jì)案件相矛盾。紀(jì)委工作隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益變得重要，管理范圍也有所擴(kuò)大。近年來，農(nóng)村基層的資源、資產(chǎn)增多，基層干部手中的權(quán)力越來越大。鄉(xiāng)村財務(wù)管理混亂，少數(shù)基層干部作風(fēng)粗暴、辦事不公、以權(quán)謀私的現(xiàn)象集中，特別是涉及到征地拆遷、小產(chǎn)權(quán)房等問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委一般有書記、副書記和委員組成，大概6-9人左右，至多再加上村級紀(jì)檢委員。再加上紀(jì)檢監(jiān)察干部兼職多，不利于紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍整體能力的提高。紀(jì)委書記、監(jiān)察室主任和紀(jì)檢干事兼職多，對于日益突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級違法違紀(jì)案件應(yīng)接不暇或人手不足、精力有限。

沒有相對固定的、專業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察工作人員，很大程度地制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)查辦案件工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于崗位調(diào)整、人員經(jīng)常變動等原因，造成紀(jì)檢干部鉆研業(yè)務(wù)的積極性不高，不利于提高自身素質(zhì)系統(tǒng)的專業(yè)知識。基層紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。隊(duì)伍素質(zhì)是做好紀(jì)檢監(jiān)察工作的關(guān)鍵。紀(jì)檢監(jiān)察工作的特殊性，在客觀上要求紀(jì)檢監(jiān)察干部要有較高的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。在實(shí)際工作中，有的紀(jì)檢監(jiān)察干部存在“接崗時沒有培訓(xùn)、在崗時沒空培訓(xùn)”的現(xiàn)象，業(yè)務(wù)知識常常得不到有效補(bǔ)充，知識面窄，理論水平、工作思路、方法舉措等相對滯后，也制約著紀(jì)檢監(jiān)察工作質(zhì)量的提高。紀(jì)檢監(jiān)察工作作為一項(xiàng)紀(jì)律性、獨(dú)立性很強(qiáng)的工作，具有自身的規(guī)律和特點(diǎn)，搞好專業(yè)培訓(xùn)，保持知識更新，是做好工作的必要手段。

如何打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委去留困局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委應(yīng)不應(yīng)該設(shè)立？按照黨章規(guī)定和中央紀(jì)委下發(fā)的通知，自然是應(yīng)該設(shè)置。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委想要成其事，怕不是一日之功。有黨章和中央政令，設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人才不在話下。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委想要如中央紀(jì)委所想那樣發(fā)揮其重要作用，不是一個很簡單的事情。當(dāng)前，四川恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委還存在一些問題：

只有從人們內(nèi)心解開心結(jié)，才能夠使四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢改革持續(xù)深入。

片區(qū)紀(jì)委的保留，使得紀(jì)委層級多了一級。配備人員還需要額外增加，財政支出相應(yīng)增加。四川省南溪在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委后仍保留了片區(qū)紀(jì)委。只不過，現(xiàn)在的片區(qū)紀(jì)委不再是獨(dú)立的法人單位，而是作為區(qū)紀(jì)委的派出機(jī)構(gòu)保留原有職能，片區(qū)內(nèi)的案件查處仍由片區(qū)紀(jì)委執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委主要承擔(dān)黨風(fēng)廉政建設(shè)、反腐倡廉宣傳教育工作，片區(qū)紀(jì)委在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委。

恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的意義需要被重視。四川省當(dāng)初撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都還有一個紀(jì)檢委員，負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的黨風(fēng)廉政建設(shè)?；謴?fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委后，只不過是讓一個機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這些工作，實(shí)際上成了一種變通。上有政策，下有對策。在四川的案例中，我們得悉改革有時取得的效果不明顯，改革顯現(xiàn)不出大的效果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委人員編制內(nèi)調(diào)動使得其它部門人手緊張。按照規(guī)定，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委要配備3到5名工作人員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)紀(jì)委，但總編制數(shù)不增加，紀(jì)委人員從其他部門抽調(diào)，會造成其他部門人手緊張。

四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委是否保留，關(guān)系到四川紀(jì)檢工作改革能否持續(xù)。中紀(jì)委成立中央預(yù)防腐敗局，選擇若干省份進(jìn)行試點(diǎn)改革，四川當(dāng)初進(jìn)行了撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的試點(diǎn)改革。當(dāng)初撤銷紀(jì)委是出于創(chuàng)新目的，希望走出一條解決紀(jì)檢監(jiān)察“同體監(jiān)督”難題；況且他們也已經(jīng)取得一些成果，而且曾有眾多省市前來學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。這一改革的叫停損傷一些改革者的熱情，消除他們的疑慮，讓他們重新將熱情投入紀(jì)檢工作改革，將會有很強(qiáng)的示范效果。