■張 明

隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)展和中央財政監(jiān)督職能的強化，地方財政監(jiān)督能否適應(yīng)公共財政建設(shè)發(fā)展的問題逐漸顯現(xiàn)。探索和研究適應(yīng)我國市場經(jīng)濟和公共財政的地方財政監(jiān)督體制，對健全完善我國公共財政體制下的財政監(jiān)督機制具有重要意義。

一、我國地方財政監(jiān)督派出制度改革發(fā)展趨勢

我國財政監(jiān)督是隨著新中國財政工作的展開而建立起來的，經(jīng)歷了1950年代的財政檢查司、處、科、股、員專職監(jiān)督，1960年代的派駐(駐廠員)監(jiān)督，1980年代的派駐監(jiān)督與專員辦監(jiān)督結(jié)合，1990年代后的專員辦監(jiān)督等典型的垂直監(jiān)督發(fā)展階段。由于高度集中的財政體制，地方財權(quán)財力相對薄弱，財政監(jiān)督長期以中央財政監(jiān)督為主。

1994年分稅制實施后，地方財權(quán)的獨立性和規(guī)模逐漸增加，地方財政監(jiān)督需求逐漸顯現(xiàn)。1998年取消每年例行的全國性“稅收財務(wù)物價大檢查”后，地方財政監(jiān)督缺失問題凸顯，地方財政監(jiān)督措施隨之出現(xiàn)。經(jīng)過這些年各地財政的探索嘗試，已基本形成了以派出機構(gòu)建設(shè)為主的明確發(fā)展趨勢。具體動向及特點主要表現(xiàn)在制度建設(shè)和監(jiān)督業(yè)務(wù)開拓兩方面：

（一）制度建設(shè)上，健全完善地方財政監(jiān)督派出機構(gòu)、充實隊伍，確立地方財政監(jiān)督工作常規(guī)化

分稅制的實施使地方財權(quán)財力和省在市、縣的事務(wù)增加，地方財政監(jiān)督工作隨之展開，標(biāo)志是省向下轄市財政監(jiān)督派出制度的建立。如：1997年湖北成立省財政駐部分市州財政監(jiān)督辦事組，2000年“財政監(jiān)督辦事組”改為“財政監(jiān)督辦事處”，機構(gòu)增加到12個，核定事業(yè)編制65人。1997年山西省改財政駐廠員制為財政監(jiān)察員制，設(shè)立財政監(jiān)察組14個，編制100人。1999年陜西探索財政監(jiān)督新方式，陸續(xù)向貧困縣派駐了58名財政督查員，以工資發(fā)放情況為切入點，逐步開展財政支出監(jiān)督。2003年山東省改財政駐各市財政駐廠員機構(gòu)為財政派駐各市財政檢查辦事處，全額事業(yè)編制100人。2005年河北正式啟動了財政監(jiān)察委派制度試點，由財政監(jiān)察組負(fù)責(zé)教育、交通、國土資源、林業(yè)等部門監(jiān)督；2006年正式頒布了《河北省財政監(jiān)督規(guī)定》，財政監(jiān)察委派制度列入政府規(guī)章。2009年河南省財政向地級市設(shè)立6個派出機構(gòu)，增派財政監(jiān)督人員；探索對財政監(jiān)督派出制度的改革與建設(shè)，無論機構(gòu)設(shè)置還是人員編制，監(jiān)督檢查機構(gòu)和人員總體均占1/3。地方財政監(jiān)督派出制的建設(shè)，促使地方財政監(jiān)督由定期或不定期的檢查核證，轉(zhuǎn)為派出專職監(jiān)督機構(gòu)、人員和并設(shè)立經(jīng)常性監(jiān)督檢查制度。

（二）業(yè)務(wù)技術(shù)上，設(shè)計構(gòu)建監(jiān)管相融的業(yè)務(wù)方式

已實施的地方財政監(jiān)督派出制，基本依據(jù)中央財政監(jiān)督的 “內(nèi)生監(jiān)督”原則。具體特點主要有：第一，監(jiān)督方式實行監(jiān)管融合、日常監(jiān)督與專項監(jiān)督融合、監(jiān)督業(yè)務(wù)與一般財政業(yè)務(wù)融合。第二，監(jiān)督環(huán)節(jié)上實行多重性“三位一體”監(jiān)督，如預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”，事前、事中、事后監(jiān)督“三位一體”，資金審核、調(diào)查、跟蹤管理監(jiān)督“三位一體”，資金使用、跟蹤問效、財稅法規(guī)政策執(zhí)行合規(guī)性監(jiān)督“三位一體”等。第三，監(jiān)督范圍上實行部門、企業(yè)、單位與下級財政相結(jié)合，項目管理與日常工作相結(jié)合等，如省級財政項目資金立項申報事前審核，項目資金撥付和使用事中監(jiān)控，項目資金使用績效事后檢查；1999年陜西向貧困縣派駐財政督查員，以工資發(fā)放情況為切入點，實施財政支出監(jiān)督，另對公檢法、工商行政管理事業(yè)性收費和罰沒收入等，實行日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)督檢查與規(guī)范管理相結(jié)合的監(jiān)管；2011年河北省財政派駐部門監(jiān)察組擴大為30個、5個監(jiān)察組，對財政資金2億元以上部門實行派駐監(jiān)督等。第四，監(jiān)督結(jié)果處置上實行檢查、審理、處理“三權(quán)分離”，即財政監(jiān)督派出機構(gòu)依法履行監(jiān)督檢查權(quán)，財政監(jiān)督檢查局依法履行復(fù)核審理權(quán)，財政廳依法履行處理處罰權(quán)。

二、國外財政監(jiān)督派出制度建設(shè)特點及借鑒

目前，世界各國通常都設(shè)立專門的財政監(jiān)督機構(gòu)或人員來履行財政監(jiān)督職能，但不同的國家，財政監(jiān)督機構(gòu)都有不同的形式與內(nèi)容。與我國財政監(jiān)督制度相比大致有財政監(jiān)督地位高、深入業(yè)務(wù)、派駐或派出制體系健全等幾大特征：

（一）財政監(jiān)督是與議會監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督相并列的國家監(jiān)督體系的不可替代部分

各國財政監(jiān)督都以其相對的專業(yè)和管理優(yōu)勢，既獨立又相融于議會監(jiān)督、司法監(jiān)督和國家行政監(jiān)督。如法國財政監(jiān)督作為財政日常業(yè)務(wù)監(jiān)督，與議會預(yù)算審查監(jiān)督、審計法院事后監(jiān)督并列，但財政監(jiān)督是財政業(yè)務(wù)工作主線，機構(gòu)及權(quán)力相對具體化、業(yè)務(wù)化和部門化。法國財政監(jiān)督建構(gòu)設(shè)置如下圖：

西班牙財政監(jiān)督機構(gòu)是經(jīng)濟財政部所屬國家行政預(yù)算監(jiān)督總署，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府機關(guān)和公共部門經(jīng)濟活動，中央政府部門財政支出質(zhì)量日常監(jiān)督，定期或不定期專項檢查違反財政制度規(guī)定的行為，核查國家財政決算合法性等，遇有重大問題有權(quán)直接向議會報告。

意大利財政監(jiān)督主要由國庫部(與財政部并列)所屬國家撥款總署負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)是按國家法律規(guī)定撥款，并對撥款執(zhí)行監(jiān)督檢查。

巴西財政監(jiān)督機構(gòu)是聯(lián)邦監(jiān)控總局，負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦各部門預(yù)算項目和預(yù)算資金的執(zhí)行情況，所有聯(lián)邦部門支出預(yù)算執(zhí)行由該局匯總、審核編制后經(jīng)財政部長提交總統(tǒng)，總統(tǒng)再提交議會。

（二）財政監(jiān)督業(yè)務(wù)與一般財政業(yè)務(wù)相互融合、密不可分

如德國高級財政管理署是聯(lián)邦財政監(jiān)督派出機構(gòu)，下設(shè)財稅局具體負(fù)責(zé)稅收征收、財政撥款支付監(jiān)督，同時還監(jiān)督財政收入及時性、支出合規(guī)性、安全性、有效性，以及考核財政內(nèi)各部門業(yè)績。

比利時財政監(jiān)督員監(jiān)督預(yù)算有關(guān)的所有事項，如初審預(yù)算、研究草案、評估支出等；支出控制員主要是監(jiān)督部門日常支出和進行支出會計核算等。

巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局的財政監(jiān)督目的一是評估長期計劃、年度計劃和聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行，二是評估聯(lián)邦政府及部門各項行為是否合法。同時以跟蹤監(jiān)督為主，掌握預(yù)算安排、稅務(wù)總局稅收征管、國庫總局撥付預(yù)算資金等；通過網(wǎng)絡(luò)、實查或社會調(diào)查取證等形式，來監(jiān)控預(yù)算單位賬戶資金增減變動和實際使用等情況。法國財政監(jiān)察專員主要是監(jiān)督各部門使用財政經(jīng)費情況，各項支出經(jīng)財政監(jiān)察專員簽字同意后公共會計才受理；同時監(jiān)督檢查各部門每項開支決策，如支出的法律依據(jù)、是否列入預(yù)算、決策程序是否合規(guī)等。

（三）派駐或派出制是各國財政監(jiān)督的普遍方式

目前世界上設(shè)立財政監(jiān)督機構(gòu)的國家，通常都實行財政對部門、下級財政、國家控股50%以上企業(yè)的派駐或派出機構(gòu)、人員的監(jiān)督制度，如法國、比利時、西班牙、意大利、荷蘭、希臘、巴西、美國等。派駐或派出監(jiān)督是加強財政對其他部門、下級財政和企業(yè)使用財政資金延伸監(jiān)管的重要形式。

三、加強我國地方財政監(jiān)督派出制度建設(shè)意義

（一）有利健全完善我國財政監(jiān)督體系

由于高度集中的計劃體制和分稅制將大部分財力集中到中央，目前我國的財政監(jiān)督主要是中央財政及派駐專員辦監(jiān)督。盡管分稅制后隨著省級財權(quán)財力的增加和 “稅收財務(wù)物價大檢查”的取消，許多地方探索或試點性地推行省級財政派出監(jiān)督，但仍然存在地方財政監(jiān)督工作制度不統(tǒng)一、組織機構(gòu)不完善、人員隊伍有待充實提高等問題，成為我國市場經(jīng)濟條件下，公共財政管理與監(jiān)督的“短板”，影響公共財政建設(shè)和發(fā)展。因此，加強地方財政監(jiān)督派出制度建設(shè)，有利于完善我國財政監(jiān)督體系。在中央財政監(jiān)督及派駐制度框架內(nèi)，充實、增加地方財政監(jiān)督及派出制度，構(gòu)建我國市場經(jīng)濟及公共財政體制下的多層次、多元化財政監(jiān)督體系。

（二）有利提高財政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的地位與作用

第一，財政監(jiān)督是最根本和最關(guān)鍵的對行政與經(jīng)濟的綜合監(jiān)督。資金活動是人類活動的最根本活動和最關(guān)鍵因素。財政監(jiān)督作為財政資金收支存轉(zhuǎn)的監(jiān)督，是行政監(jiān)督的最根本和最關(guān)鍵監(jiān)督。不僅如此，財政監(jiān)督作為各級政府調(diào)控經(jīng)濟的主要手段，還是市場經(jīng)濟運行及其秩序規(guī)范的重要監(jiān)督調(diào)節(jié)工具。第二，財政監(jiān)督是行政監(jiān)督中最賦有實質(zhì)意義和最根本的監(jiān)督。財政監(jiān)督是內(nèi)在于行政管理的財政經(jīng)濟監(jiān)督，與行政監(jiān)督“上對下”的外生性特征不同，財政監(jiān)督通過財政分配管理內(nèi)在、自然地滲透財政及其相關(guān)行政活動，監(jiān)督包含于財政資金分配、使用活動，成為內(nèi)生性行政監(jiān)督的根本內(nèi)容和行政監(jiān)督的根本。第三，行政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中具有極其重要的地位與作用。我國監(jiān)督體系具體包括黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督和社會監(jiān)督等，行政監(jiān)督在黨“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的國家監(jiān)督體系中具有極其重要的地位與作用(如下圖)。

這不僅是由我國政體、國體決定的，而且也是我國監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)和不同監(jiān)督主體的監(jiān)督職能決定的，同時也是被建國以來我國監(jiān)督制度建設(shè)和監(jiān)督理論與實踐發(fā)展所證實的。因為，行政監(jiān)督內(nèi)生于行政管理活動和公共權(quán)力運行過程中，與各種公共權(quán)力相輔相成、同生同消，具有不可替代的全程、實時、有效等內(nèi)生監(jiān)督作用。加強地方財政監(jiān)督派出制度建設(shè)，有利于提高財政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的地位與作用。行政監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中相對有效的重要監(jiān)督手段，而財政監(jiān)督則是我國行政監(jiān)督最具監(jiān)督效果和作用的重要監(jiān)督。加強地方財政監(jiān)督制度建設(shè)，在健全完善財政監(jiān)督體系同時，健全完善國家行政監(jiān)督乃至國家監(jiān)督體系。在提高財政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中作用與地位的同時，使財政監(jiān)督成為國家行政、經(jīng)濟日常監(jiān)督的主要監(jiān)督。

（三）有利提高公共財政效能，保障民生與促進社會和諧

加強地方財政監(jiān)督派出制度建設(shè)，有利于規(guī)范地方財政資金運行，確保財政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，提高財政資金使用效益。一是提高公共財政效能；二是保障民生項目；三是減少并避免財政違法行為發(fā)生，建立健全預(yù)防腐敗體系，實現(xiàn)從源頭治理腐敗，促進社會和諧發(fā)展的目標(biāo)。

四、完善地方財政監(jiān)督派出制度建議

（一）樹立正確觀念

1、要樹立“財政監(jiān)督是不可替代的國家主要監(jiān)督形式”的觀念。因為，任何現(xiàn)有監(jiān)督主體都不可能達到財政監(jiān)督這樣深入、貼近一般財政業(yè)務(wù)的程度，任何現(xiàn)有監(jiān)督形式也不可能像財政監(jiān)督那樣內(nèi)在、伴生于一般財政業(yè)務(wù)之中。財政監(jiān)督是財政業(yè)務(wù)的主要監(jiān)督，是國家經(jīng)濟監(jiān)督的主要內(nèi)容和重要監(jiān)督形式。

2、充分認(rèn)識差距和不足。根據(jù)按主體屬性進行“分工監(jiān)督”的國際慣例，財政監(jiān)督主財政業(yè)務(wù)監(jiān)督，議會監(jiān)督主預(yù)算審查監(jiān)督，審計監(jiān)督主決算審查監(jiān)督；財政監(jiān)督是全程監(jiān)督，議會監(jiān)督是時點(環(huán)節(jié))性監(jiān)督，審計監(jiān)督是結(jié)果監(jiān)督。要明確和成熟市場經(jīng)濟國家比，我國財政監(jiān)督在制度體系、監(jiān)督權(quán)限、業(yè)務(wù)范圍等方面還有相當(dāng)距離，財政監(jiān)督理論與實踐與我國市場經(jīng)濟發(fā)展和公共財政建設(shè)的要求差距還比較大。

3、我國現(xiàn)有財政監(jiān)督體系和結(jié)構(gòu)亟待完善。從國家監(jiān)督體制結(jié)構(gòu)、財政監(jiān)督客觀實際、國際慣例，以及近年審計監(jiān)督每年查出各級政府及部門的問題來講，我國財政監(jiān)督確實任重道遠，無論是中央派駐監(jiān)督還是地方派出監(jiān)督都亟待健全完善。

（二）拓展業(yè)務(wù)范圍

財政監(jiān)督是業(yè)務(wù)活動，加強財政監(jiān)督的根本就是開展監(jiān)督業(yè)務(wù)活動。根據(jù)財政業(yè)務(wù)及監(jiān)督流程，開展財政監(jiān)督業(yè)務(wù)活動應(yīng)注意以下幾點：

1、在創(chuàng)新一般財政業(yè)務(wù)流程基礎(chǔ)上切入財政派出監(jiān)督業(yè)務(wù)。根據(jù)國外經(jīng)驗，采用在一般財政業(yè)務(wù)流程上增加財政監(jiān)督業(yè)務(wù)的方式進行。如征收和收入及時性監(jiān)督，財政撥款支付、支出合規(guī)性、安全性、有效性監(jiān)督，預(yù)算初審、草案討論、支出評估監(jiān)督，日常支出及會計核算監(jiān)督等。

2、明確財政派出監(jiān)督權(quán)限。監(jiān)督權(quán)限是開展派出監(jiān)督業(yè)務(wù)的前提，目前地方財政監(jiān)督業(yè)務(wù)不多且監(jiān)督無效或低效，從根本上說是監(jiān)督權(quán)限缺失?？梢圆捎谩跋乱粯I(yè)務(wù)流程確認(rèn)”方法，確立財政監(jiān)督權(quán)限和發(fā)揮財政監(jiān)督作用，如各項業(yè)務(wù)經(jīng)相關(guān)財政派出監(jiān)督審查簽字同意，下一業(yè)務(wù)流程才能予以受理。

（三）地方財政監(jiān)督派出制度建設(shè)要業(yè)務(wù)化、常態(tài)化

地方財政監(jiān)督派出制度建設(shè)根本上源于地方財政資金監(jiān)管的業(yè)務(wù)需要，本質(zhì)上是一種監(jiān)管業(yè)務(wù)建設(shè)。地方財政監(jiān)督派出制度業(yè)務(wù)化是地方財政監(jiān)督派出制度建設(shè)的核心。

第一，實行業(yè)務(wù)融合式監(jiān)督，即根據(jù)一般財政業(yè)務(wù)流程設(shè)置派出監(jiān)督環(huán)節(jié)和監(jiān)督業(yè)務(wù)，使財政派出監(jiān)督業(yè)務(wù)流程與一般財政業(yè)務(wù)流程相融合。第二，實行業(yè)務(wù)參與式監(jiān)督，如參與預(yù)算編制、執(zhí)行、變更、追加和相關(guān)財務(wù)管理有關(guān)會議，以及項目立項、論證、實施、招投標(biāo)及績效評價等。第三，實行業(yè)務(wù)調(diào)查式監(jiān)督，如調(diào)閱與部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、專項項目執(zhí)行有關(guān)的文件、資料，調(diào)閱、檢查派駐部門的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告和其他會計資料，以及向有關(guān)人員或金融機構(gòu)了解查詢財政、財務(wù)情況等。業(yè)務(wù)融合式監(jiān)督和業(yè)務(wù)參與式監(jiān)督基本屬于常態(tài)化監(jiān)督，是地方財政派出監(jiān)督業(yè)務(wù)制度建設(shè)重點。而業(yè)務(wù)調(diào)查式監(jiān)督則多少有些興師動眾，難免增加監(jiān)督成本，主要適用于重點部門、重點下屬地區(qū)和重點項目等非常態(tài)監(jiān)督?！?/p>