許儉儉 趙晶心

0 引言

交通規(guī)劃是城市規(guī)劃的有機(jī)組成部分。正如交通在城市發(fā)展中的作用，交通規(guī)劃不僅僅是城市規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)與支撐體系，在當(dāng)前中國城市進(jìn)入快速城市化以及后工業(yè)化時代，交通規(guī)劃更應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)城市發(fā)展的作用。

在城市規(guī)劃體系中，控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡稱“控規(guī)”）是指導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)活動的重要法定依據(jù)，是實(shí)施規(guī)劃管理的重要載體。在控規(guī)規(guī)劃階段，交通規(guī)劃如何有效支持土地使用規(guī)劃，強(qiáng)化協(xié)調(diào)和整合，落實(shí)規(guī)劃控制，確保交通規(guī)劃自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是值得深入研究和探討的問題。

本文從控規(guī)自身的體系定位、作用、特點(diǎn)和要求出發(fā)，分析交通規(guī)劃在控規(guī)階段的主要任務(wù)，以期構(gòu)建控規(guī)層面的交通規(guī)劃必須具備的技術(shù)需求和銜接方式。并在此基礎(chǔ)上，提出控規(guī)層面交通規(guī)劃的編制框架，并對技術(shù)關(guān)鍵進(jìn)行探討。

1 交通規(guī)劃的體系構(gòu)架

“支撐”與“引導(dǎo)”并重是當(dāng)前我國交通規(guī)劃的主要定位?！爸巍笔菫閷?shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)，在資源和環(huán)境的雙重制約條件下，交通規(guī)劃必須為城市尋求一條可行的發(fā)展之路，建立符合發(fā)展需求的城市及區(qū)域綜合交通體系，支撐城市的發(fā)展訴求?！耙龑?dǎo)”則表示交通規(guī)劃既要基于土地使用規(guī)劃，又要從戰(zhàn)略引導(dǎo)的角度，通過交通政策的差別化制定、交通設(shè)施的差異化設(shè)置、交通體系的差異化構(gòu)架和交通環(huán)境的差異化構(gòu)建，合理有序地引導(dǎo)客流和貨流的分布，引導(dǎo)出行方式的改善及土地使用和城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化完善。以綠色交通理念，倡導(dǎo)公共交通優(yōu)先，引導(dǎo)城市向可持續(xù)、低碳的目標(biāo)發(fā)展。

落實(shí)交通規(guī)劃對城市規(guī)劃的支撐和引導(dǎo)作用，首先必須構(gòu)建與城市規(guī)劃體系協(xié)調(diào)的完備的交通規(guī)劃體系構(gòu)架，其核心目標(biāo)之一是充分支撐總體規(guī)劃和控規(guī)等法定規(guī)劃的完備和科學(xué)性，之二是適應(yīng)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，有效支持交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通政策制定和行政管理。

在規(guī)劃編制體系中，交通規(guī)劃是專項(xiàng)規(guī)劃之一。對應(yīng)城市規(guī)劃編制和建設(shè)管理的各個階段，交通規(guī)劃的編制體系可以分為以下5個層次：

（1）城鄉(xiāng)交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃——對應(yīng)于城市總體規(guī)劃綱要編制階段，重點(diǎn)分析交通發(fā)展整體態(tài)勢，判斷發(fā)展趨勢，確定交通發(fā)展方向和目標(biāo)，制定總體發(fā)展策略；協(xié)調(diào)城市空間結(jié)構(gòu)拓展方向和城市功能的優(yōu)化。

（2）城鄉(xiāng)綜合交通體系規(guī)劃——對應(yīng)于城市總體規(guī)劃編制階段，在交通發(fā)展戰(zhàn)略的框架下，一方面完善各系統(tǒng)交通設(shè)施布局，另一方面，對城市用地、軸線廊道、主要功能區(qū)和重大設(shè)施項(xiàng)目布局提出反饋意見。

（3）系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃——介于總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間，是依據(jù)總體規(guī)劃和綜合交通體系規(guī)劃，對交通系統(tǒng)的各個子項(xiàng)進(jìn)行深入分析研究，遵循其各自發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律，研究落實(shí)系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)、設(shè)施布局、用地規(guī)模需求、實(shí)施次序和計劃，為詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)管理提供依據(jù)。

（4）區(qū)域綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃——對應(yīng)于分區(qū)規(guī)劃或控規(guī)階段，在落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)施用地和系統(tǒng)功能的同時，更為重要的是運(yùn)用現(xiàn)代交通分析技術(shù)，建立交通設(shè)計與用地規(guī)劃之間的協(xié)同反饋機(jī)制，通過定量化的承載力和適應(yīng)性分析，優(yōu)化用地功能、開發(fā)強(qiáng)度、業(yè)態(tài)引導(dǎo)。在控規(guī)階段，進(jìn)一步落實(shí)針對性的交通組織優(yōu)化設(shè)計，細(xì)化慢行系統(tǒng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市交通和用地的協(xié)調(diào)發(fā)展，落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)。

（5）交通優(yōu)化設(shè)計——在修建性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計或建設(shè)項(xiàng)目管理層面，根據(jù)開發(fā)用地的業(yè)態(tài)和建設(shè)方案，通過優(yōu)化和深化交通設(shè)計，構(gòu)筑在城市設(shè)計和交通設(shè)施設(shè)計層面上的協(xié)調(diào)。這個階段，許多城市都采取了交通影響評價制度。

與法定規(guī)劃相同，交通規(guī)劃在各個層面都承擔(dān)了不同的作用和不同的價值傳導(dǎo)機(jī)制。構(gòu)建完整的、全覆蓋的交通規(guī)劃編制體系（圖1），才能更為有效地發(fā)揮交通規(guī)劃的支撐和引導(dǎo)作用。

2 控規(guī)層面交通規(guī)劃的定位

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》授予了控規(guī)前所未有的權(quán)威性，但與之俱來的是如何進(jìn)一步增強(qiáng)其科學(xué)性和合理性的挑戰(zhàn)。

一方面，由于上位專項(xiàng)規(guī)劃的深度不足或編制時效不匹配，控規(guī)層面的交通規(guī)劃往往缺少完整的系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃的支持。而且由于規(guī)劃部門與行業(yè)主管部門管理職責(zé)、程序的差異，包括規(guī)劃與交通在專業(yè)上的理念沖突，都在一定程度上造成各方對詳細(xì)規(guī)劃層面的交通規(guī)劃的作用和定位產(chǎn)生分歧。另一方面，中觀層面的土地使用與交通協(xié)調(diào)的技術(shù)支撐體系不完整，未能針對控規(guī)的功能體系的需要，定量化、針對性地協(xié)調(diào)交通設(shè)施配置與土地使用類型、強(qiáng)度、分布的關(guān)系，提供及時有效的反饋。因此，如何看待控規(guī)層面的交通規(guī)劃的定位，如何有效發(fā)揮交通規(guī)劃的作用，成為當(dāng)前的爭論焦點(diǎn)之一。

2.1 控規(guī)的特點(diǎn)

控規(guī)是“以土地控制為重點(diǎn)，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境，規(guī)定各類用地適建情況，強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計與管理結(jié)合、規(guī)劃設(shè)計與開發(fā)銜接，將總體規(guī)劃的宏觀控制要求，轉(zhuǎn)化為微觀控制的轉(zhuǎn)折性規(guī)劃編制層次”。按照《城市規(guī)劃編制辦法》，編制內(nèi)容包括規(guī)劃地塊性質(zhì)、容積率等相關(guān)控制指標(biāo)、城市設(shè)計指導(dǎo)原則、道路交通設(shè)施建設(shè)詳細(xì)規(guī)定、市政設(shè)施建設(shè)具體要求、土地使用與建筑管理規(guī)定等六大類。從專業(yè)技術(shù)角度來看，控規(guī)具有以下基本特點(diǎn)：

（1）以協(xié)調(diào)和引導(dǎo)城市用地和空間合理發(fā)展為主要任務(wù)。在空間上對土地利用方式進(jìn)行管理是城市規(guī)劃的主要職責(zé)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予了控規(guī)在城市空間管控上的極高的法律地位。

（2）空間管控是控規(guī)的主要管理方式，也是其規(guī)劃引導(dǎo)作用的表達(dá)方式?？匾?guī)既要保持法定的權(quán)威性，維持控制底線，管控方式也要兼顧保持一定的彈性，以適應(yīng)合理的變化訴求，維持規(guī)劃的穩(wěn)定性。

（3）廣泛性、公共性和綜合性。城市用地和空間管理涉及到城市開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營的各個部門和個體，關(guān)系到城市生活的方方面面，具有廣泛的參與性；在各種利害關(guān)系的協(xié)調(diào)平衡中，雖然保護(hù)合理的個體利益越來越得到關(guān)注，但公共利益的保障始終是規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容；為了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的總體目標(biāo)，在綜合平衡各方訴求的過程中，價值取向也是綜合性的。

（4）開放與局限并存。由于詳細(xì)規(guī)劃的綜合性，其本身的編制組織具有一定的開放性，但其法定程序?qū)ζ溟_放是有限制的。只有完善相應(yīng)的機(jī)制，才能使其他相關(guān)規(guī)劃與控規(guī)同步，協(xié)調(diào)一致。

2.2 控規(guī)層面交通規(guī)劃的主要任務(wù)

根據(jù)交通規(guī)劃本身的定位作用，結(jié)合控規(guī)的特點(diǎn)，控規(guī)層面交通規(guī)劃的主要任務(wù)可以分為以下幾個方面：

（1）明確規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的交通發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，落實(shí)上位規(guī)劃的要求，包括各系統(tǒng)設(shè)施用地的落實(shí)、交通管理和組織方式的落實(shí)，協(xié)調(diào)矛盾沖突，并反饋上位規(guī)劃。

（2）深化優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃層面的交通控制方案，平衡各方利益，落實(shí)區(qū)域交通發(fā)展目標(biāo)和策略。

（3）實(shí)現(xiàn)交通專業(yè)部門廣泛支持和社會公眾的有效參與。

（4）運(yùn)用交通分析方法，對用地規(guī)劃方案優(yōu)化提出反饋，促使交通規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（5）落實(shí)相關(guān)交通設(shè)施的用地控制指標(biāo)。

2.3 控規(guī)層面交通規(guī)劃的基本要求

為實(shí)現(xiàn)上述任務(wù)，控規(guī)層面交通規(guī)劃在編制過程中需要達(dá)到以下要求：

（1）必須對一系列的上位規(guī)劃進(jìn)行綜合性的解讀，進(jìn)行體系上的全面銜接和落實(shí)，包括設(shè)施和交通發(fā)展策略，從而確定區(qū)域交通發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。這是控規(guī)啟動階段規(guī)劃評估的首要工作。由于目前交通規(guī)劃體系不完整，多數(shù)情況下，上位規(guī)劃總是存在部分的系統(tǒng)缺失，應(yīng)及時反饋，對缺項(xiàng)的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行補(bǔ)充完善。

（2）通過全面的現(xiàn)狀分析和規(guī)劃發(fā)展趨勢預(yù)判，針對存在和潛在的問題，基于規(guī)劃理念和目標(biāo)，深刻把握地區(qū)區(qū)位、人口特征、交通需求等發(fā)展條件，構(gòu)建詳細(xì)規(guī)劃層次的交通遠(yuǎn)景和實(shí)施方案，形成規(guī)劃、建設(shè)、管理各個層面的對策體系。

（3）以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)為導(dǎo)向，創(chuàng)新土地與交通分析技術(shù)方法，進(jìn)行交通與用地的雙向協(xié)調(diào)優(yōu)化，包括區(qū)位與地區(qū)功能協(xié)調(diào)，用地開發(fā)的交通承載力分析，開發(fā)布局和業(yè)態(tài)的引導(dǎo)，交通政策和管理，交通設(shè)施布局的優(yōu)化。

（4）以法定成果形式表達(dá)交通規(guī)劃的控制性內(nèi)容，并對修建性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的交通設(shè)計提出指導(dǎo)性意見。

2.4 控規(guī)層面交通規(guī)劃的特點(diǎn)

根據(jù)控規(guī)的定位和要求，控規(guī)層面交通規(guī)劃在達(dá)到上述要求的同時應(yīng)充分體現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（1）綜合性?？匾?guī)交通規(guī)劃內(nèi)容的廣度和深度應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)，體現(xiàn)地區(qū)交通對策的綜合性，形成完整的技術(shù)路線，實(shí)現(xiàn)用地規(guī)劃與交通規(guī)劃的雙向協(xié)調(diào)優(yōu)化，避免“靜態(tài)”規(guī)劃的簡單模式。

（2）同步編制。交通規(guī)劃的編制必須與控規(guī)編制管理程序相結(jié)合，體現(xiàn)支撐作用，從程序合理性的角度避免新增環(huán)節(jié)，成果格式與控規(guī)技術(shù)準(zhǔn)則相符合。

（3）管控與引導(dǎo)結(jié)合。全面研究，有限規(guī)劃，具有確定性的內(nèi)容納入強(qiáng)制性管理內(nèi)容，對建設(shè)和管理層面的內(nèi)容應(yīng)保持一定的適應(yīng)性和彈性。

2.5 控規(guī)層面交通規(guī)劃的編制框架

交通規(guī)劃的編制應(yīng)體現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，以上位系統(tǒng)規(guī)劃和交通策略指引為依據(jù)，以全面細(xì)致的規(guī)劃評估和現(xiàn)狀評估為基礎(chǔ)，對未來地區(qū)發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)判，找出現(xiàn)狀和潛在的問題，明確區(qū)域交通發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，并提出區(qū)域交通發(fā)展對策。在同步編制區(qū)域交通規(guī)劃方案和用地規(guī)劃方案的過程中，進(jìn)行區(qū)域交通承載力和可達(dá)性分析，協(xié)調(diào)交通設(shè)施配置與用地開發(fā)，并對主要節(jié)點(diǎn)開展交通評估與反饋，同步優(yōu)化交通規(guī)劃與土地使用規(guī)劃方案（圖2）。

表1 上海市控規(guī)技術(shù)準(zhǔn)則中的分類分區(qū)域方法

3 控規(guī)層面交通規(guī)劃的技術(shù)關(guān)鍵

3.1 完善交通對策和指標(biāo)體系

由于交通系統(tǒng)的復(fù)雜性，交通對策不能僅僅從交通設(shè)施的合理布局著眼，而是涵蓋交通政策、交通規(guī)劃、建設(shè)和管理多個層面協(xié)同運(yùn)作的對策體系。對于控規(guī)層面的交通規(guī)劃，只有從對策角度進(jìn)行全面分析，才能準(zhǔn)確地把握規(guī)劃控制要素的系統(tǒng)方位。交通對策的研究應(yīng)采用系統(tǒng)方法，把握以下幾個原則：

（1）把握規(guī)劃地區(qū)的區(qū)位、功能、人口特征。不同的區(qū)位條件、用地模式、人口特征，會導(dǎo)致地區(qū)迥異的交通出行特性。例如，城市中心區(qū)的居民比遠(yuǎn)郊區(qū)的居民具有更便利的公共交通出行條件，因而公交出行比例較高；居住區(qū)交通應(yīng)突出公交服務(wù)和社會車輛出行，而工業(yè)區(qū)則主要考慮貨運(yùn)交通組織；品質(zhì)較高的城市新區(qū)一般居民收入水平較高，對小汽車的依賴程度也較高等等。

（2）制定分類分區(qū)域的規(guī)劃指標(biāo)體系，輔助規(guī)劃決策。例如，上海市控規(guī)技術(shù)準(zhǔn)則中，根據(jù)地區(qū)功能和交通區(qū)位分為中心區(qū)、中心區(qū)外圍區(qū)、郊區(qū)新城及新市鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、交通樞紐區(qū)等幾類區(qū)域，并形成了分類分區(qū)域指標(biāo)體系，為規(guī)劃編制和審查提供了依據(jù)（表1）。隨著研究的深入，分區(qū)的制定將更為完善。

（3）體現(xiàn)規(guī)劃理念的延續(xù)性和對策的系統(tǒng)性?？匾?guī)層面的交通規(guī)劃既要落實(shí)區(qū)域交通政策、體現(xiàn)上位規(guī)劃所提出的交通理念，同時又要為微觀設(shè)計提供建議和指導(dǎo)。

3.2 創(chuàng)新土地與交通協(xié)調(diào)分析技術(shù)

在控規(guī)階段，協(xié)調(diào)土地使用和交通的關(guān)系，從綜合交通論證的角度提出開發(fā)業(yè)態(tài)和規(guī)模的建議十分重要。傳統(tǒng)的以四階段模型為主體的交通分析技術(shù)廣泛應(yīng)用在各類交通專項(xiàng)規(guī)劃中（包括交通影響評價），應(yīng)用在控規(guī)階段這種傳統(tǒng)的交通分析技術(shù)存在兩方面的突出問題。一是交通分析手段與規(guī)劃過程的分離，四階段模型建立在土地使用規(guī)劃方案明確的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃方案來進(jìn)行一系列的預(yù)測，這種操作方式與規(guī)劃程序相分離，也難以與規(guī)劃過程中的價值判斷因素相融合。二是傳統(tǒng)的交通分析技術(shù)過于強(qiáng)調(diào)道路的機(jī)動性，以道路擁堵與否作為規(guī)劃方案的評價指標(biāo)，從機(jī)動性的角度來對規(guī)劃進(jìn)行評判，對于道路狹窄、高密度開發(fā)的方案普遍持有排斥意見。而事實(shí)上，采用了土地混合使用、強(qiáng)調(diào)人行交通的高密度開發(fā)區(qū)域，具有很高的目的可達(dá)性（圖3），往往成為城市最富有活力的地區(qū)。

另外，城市規(guī)劃作為一個多元價值判斷的過程，也不可能單單從交通的角度確定用地性質(zhì)和開發(fā)規(guī)模，還需要綜合經(jīng)濟(jì)性、城市空間形態(tài)等方面的要求。因此，應(yīng)當(dāng)探索更加切合規(guī)劃需求的分析技術(shù)。

地區(qū)發(fā)展條件的不同，對交通分析的要求是有所區(qū)分的。對于新開發(fā)區(qū)域，應(yīng)重點(diǎn)研究區(qū)域道路交通設(shè)施的總體承載能力，由此對區(qū)域總體開發(fā)規(guī)模和人口予以論證，并根據(jù)重要交通設(shè)施的可達(dá)性（快速路出入口、軌道站點(diǎn)、公交樞紐等）提出開發(fā)強(qiáng)度布局的建議，解決開發(fā)總量和分布兩個方面的問題；對于城市更新區(qū)，由于地區(qū)的開發(fā)動態(tài)較為明確，新改建項(xiàng)目一般集中在若干個節(jié)點(diǎn)上，因此應(yīng)主要對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)從選址和開發(fā)規(guī)模角度提出建議，則可考慮采用交通影響評價的技術(shù)方法。

3.3 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)平臺的一致性

依托現(xiàn)代交通規(guī)劃技術(shù)，進(jìn)行定量化的交通預(yù)測分析評估是控規(guī)層面交通規(guī)劃的必要手段。為保證規(guī)劃的客觀和公正，建立一個統(tǒng)一的權(quán)威的交通規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺，制定交通評估規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尤為重要。交通規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺的應(yīng)用可擴(kuò)展到規(guī)劃的各個層面，成為支撐整個體系的交通規(guī)劃的決策支持系統(tǒng)。

4 結(jié)語

目前就用地規(guī)劃和交通規(guī)劃相互關(guān)系來說，存在著許多認(rèn)識上的分歧，其中交織了行業(yè)行政管理的不同訴求，如關(guān)于開展“控規(guī)交通影響評價”必要性的爭論。根據(jù)城市規(guī)劃和交通規(guī)劃的實(shí)際需求和特點(diǎn)，規(guī)劃的問題應(yīng)通過規(guī)劃的途徑解決；參照“建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價”的技術(shù)體系推行“控規(guī)交通影響評價”制度，在技術(shù)效用和行政效用方面都是比較低的。

根據(jù)現(xiàn)有認(rèn)識，如果在某些技術(shù)環(huán)節(jié)上有所突破，交通規(guī)劃能夠?yàn)樵敿?xì)規(guī)劃提供更強(qiáng)有力的支持?，F(xiàn)階段，盡快完善并形成可操作的控規(guī)層面交通規(guī)劃技術(shù)體系和標(biāo)準(zhǔn)是必要和迫切的。另一方面，交通規(guī)劃的健康發(fā)展，也需要進(jìn)一步提升其自身在規(guī)劃體系中的地位。城市規(guī)劃和交通規(guī)劃應(yīng)該成為各自擁有完善體系但又相互支撐、相互融合的關(guān)系。

3 根據(jù)可達(dá)性分析提出的開發(fā)強(qiáng)度分布建議

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