■辛 聲

由于武漢市政府是既得利益者，可以從填埋湖泊中獲得巨大的商業(yè)利益，因此，指望武漢市政府解決湖泊保護的問題，是典型的緣木求魚。

【案例】

“腎功能衰竭”

“沒有一座城市有武漢這么多的湖，但如果不能保住，我們就會背上千古罵名?！痹谖錆h市的一次會議上，湖北省委常委、武漢市委書記阮成發(fā)誓言錚錚，宣告鐵腕治湖新政啟動：“要重拳出擊，鐵腕治湖。武漢現(xiàn)有的166個湖泊，從現(xiàn)在開始，一個也不能減少，一寸水面也不能減少。市水務局長就是最大的‘湖長’。如果有減少，就請辭職！”

同時，整治湖泊環(huán)境被列為2012年武漢治庸問責10大突出問題之一，“在污染未治理前，暫停所有涉湖新建項目的審批。”

按照最新規(guī)劃，武漢為40個主要湖泊劃定“保護圈”，為每個湖泊配置兩位“湖長”。

但是，盡管官方再一次重提治湖之緊迫，坊間卻也有自己的憂慮：擔心這次又和以往許多治湖運動一樣，“決心多于行動”。

“武漢的發(fā)展史，幾乎變成了一部填湖史?！边^去30年，武漢城市建設(shè)總面積增加200多平方公里，但湖泊面積減少將近230平方公里。來自武漢市水務局的統(tǒng)計顯示，新中國成立之初，武漢中心城區(qū)共有127個湖泊，目前已經(jīng)銳減至38個，平均兩年消失3個湖泊。

據(jù)武漢市國土規(guī)劃局等單位發(fā)布的《武漢地理信息藍皮書》披露，從2002年至今，武漢的湖泊面積減少大約1萬畝，其中取得合法審批手續(xù)填湖的占53.3%，非法填湖者占46.7%，地產(chǎn)項目開發(fā)是填湖后的主要用途。

以急劇萎縮的沙湖為例，原來大約1200畝的內(nèi)沙湖面，現(xiàn)在只剩下一百多畝，消失90%左右。在沙湖大橋南側(cè)看到，萬達集團等房地產(chǎn)開發(fā)商的項目正在沙湖旁邊施工。沙湖公館、金沙豪庭等多個大型樓盤像柵欄一樣，已將內(nèi)沙湖圍得嚴嚴實實，這些樓盤都是價格昂貴的湖景房。

“百湖之城”武漢是整個湖北省的縮影?！扒Ш　焙本硟?nèi)的湖泊，與洞庭湖水系隔江南北相望，是長江中下游重要的生態(tài)涵養(yǎng)地，歷來被稱為“中南之腎”，但如今已經(jīng)是“腎功能衰竭”了。

其實，早在2002年3月，武漢就已頒布《湖泊保護條例》，這是國內(nèi)首部湖泊管理地方性法規(guī)。10年來，武漢已制定與湖泊保護相關(guān)的地方性法規(guī)超過20個。同時，湖北也是最早討論并制定湖泊保護條例的省份，但為什么湖北還是變成了“湖悲”？

【深度】

政府成為既得利益者

湖北電視臺公共頻道《新聞全天候》的主持人現(xiàn)場提問，武漢設(shè)立“湖長”的做法是否有利于保護武漢市的湖泊，讓武漢市真正成為“東方的威尼斯”？

在現(xiàn)場直播節(jié)目討論這個問題多少令人有些尷尬，不是因為筆者不能回答，而是因為不便在現(xiàn)場直播節(jié)目中回答。在我看來，武漢市政府的做法屬于典型的緣木求魚，不可能產(chǎn)生實際效果。其中的道理非常簡單，現(xiàn)行的湖泊管理體制，與以往的湖泊管理體制沒有實質(zhì)性區(qū)別從表面上來看，湖泊都有專人負責，但是，從本質(zhì)上說，由于政府官員不可能隨時監(jiān)督湖泊的變化情況，因此，這項措施很可能是虎頭蛇尾，最后不了了之。

武漢市的湖泊急劇萎縮，既有歷史原因，也有現(xiàn)實原因。作為江漢平原上的特大型城市，武漢市飽受洪澇災害。將城市的低洼地區(qū)逐漸地填埋，不僅可以減少水澇災害造成的損失，而且更主要的是，可以增加城市建設(shè)用地。近些年來，由于房地產(chǎn)開發(fā)的需要，各級政府直接或間接地鼓勵開發(fā)商填埋湖泊，這就導致武漢市內(nèi)的湖泊面積大幅度減少。

政府之所以無法實施有效監(jiān)管，是因為政府本身就是一個既得利益者。政府可以通過出讓土地獲得大量的財政收入，而開發(fā)商出售商品房又可以給地方政府帶來大量的房地產(chǎn)稅費，正因如此，政府監(jiān)管部門在處理有關(guān)湖泊違法案件的時候，總是“高高地舉起輕輕放下”。依靠政府解決武漢市的湖泊保護問題，不管武漢市主要領(lǐng)導如何信誓旦旦，筆者可以大膽地預言，在現(xiàn)有的管理體制下，武漢市的湖泊面積還會繼續(xù)縮小。

部分學者認為，湖泊管理已經(jīng)出現(xiàn)所謂的“公地悲劇”，因此才會導致湖泊面積大幅度萎縮，水質(zhì)不斷惡化。這種生搬硬套西方國家理論的做法，根本無法解釋武漢市湖泊管理中出現(xiàn)的問題。武漢的湖泊不是沒有所有權(quán)人，依照我國憲法和法律的規(guī)定，武漢市內(nèi)的湖泊都屬于國有資產(chǎn)，武漢市國有資產(chǎn)監(jiān)管部門理應履行自己的職責，妥善保護市內(nèi)的湖泊。不過，正如我們所分析的那樣，由于武漢市政府是既得利益者，可以從填埋湖泊中獲得巨大的商業(yè)利益，因此，指望武漢市政府解決湖泊保護的問題，是典型的緣木求魚。

武漢市政府治理湖泊的決心已下，只不過在制定湖泊規(guī)劃的時候，武漢市政府又陷入所謂“科學決策”的泥潭不能自拔。

從表面上來看，科學決策就是充分尊重專家的意見，以科學規(guī)劃作為決策的基礎(chǔ)和前提條件。但由于在規(guī)劃編制的過程中沒有集思廣益，廣納善言，結(jié)果導致武漢市專家提出的湖泊管理規(guī)劃根本得不到市民的認同。

以沙湖為例，作為武漢市內(nèi)第三大湖泊，處于武漢市的城市中心，具有調(diào)節(jié)水量、改善局部氣候的功能?？墒?，按照城市湖泊規(guī)劃專家的意見，將這個著名的湖泊一分為二，并且

用高樓大廈包圍起來，結(jié)果導致沙湖急劇萎縮，完全無法發(fā)揮湖泊應有的作用。

城市規(guī)劃專家在設(shè)計武漢城市湖泊規(guī)

劃的時候，把武漢市的自然湖泊變成了一個又一個大水池，將武漢市湖泊周圍所有的綠色沼澤地帶變成了水泥墻，這樣一來雖然增加了房地產(chǎn)開發(fā)的土地面積，但是，卻讓湖泊失去了自我凈化的功能，武漢市的湖泊成為死水一潭。為了解決湖泊水質(zhì)問題，武漢市政府又投入巨額資金進行所謂江湖聯(lián)通工程，試圖把湖泊和長江聯(lián)系起來，從而達到自我凈化水質(zhì)的目的。這項浩大的工程不僅勞民傷財，而且更主要的是，改變了湖泊的自然生態(tài)，結(jié)果導致武漢市的自然湖泊變成了一個又一個人為“圈養(yǎng)”的水池，這樣的武漢市湖泊保護規(guī)劃，居然能夠得以批準實施。

【路徑】

科學決策變成了一個“遮羞布”，變成了政府官員搪塞市民意見最好的借口。

科學決策不能變成遮羞布

從決策的基本理念來看，過去我們所強調(diào)的民主決策，是由市民提出意見，然后由政府決策，這與民主決策完全是南轅北轍。民主決策的核心價值是話語權(quán)和辯論權(quán)，它要求政府提出每一項規(guī)則或者決議案的時候，都必須充分征求社區(qū)居民的意見，由社區(qū)居民根據(jù)自己的需要采納或者否決政府提出的規(guī)則或者決議案。如果不充分尊重市民的決策權(quán)，那么，所謂民主決策就會變成少數(shù)人的決策。強調(diào)民主決策實際上就是要把社區(qū)自治的原則貫徹落實，由市民對湖泊的管理發(fā)揮決定性作用。如果沒有市民的參與，那么，武漢市的湖泊管理就難以達到預期的成效。武漢市的做法實際上是想通過首長負責制解決多頭管理的問題，但正如我們所看到的那樣，由于湖泊管理和市民的日常生活息息相關(guān)，如果不尊重市民的決策權(quán)，那么，這樣的治理方案注定難以達到預期的效果。

正確的做法應該是，按照社區(qū)自治的原則，由武漢市民對周邊的環(huán)境特別是湖泊保護行使最終決策權(quán)。但令人感到遺憾的是，無論是武漢市還是其他城市，在管理中根本沒有社區(qū)自治的概念。換句話說，在武漢市湖泊管理問題上，武漢市民沒有任何的發(fā)言權(quán)?，F(xiàn)在武漢市政府接受湖泊周圍居民投訴，加強對湖泊治理的力度，但這樣做只是權(quán)宜之計，不可能從根本上解決問題。

所謂科學決策實際上就是要充分發(fā)揮專家解釋功能，邀請專家運用科學的道理，向市民陳述湖泊規(guī)劃實施的各種利弊。由于我國缺乏獨立人格的專家學者，因此，專家在提出城市湖泊管理規(guī)劃的時候，往往根據(jù)市政府領(lǐng)導的主觀意愿制定規(guī)劃，絲毫沒有考慮到湖泊管理規(guī)劃的科學性。

現(xiàn)在武漢市的湖泊管理之所以存在非常嚴重的問題，是因為武漢市在湖泊管理規(guī)劃編制過程中沒有征求市民意見，在制定城市湖泊管理規(guī)劃的時候，只考慮土地開發(fā)利用問題，而沒有考慮湖泊自身生態(tài)保護問題；只考慮城市環(huán)境景觀問題，而沒有考慮城市湖泊的可持續(xù)發(fā)展問題；只考慮道路規(guī)劃實施問題，而沒有考慮城市居民對湖泊的利用問題。科學決策在某些政府官員的眼中變成了少數(shù)專家的決策，而一些專家為了充分貫徹領(lǐng)導的意圖，在制定規(guī)劃方案的時候，千方百計地論證政府部門意見的可行性和重要性，絲毫沒有考慮到當?shù)厥忻竦母惺?，這就使得科學決策變成了一個“遮羞布”，變成了政府官員搪塞市民意見最好的借口。

筆者認為，大大小小的湖泊是武漢市的財富，今后不能把所有的洪水都疏導到江河之中，而要把這些洪水“挽留”下來，成為武漢市的自然景觀。具體的做法是，在充分借鑒其他國家城市發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地利用土地，在所有的低洼地區(qū)建造“高腳屋”。

早在多年前筆者就曾經(jīng)指出，建設(shè)“東方威尼斯”必須有現(xiàn)代科學城市觀念。由于建筑技術(shù)迅猛發(fā)展，在低洼地區(qū)建造房屋，不需要直接填埋土地，只要合理利用水面就可以實現(xiàn)湖泊生態(tài)環(huán)境保護與房地產(chǎn)開發(fā)和諧共處。武漢市應當“敢為人先，追求卓越”，在低洼地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)方面走在全國的前列。今后武漢市的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)都必須為水保留足夠的空間，在房地產(chǎn)開發(fā)的過程中，通過合理的規(guī)劃把武漢市變成一個真正的水上城市，讓武漢市不僅有現(xiàn)代化的軌道交通、城市地鐵，而且有現(xiàn)代化的渡輪，城市居民可以乘坐渡輪，在波光粼粼的水面上悠閑地欣賞城市風光。

對武漢市湖泊治理中存在的問題進行分析，可以得出許許多多結(jié)論。在筆者看來，當前我國城市管理最大的問題就在于，缺乏民主決策、科學決策的基本理念，社區(qū)自治的原則難以貫徹。武漢市在湖泊治理中存在的問題，一言以蔽之，就是我國民主決策、科學決策中存在的問題，是我國社區(qū)自治原則得不到有效落實的問題。建議武漢市政府改變觀念，真正發(fā)揮市民的聰明才智，把武漢市建成一個美輪美奐的城市。讓武漢市的湖泊成為武漢市一個又一個明珠。