陳 安 周玉文

北京等大城市面對高速城市化，從規(guī)劃建設(shè)到城市管理的方方面面，都面臨著知識更新的問題。我們必須在全面提高科技水平的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)“不怕水”的城市。

【案例】

7月21日午后至22日凌晨，北京市遭遇61年來最強暴雨，強降雨持續(xù)近16小時。全市平均降水量達到170毫米，為自1951年以來有完整氣象記錄最大降水量。其中，最大降雨點房山區(qū)河北鎮(zhèn)達到460毫米。

一年前，2011年6月23日，北京一場暴雨致使大量路段癱瘓，次日《京華時報》援引北京市防汛辦主任王毅的解釋，北京市排水系統(tǒng)設(shè)計的是1到3年一遇，能夠適應(yīng)每小時36到45毫米的降雨，僅天安門廣場和奧林匹克公園附近的排水管線能達到5年一遇標準。

一年后，又一場強暴雨將公眾的目光再度引向北京的城市排水系統(tǒng)。

事實上，就在暴雨來臨前，7月21日上午，新華網(wǎng)報道，北京城區(qū)90座下凹式立交橋已建立“一橋一預(yù)案”。北京市防汛辦表示，排水、交通、電力等部門將力保暴雨中立交橋排水通暢，不積水。

幾個小時后，暴雨至少造成北京城區(qū)95處道路因積水斷路，其中大部分是立交橋下低洼區(qū)。后據(jù)統(tǒng)計，這次暴雨一共造成77人遇難。

對此，專家評價，“大雨大澇，小雨小澇，不該澇的也澇”，實際上是城市管理上的缺失，“那些不為人重視的小澇背后的隱患，常常是大澇或加劇大澇損失的禍根之一”。

【析因】

排水系統(tǒng)承受能力不足

周玉文（北京工業(yè)大學(xué)教授、給排水專家）

隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴大，城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與保障能力與城市安全運行的要求不相適應(yīng)。當前，城市建設(shè)“重地上、輕地下”，地下管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)投入不足，城市排水設(shè)施建設(shè)標準與國外發(fā)達國家相比普遍偏低。設(shè)施維護管理不到位，雨污水管網(wǎng)混接、堵塞現(xiàn)象嚴重，進一步降低了設(shè)施的雨水排水能力。同時，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)和日常維護運行管理。城市相關(guān)的預(yù)警、應(yīng)急機制與措施不完善，更加削弱了城市抵御暴雨等氣象災(zāi)害的能力。

城市內(nèi)澇問題的本質(zhì)，是缺少應(yīng)對城市區(qū)域高強度暴雨的工程措施。從城市內(nèi)澇災(zāi)害的產(chǎn)生、應(yīng)急處置和災(zāi)后評估的全過程，我們發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

首先是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。北京市排水系統(tǒng)設(shè)計的是1到3年一遇，部分地區(qū)還達不到1年一遇，能夠適應(yīng)每小時36到45毫米的降雨，僅天安門廣場和奧林匹克公園附近的排水管線能達到5年一遇標準。相對北京，紐約是10至15年一遇，東京是5至10年一遇，巴黎是5年一遇。事實上，就在今年7月21日到22日的暴雨前，北京90座下凹式立交橋均已建立排水預(yù)案，但城區(qū)平均降雨高達225毫米，多處內(nèi)澇也就不足為奇。

其次是條塊管理造成管理真空。長期以來，在我國河湖水系由水利部門管理，城市排水由建設(shè)部門管理。水利部門負責城市防洪，保證外水不進城。城建部門規(guī)劃建設(shè)城市排水管網(wǎng)，負責小重現(xiàn)期暴雨的排除。能夠造成城市內(nèi)澇災(zāi)害的高重現(xiàn)期暴雨的防治問題沒有明確責任主體，沒有規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)的工程體系，只能采取應(yīng)急措施，因此在自然災(zāi)害面前顯得非常無力與蒼白。

其三是人才短缺。目前中國高校能培養(yǎng)城市排水方面的高級人才的較少，連先進的教科書都沒有。先進的技術(shù)很難推廣，知識亟須更新，如果用電腦模型運算，比如暴雨，哪個地方冒出多少水、需要排多少水，都可以用電腦仿真。但現(xiàn)在我們只能憑經(jīng)驗，哪兒冒水了，就趕快去搶險。難以支撐現(xiàn)代化城市的可持續(xù)發(fā)展。

陳安（中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員）

如果排水系統(tǒng)得利，即使雨水再大，只要能及時排得出去，也不會造成很大影響，例如北京北四環(huán)中關(guān)村地段的主路雖然是凹槽式結(jié)構(gòu)，但因排水得力，并未造成嚴重積水。

當初我國很多城市在設(shè)計規(guī)劃的時候，只滿足當時的需求，并未考慮到長遠利益，這就導(dǎo)致后期的建設(shè)和發(fā)展出現(xiàn)很多瓶頸。對于地下管網(wǎng)來說，如果在規(guī)劃和建設(shè)的時候沒有做好，隨著未來城市地面上建筑物的增多，是很難再改造的。因此，建議未來在新城市地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中，應(yīng)該考慮到城市發(fā)展的問題，一次做到位。

現(xiàn)代應(yīng)急管理理念缺失

陳安（中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員）

北京市在“7.21”暴雨應(yīng)對方面，做出了很大的努力，但應(yīng)對的結(jié)果還是暴露出諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，官方對局勢的估計還是有些樂觀。暴雨當天，由于北京多年來很

2012.9

決策難遇到橙色預(yù)警的情況，所以相關(guān)部門在應(yīng)對暴雨導(dǎo)致的各類事件時，沒有意料到會產(chǎn)生如此之大的影響，暴雨時雖然做了很多應(yīng)對工作，例如，在一些不擁擠的街道上，停了若干裝載有沙子和其他防雨物資的大卡車，在主要城市干道的應(yīng)急車道上也停了大批用以排水、交通管制等的大型車輛，政府也動用了大量相關(guān)機構(gòu)的公務(wù)人員（全部交警就有6000多人被調(diào)動起來），道路上的顯示屏也在大雨過程中時時刷新前方道路信息。但在應(yīng)對之前未曾預(yù)料到的事件時，響應(yīng)能力仍顯不足，例如，當時并未對一些容易被淹的地方的居民進行轉(zhuǎn)移，以至于因此而產(chǎn)生人員傷亡。

第二，信息系統(tǒng)沒有得以充分利用，例如廣播。雖然氣象臺發(fā)布了暴雨橙色預(yù)警信息，但僅僅是通過電視、電臺和網(wǎng)站等常規(guī)方式發(fā)布的，這導(dǎo)致很多民眾在當天出行時并沒有獲知暴雨信息；此外，因為民眾對橙

色預(yù)警的暴雨的嚴重往往是無從獲知的，因此，有些獲知暴雨信息的民眾并沒有意識到問題的嚴重性。這就導(dǎo)致了民眾在信息獲取上存在障礙，如果能夠通過手機短信和強制性廣播技術(shù)等形式，就可以讓民眾更充分地獲取暴雨信息。

第三，綜合性的應(yīng)急管理機制沒有建立起來。大型城市的應(yīng)急管理更需要不同部門協(xié)調(diào)應(yīng)對的綜合性應(yīng)急管理模式，雖然北京市在暴雨應(yīng)對方面有協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，但協(xié)調(diào)聯(lián)動的效果還有待提高。本次事件的應(yīng)對還是以行業(yè)、領(lǐng)域、或區(qū)域分別為主，以至于在不同部門的配合救援方面響應(yīng)速度不夠，以至于耽誤最佳救援時間。

第四，民眾自救意識不強，自救能力不足。很多民眾在暴雨被困車中或室內(nèi)時，并沒有很強的自救意識，只是被動地等待救援，而耽誤了最佳逃生時機。此外，即使民眾有自救意識，由于大多數(shù)民眾并沒有在洪水中逃生的知識與經(jīng)驗，所以當遇到被困車中等危險情況時，可能并不知道如何才能逃生。這表明針對民眾的應(yīng)急宣教做得不夠到位。

國際上發(fā)達國家都規(guī)劃建設(shè)了三套工程體系來應(yīng)對城市水災(zāi)，即城市防洪、城市排水和城市內(nèi)澇工程。

【對策】

規(guī)劃建設(shè)“不怕水”的城市

周玉文（北京工業(yè)大學(xué)教授、給排水專家）

北京等大城市面對高度城市化，從規(guī)劃建設(shè)到城市管理方方面面都面臨著知識更新的問題。應(yīng)結(jié)合中國的實際情況，科學(xué)辯證地學(xué)習(xí)發(fā)達國家先進經(jīng)驗，在全面提高科技水平的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)“不怕水”的城市。

根據(jù)我們的研究，國際上發(fā)達國家都規(guī)劃建設(shè)了三套工程體系來應(yīng)對城市水災(zāi)，即城市防洪、城市排水和城市內(nèi)澇工程。而發(fā)展中國家都只建設(shè)了城市防洪和城市排水工程，很多國家這兩套系統(tǒng)也不完善。這都與國家的經(jīng)濟實力和發(fā)展水平有關(guān)。

北京已經(jīng)達到了發(fā)達國家城市的水平，應(yīng)該學(xué)習(xí)規(guī)劃建設(shè)三套工程體系應(yīng)對城市水災(zāi)，科學(xué)解決城市內(nèi)澇災(zāi)害問題。

目前很多人指責城市雨水排水管網(wǎng)的設(shè)計標準太低，沒有歐美發(fā)達國家的標準高，這是不對的。一個城市的地面建筑承載著城市發(fā)展的印記，地下的基礎(chǔ)設(shè)施同樣也代表著不同發(fā)展時期的特征。我們是從半封建、半殖民地的舊中國發(fā)展建設(shè)成現(xiàn)在的規(guī)模，地下排水管網(wǎng)是經(jīng)過幾十年、幾百年的發(fā)展建設(shè)沉淀下來的歷史資產(chǎn)，我們必須在此條件基礎(chǔ)上考慮城市的發(fā)展，全部重建是不可能的。因此，只能辯證學(xué)習(xí)國際上發(fā)達國家規(guī)劃建設(shè)三套工程體系的經(jīng)驗，科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)城市內(nèi)澇防御工程，科學(xué)解決城市內(nèi)澇災(zāi)害問題。

陳安（中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員）

第一，在暴雨應(yīng)急機制中，應(yīng)該秉承“快速響應(yīng)”和“動態(tài)調(diào)整”的理念。一旦有暴雨預(yù)警，就要快速做好各種應(yīng)對的準備，并且，隨著暴雨預(yù)警等級和局勢的調(diào)整，應(yīng)急響應(yīng)方案也要隨時調(diào)整。

第二，在手機短信方面，盡管現(xiàn)在北京市的通信系統(tǒng)還無法做到在短時間內(nèi)向一個城市的上千萬人發(fā)送預(yù)警短信，但已經(jīng)可以做到給某個給定區(qū)域的手機發(fā)送短信的功能，這樣就能夠快速把短消息發(fā)給最需要提醒的人群，例如告知正在某段路上的汽車司機附近橋下和凹槽路段的險情。同時如果手機設(shè)置一個強制閱讀功能，那么，這樣的信息還可以被高聲閱讀，引起司機的高度警惕。同時，路上的顯示屏也可以更快地更新前方路況。

在強制性的廣播技術(shù)方面，可以借鑒日本的“緊急地震速報”系統(tǒng)的方式。通過這套系統(tǒng)，可以使具有緊急警報接收功能的電視機和收音機自動開機，開機后電視機和收音機會發(fā)出警報聲，提醒公眾有災(zāi)害發(fā)生。對于城市的暴雨災(zāi)害來說，受影響最大的群體之一是行駛的車輛，未來可以在汽車上裝載類似的警報接收系統(tǒng)。

第三，在事先估計準確的基礎(chǔ)上，需要進行多行業(yè)動員。不同領(lǐng)域中的應(yīng)急人員應(yīng)該實現(xiàn)在大災(zāi)面前表現(xiàn)出更好的合作協(xié)作。消防人員已經(jīng)成為我國綜合應(yīng)急的主導(dǎo)隊伍，那么，在大雨的應(yīng)急面前，可以起到更大的作用，甚至可以考慮調(diào)動臨近城市的消防人員參與大雨中的救援。

第四，在應(yīng)急宣教培訓(xùn)方面，除了通過電視和互聯(lián)網(wǎng)等媒體方式進行宣傳之外，還可以通過在科普館等地方設(shè)置讓民眾親身體驗的宣教方式進行。在日本京都的“防災(zāi)減災(zāi)體驗館”中，就有“浸水體驗系統(tǒng)”，可以讓民眾親身感受在門內(nèi)外存在多大水位差時可以快速打開逃生門，這種方式給民眾的教育更直觀和印象深刻。