■倪咸林

實現(xiàn)政府、社會和公眾的良性互動，協(xié)同促進公共問題的有效解決，是社會管理創(chuàng)新的必然選擇。因此，能否爭取與激勵社區(qū)和家庭的認(rèn)可和支持，是廣州垃圾袋實名制成敗的關(guān)鍵。

繼2010年杭州湖濱街道在全國率先推出“垃圾分類實名制”試點后，今年7月廣州版“垃圾袋實名制”也已上演。這一舉措一經(jīng)公布，就引起社會各界廣泛關(guān)注，激起了對垃圾袋實名制是與非的爭論。

爭論與質(zhì)疑

近年來，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市生活垃圾激增，城市垃圾處理能力相對不足。據(jù)統(tǒng)計，全國1/3的城市面臨“垃圾圍城”的困局，生活垃圾大量占用土地資源，污染環(huán)境，危害人們健康，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境和社會穩(wěn)定。面對日益增長的城市人口，如何破解“垃圾圍城”的尷尬局面，有效且高效處理城市生活垃圾，不僅關(guān)系著群眾的城市幸福感，更考驗著我國各地各政府的執(zhí)政水平和管理智慧。

有網(wǎng)友認(rèn)為城市垃圾分類難點在于“增強對市民的相關(guān)道德意識教育”，質(zhì)疑“如何監(jiān)管偷扔垃圾”；有評論指出，這種收費性管理沒有從市民的角度出發(fā)，有間接“創(chuàng)收”之嫌；更多的市民擔(dān)憂垃圾袋實名制會不會泄露個人信息。有學(xué)者認(rèn)為垃圾袋實名制不利于保護居民的個人隱私，政府應(yīng)該尋找更多元化的方法解決垃圾分類問題，也有學(xué)者提出政府和市民間應(yīng)建立合理的溝通機制，如召開垃圾袋實名制聽證會。

面對質(zhì)疑，負(fù)責(zé)本次新政具體實施的廣州市城市管理委員會做出回應(yīng)，出臺實名制按量計價的垃圾處理方式，目的是希望以經(jīng)濟手段約束居民減少垃圾制造量。針對市民質(zhì)疑的垃圾袋收費是不是創(chuàng)收以及隱私保護問題，廣州市長陳建華表示，垃圾袋收取的費用將全部用于垃圾分類處理和對市民的獎勵，同時廣州市還將繼續(xù)加大對垃圾分類的財政投入；此外，垃圾袋實名制將實行通過條形碼、編號的管理，不會出現(xiàn)居民的姓名和門牌號。

常言道，垃圾是放錯地方的資源。早在2001年，原建設(shè)部就確定了北京、上海、廣州等8個城市為首批生活垃圾分類收集試點城市。這些年試點成效如何？體現(xiàn)在細(xì)微處是，擺放在街道旁、社區(qū)里的分類設(shè)置的垃圾桶名不副實，居民隨意丟棄垃圾、無法做到垃圾分類投放的現(xiàn)象普遍存在。多年來，我國垃圾分類收集與試點進展緩慢，垃圾分類回收執(zhí)行情況堪憂，垃圾分類的系統(tǒng)建設(shè)和運行體系尚未形成。

以廣州市為例，廣州市每天約產(chǎn)生1.4萬噸生活垃圾，隨著廣州城市的擴張，現(xiàn)有的垃圾處理終端即便超負(fù)荷運轉(zhuǎn)也很難完全滿足對這些生活垃圾的處理。為進一步加強城市生活垃圾分類管理，2011年2月中國內(nèi)地第一部城市生活垃圾分類管理的暫行規(guī)定——《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》正式公布。

為了將本規(guī)定落到實處，廣州市于今年7月召開全市垃圾分類啟動大會，宣布開展垃圾分類新模式——“按袋計量收垃圾費”。在新模式下，試點小區(qū)的居民每月獲得政府免費派發(fā)的專用垃圾袋（每天2個，1個裝廚余垃圾，1個裝其他垃圾），垃圾袋的容量在10升至14升之間。如果垃圾較多、免費派發(fā)的垃圾袋不夠用，市民須付費購買專用垃圾袋（單價約為1元）。試點小區(qū)的居民垃圾費隨專用垃圾袋征收，垃圾袋用得少的居民會獲得減免垃圾費獎勵，居民扔多少垃圾就付多少錢，垃圾越少，繳費就越少。如果發(fā)現(xiàn)有居民沒有做好分類的，執(zhí)法人員可根據(jù)這一編號追查到扔放垃圾源頭的居民個人。如果居民不使用專用垃圾袋，分類投放專管員或者環(huán)衛(wèi)工人則可以不收其垃圾；如果屢教不改的，就要依法給予相應(yīng)的處罰。廣州還將試點實施定點收運，居民只能在固定地點投放。街頭垃圾集中堆放點將設(shè)監(jiān)控系統(tǒng)，對亂扔垃圾的行為實行實時監(jiān)管。

“垃圾袋實名制”主要想解決分類中責(zé)任不清的問題，通過可追溯的實名制，追蹤到每一袋垃圾是哪一戶投放的，并作為“據(jù)袋收費”的依據(jù)。一方面是試行十年之久的城市生活垃圾分類，一方面是居民垃圾分類習(xí)慣和環(huán)保意識跟不上日益增長的城市生活垃圾，在垃圾分類政策宣傳“疲軟”和居民垃圾分類素養(yǎng)提升迫在眉睫的背景下，廣州市以經(jīng)濟杠桿手段來調(diào)節(jié)居民的生活習(xí)慣，從源頭減少和控制垃圾的產(chǎn)生，不失為一個很好的嘗試之舉。

廣州的亮點

透視廣州版垃圾袋實名制，探究該政策的出臺到實施，有如下幾點值得討論和深思。

首先，將垃圾分類收集與垃圾費征收有機結(jié)合起來，形成“垃圾分類收集——收費垃圾減少——垃圾費減少”的傳導(dǎo)機制。在這種機制下，市民按專用垃圾袋的功能分類投放廚余垃圾和其他垃圾，同時對超額的垃圾量額外付費使用專用袋投放，讓市民逐漸形成對垃圾分類收集、減少付費垃圾的意識和動力。任何一項制度，尤其是社會管理中的政策，如果無法實現(xiàn)管理者的有效執(zhí)行和公眾的自覺行為，單靠強制性手段來推進，其政策壽命也是可想而知的。在本次試點中，廣州市選擇了基礎(chǔ)比較好的小區(qū)單位，對垃圾袋的投放實行視頻實時監(jiān)控，有專門的工作人員對市民投放垃圾進行指導(dǎo)和記錄。同時，“垃圾按袋計量”模式并不立即實行，按照廣州市城市管理委員會的規(guī)劃是7月摸底，8月宣傳教育，9、10月份開始試點?？梢钥闯?，無論是公眾的政策支持，還是政策執(zhí)行的保障機制，廣州市都進行了較好的探索，更增加了外界對廣州版新政實效的期待。

其次，以按袋收取垃圾費和付費使用額外的垃圾袋來刺激居民生活垃圾排放量的減少，從源頭控制和減少垃圾的產(chǎn)生。在我國，現(xiàn)行的環(huán)境管理政策是以政府的直接行政干預(yù)和控制為基礎(chǔ)的，環(huán)境經(jīng)濟手段只是法規(guī)制度的輔助手段。從多年實踐來看，效果并不明顯。垃圾收費是各國實現(xiàn)垃圾減量化的通行做法，主要有按戶單一費率征收、依標(biāo)準(zhǔn)垃圾桶數(shù)征收、按重量征收、按地區(qū)垃圾量征收單一費率、按垃圾袋征收等方式。韓國自1995年起改采用現(xiàn)行按照垃圾體積，依據(jù)垃圾袋計算垃圾費的收費制度。住戶及單位丟棄垃圾時，必須采用政府統(tǒng)一規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格的垃圾袋。同時，綜合多國案例發(fā)現(xiàn)，許多國家垃圾收費制度漸由“定額費制”演變?yōu)椤白儎淤M制”或“混合費用制”，也即依垃圾量來征收垃圾費。可以肯定的是，在當(dāng)前階段，廣州市試點按袋收取垃圾費并非長遠之計，其終極目標(biāo)是從源頭解決問題，就是從居民家庭做起，讓每位居民、每個家庭自覺行動、積極參加和長期堅持。

城市生活垃圾處理是一項綜合性、系統(tǒng)性工作。

再次，以垃圾袋實名制來實現(xiàn)對垃圾不分類和垃圾過量投放居民處罰和再教育。從垃圾分類到垃圾袋實名制的背后，是城市生活垃圾處理上政府管理思維對公眾環(huán)境保護義務(wù)和責(zé)任的明確，更強化了對未按要求實施者的責(zé)任追究。其實，城市生活垃圾分類也類似“公地悲劇”，垃圾混裝不分類就是管理或使用不善的“公共資源”或“公共物品”，只不過它是“越堆積能再回收的越少”，“越分類能再利用的越多”。當(dāng)一項公共政策的價值符合公眾利益，在政策的制定和執(zhí)行中遭遇部分公眾不按約定秩序行動時，必要的處罰和再教育是矯正其不當(dāng)行為，保障其他公眾合法利益有效手段之一。為實現(xiàn)對垃圾袋收費制度的監(jiān)督，廣州市承諾實現(xiàn)收費陽光化運行，并于7月成立城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會，由30名成員組成，其中12人為市民代表。

借鑒臺北經(jīng)驗

據(jù)了解本次廣州版“垃圾袋實名制”是效仿臺北經(jīng)驗。任何地方的市民所具有的生活垃圾分類意識都不是天生的，而是一個逐步養(yǎng)成的過程，政府管理部門可以采取有效的機制去激勵、約束或引導(dǎo)市民實現(xiàn)政府管理部門所希望達到的目標(biāo)。

城市生活垃圾處理是一項綜合性、系統(tǒng)性工作。公共選擇學(xué)派創(chuàng)始人物之一埃莉諾·奧斯特羅姆從博弈論角度，通過對草地、森林、湖泊和地下水等公共資源使用情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，使用者聯(lián)盟總能找出用于解決利益沖突的決策和執(zhí)行機制以處理利益沖突，由使用者自主治理的社會自治解決方法。由于垃圾分類處理不能完全靠政府強制推行，也不可能完全市場化，這項工作從根本離不開社區(qū)居民及其家庭的支持和參與。從這個意義上說，能否爭取和激勵社區(qū)與家庭的認(rèn)可和支持，是廣州版“垃圾袋實名制”新政成敗的關(guān)鍵。

通過強有力的宣傳與動員，能夠鞏固群眾的環(huán)保觀念，讓垃圾分類的理念深入人心，進而成為每個人的自覺行動。同時，政府也需要建立起有效的監(jiān)督與輔助體系，帶動城市垃圾處理難題的解決。以杭州市經(jīng)驗為例，湖濱街道推進垃圾分類實名制的過程中，以街道為網(wǎng)點，實施垃圾分類網(wǎng)格化覆蓋；以實名為載體，進行垃圾分類追蹤管理；以家庭為單位，加強垃圾分類知識培訓(xùn)，做好居民垃圾分類引導(dǎo)、宣傳和監(jiān)督指導(dǎo)工作。與此同時，建立垃圾分類分層培訓(xùn)制度，對一線垃圾分類指導(dǎo)員、監(jiān)督員，對社會街道小組長、黨員骨干，對轄區(qū)居民、青少年分別進行分類培訓(xùn)，增強全民垃圾分類的意識。

臺北垃圾分類良好成效的出現(xiàn)得益于臺北城市管理當(dāng)局建立了保障城市生活垃圾分類收集目標(biāo)實現(xiàn)的激勵約束機制。首先，全方位和持久性的政策宣傳，爭取公眾的政策支持是必不可少的。為了詳細(xì)地向市民解釋垃圾分類回收的具體辦法，通過媒體、海報、街頭標(biāo)語和現(xiàn)場說明會等一切方式宣講，讓市民詳細(xì)了解垃圾分類收集的意義，明確具體的分類標(biāo)準(zhǔn)和自己所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。同時在中小學(xué)可設(shè)資源回收再利用課程，培養(yǎng)學(xué)生垃圾分類、資源節(jié)約和環(huán)境保護意識。從這點來看，廣州新政的出臺沒有更多的考慮市民或公眾的意愿和接受程度，群眾基礎(chǔ)尚顯薄弱。其次，獎懲結(jié)合的激勵機制。1997年，臺北市開始“垃圾不落地”政策，政府沒有強制要求市民進行垃圾分類收集，僅通過大力宣傳和提倡垃圾分類收集，結(jié)果是市民并不愿意費時費力地將垃圾仔細(xì)分類后投放，垃圾減量緩慢。2000年，強制實施“垃圾費隨袋征收”政策，規(guī)定市民必須將一般垃圾與可回收垃圾分開，一般垃圾只能裝入政府指定購買的垃圾袋后投入垃圾車，投放垃圾時有專人抽樣檢查居民的垃圾袋，如果發(fā)現(xiàn)沒有按照規(guī)定分類，會被罰款1200元到6000元新臺幣。垃圾費隨袋征收政策實施后，城市生活垃圾減量化成效顯著。據(jù)統(tǒng)計，從2000年到2009年，臺北家戶垃圾量降低67%，從2970公噸每日降到1009公噸每日。

在社會管理改革與創(chuàng)新中，實現(xiàn)政府、社會和公眾的良性互動，協(xié)同促進公共問題的有效解決，是當(dāng)前政府治理決策的必然選擇。政府在政策設(shè)計中有意識地吸收社會和公眾的訴求，重視公眾參與決策，政策出臺前多一點腳踏實地的調(diào)研，多一些政策宣傳，爭取更大范圍內(nèi)公眾的理解和支持；社會營造良好的輿論氛圍，本著從切實解決問題角度獻一策支一招；公眾在能力范圍內(nèi)更加積極地參與政府的管理活動，以一個現(xiàn)代公民的身份參與到公共問題的解決上。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士）