陳 訊 林輝煌

（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢 430074）

一、問題的提出

目前，國內學術界與政策部門對農田水利的相關研究比較多，具有代表性的研究可以歸納為以下幾個方面：一是針對當前水利設施出現的問題與如何管理進行相關的研究，指出農田水利基礎設施投資少，水利設施老化，年久失修，效益低；［1］分析了農村水利發(fā)展的重點領域；［2］并進一步指出農村水利工程必須在體制和機制上加以改革。［3］二是從農田水利灌溉的治理視角出發(fā)進行相關研究，認為在農田水利灌溉中能否建立起有效體制是克服搭便車現象的關鍵；［4］在市場化制度模式中如何走出“公地悲劇”；［5］不僅政府要在農田水利建設中發(fā)揮主導作用；［6］而且還要防止出現“治理性干旱”；［7］并提出了“市場運作+基層組織”的第三條道路治水。［8］三是從農田水利的建設與社會基礎視角進行相關研究，用鄉(xiāng)村水利的組織基礎來分析農田用水的基本體制；［9］農戶自我供給制加速集體供給制的衰退，農戶合作供給行為因制度短缺和資源稟賦約束而難以發(fā)展壯大；［10］深入分析了農田水利灌溉呈現出明顯的區(qū)域差異；［11］考察了稅費改革后農村共同生產制度被“一事一議”和“農民用水協會”制度所取代，但由于缺乏相應的實施基礎，這兩項制度在實踐中的效果并不理想；指出需要通過增加國家對農村的轉移支付來激活農村社會的自主組織資源；［12］并進一步分析農田水利的利益主體及其成本收益；［13］指出應從農田水利的制度安排出發(fā)，提出政府要在農田水利建設中發(fā)揮積極作用，不僅要考慮制度效益，更要關注中國的基本國情。［14］四是從國家糧食安全視角進行相關研究，從水利建設的機制談農村水利與糧食安全；［15］并分析了糧食安全與農村水利設施的現狀與原因，提出如何完善相關政策建議。［16］五是從土地與水利的關系視角進行相關研究，認為土地的分散極大地增加了農田水分的蒸發(fā)，而且水利無法像土地一樣進行分割經營，從而造成農戶用水的不便；［17］并通過考察關中歷史上的水權變遷，發(fā)現了“水糧”其實就是土地對于水利運行成本的負擔，而水權則依附于地權；［18］指出水土關系的本質在于水利的依附性，［19］等等。上述研究不僅對認識我國當前的農田水利具有重要的意義，而且也為政策部門制定相關的政策提供了重要依據。后稅費時代農田水利灌溉出現了越來越多的困境，無論是從水利建設的投入與水利設施的老化，還是從水利灌溉管理與農民合作的社會基礎都面臨著越來越多的問題。筆者在蘇南S鎮(zhèn)調查時發(fā)現，隨著土地二輪延包政策的推行與農業(yè)稅費的取消，農田水利建設與農民承包土地經營之間產生了沖突，并在博弈中逐步導致水利建設陷入新的困境。鑒于此，本文以蘇南S鎮(zhèn)為例，從水利建設與地權博弈的視角對農田水利建設進行研究，為認識當前我國的農田水利陷入困境提供一個視角。

二、蘇南S鎮(zhèn)水利狀況

蘇南S鎮(zhèn)屬于丘陵山區(qū)，鎮(zhèn)域面積107.04平方公里，轄3個社區(qū)居委會、9個村委會，總人口4.8萬人。地處江淮分水嶺地帶，年平均氣溫為15.1℃、降水量為999.8mm。S鎮(zhèn)境內沒有河流，也沒有穿越境內的溝渠，農田日常用水主要靠境內水庫與當家塘（又叫堰塘或塘壩），若遇上旱災還可以從鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水庫調水。S鎮(zhèn)現有小型水庫6座，見下表1：

水庫 建設年份（年） 蓄水（萬方）南山水庫1974 232毛家水庫1958 225唐家水庫1958 354趙家水庫1976 473黃家水庫1973 305山澡水庫1972 337

從上表中可以看出S鎮(zhèn)的6座小型水庫都是在集體化時期建成的，蓄水量并不多。1994年S鎮(zhèn)所在的地區(qū)遭遇50年不遇的大旱，導致全鎮(zhèn)40％以上農田顆粒無收，在這次災難后政府決定在各村的村民小組內（除鄰近水庫下游的村民組以外）大規(guī)模地挖當家塘，截至2006年，蓄水在5萬方及以上的當家塘共有11口，蓄水在2-5萬方的當家塘共有117口，蓄水在2萬方以下的當家塘共有481口。由于S鎮(zhèn)的水庫與當家塘沒有境內河流及相應的水源補充，只能自然蓄水；或通過水泵站從境外的水庫調水后蓄水，當然一般不會采用這種方式蓄水，因為調水成本高，除非遇上旱災。在蓄水上，S鎮(zhèn)的水庫和當家塘是通過自然蓄水，即：靠天下雨后而蓄水，除春耕夏灌用水量大以外，平時用水量較少，水庫和當家塘基本上都蓄滿水；在灌溉時只要不遇旱災，從水庫放水與當家塘抽水就可以滿足農田用水的基本需求。在管理上，S鎮(zhèn)的水庫是由鎮(zhèn)政府水利站直接管理，比較規(guī)范；當家塘由于規(guī)模小、分布廣，而且是在政府出資與村民集資的情況下修建，并分布在各個村民小組內由村民小組管理，其管理比較混亂，大多數當家塘處于無人管理的情況。同時，在修建當家塘時主要是基于農田就近用水考慮，主要在農田集中且又與水庫較遠的地方修建當家塘，于是，大多數當家塘與水庫并不能通過溝渠建立連接，而是孤立存在，一旦當家塘里的水用完后就無法從水庫里調水。因此，當家塘只能作為農田的常規(guī)用水，若春耕時提取水播種后不下雨，那么當家塘很快就會枯竭，不能繼續(xù)抗旱。水庫與當家塘的區(qū)別是水庫的蓄水量相對多，耐旱能力相對較強，若遇上大旱水庫因沒有水源補給的情況下也會很快就失去作用。也就是說S鎮(zhèn)的農田抗旱想獲得保障，要么提升水庫及當家塘的蓄水量，要么遇旱災后從鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水庫里調水，但調水的成本太高（尤其是電費及人力），以1994年為例，因旱情嚴重，不僅S鎮(zhèn)缺水，而且附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也同樣缺水，沒水可調，只能到長江里調水來抗旱，所耗費的人力與物力付出的代價是極高的，按照水利站干部的話說：“從長江調水來抗旱是無奈之舉”。從S鎮(zhèn)分田到戶（1982年）以來的旱災情況看：一共遇上6次旱災，分別是1988年、1994年、1998年、2002年、2006年與2011年，除1994年為特大干旱以外，其余5次旱災也不同程度地造成了大多數農田減產減收、或絕收的情況。在這6次旱災中不僅所有當家塘的蓄水用完，而且6座水庫也枯竭，但在這幾次旱災中水庫都扮演了非常重要的角色，發(fā)揮了重要作用。因此，從S鎮(zhèn)的情況看解決水利灌溉的出路只有三條：一是修建新的水庫和當家塘，以足夠多的蓄水來面對旱災；但需要很多資金及占用很多土地，選擇這條措施的成本太大，不劃算。二是完善從鄰鎮(zhèn)調水的水泵站及溝渠，在遇上旱災時從鄰鎮(zhèn)調水；但遇上旱災時調水的成本高，按照農民的話說：“調水是勞命傷財的做法，不劃算”，即：調水所消耗的人工費和電費的成本要高于農作物的收益，采用從鄰鎮(zhèn)調水不劃算，是遇上旱災后無奈之舉。三是提升已有的水庫和當家塘的蓄水量，這相對來說是最佳選擇，不僅成本相對低，而且可能性高。也正因如此，S鎮(zhèn)政府與村民才選擇提升已有水庫和當家塘的蓄水量來滿足農田灌溉。于是，對水庫的除險加固和對當家塘的清除淤泥行動在S鎮(zhèn)大規(guī)模的展開了。

三、土地物權化與水利建設的困局

從S鎮(zhèn)的水利狀況看，無論是農民還是基層干部都認識到水庫與當家塘蓄水的重要性，加大對水庫與當家塘的蓄水是滿足農田灌溉的根本途徑。從水利設施的修建時間上看：水庫是在集體時代所建，不僅年久老化，而且隨著集體化的解體水庫在管理上也逐步變弱；當家塘雖然是在1994年大旱后開始修建，但因管理上的松散或多年不清理淤泥，被淤泥填塞現象日益嚴重。2006年那場旱災后，隨著上級政府與S鎮(zhèn)政府對水利投入的不斷加大，S鎮(zhèn)的水庫除險加固與當家塘清淤迎來了大好時機。從2007年開始，在S鎮(zhèn)興起了改善水利灌溉設施工程，在省、市、區(qū)的配套資金下對水庫除險加固及當家塘清理淤泥工作開始。但在土地二輪延包政策的推行下，土地的經營權30年不變，村委會不再對土地進行調整，并隨著農業(yè)稅費的取消，農民將經營的土地越來越當成自己的私有物品進行保護，事實上土地承包30年不變?yōu)檗r民經營土地提供了政策上庇護，出現的情況是農民的土地不能占用，鎮(zhèn)政府與村級組織不能夠重新調整土地，修建水利灌溉設施陷入了新的困局。

（一）水庫蓄水與農民用地沖突

水庫的除險加固是在鎮(zhèn)水利站直接領導下進行，主要通過項目的市場運作承包給工程公司進行施工，水利站及水利局對水庫施工進行技術上的指導，并對水庫除險加固后進行了整體的規(guī)劃與設置專人管理。通過除險加固后水庫的蓄水容量獲得全面的提升，并逐步加大庫容蓄水。隨著水庫蓄水量增加，水位不斷上升，水庫上游耕種農田出現了大規(guī)模被淹沒的現象，農民與水利站（政府）的沖突呈現出來，農民成群結隊到政府上訪（鬧事），要求政府對被淹沒的莊稼進行賠償，并要求水利站把水庫的水位降到除險加固前的蓄水線以下，保證被淹沒的農田能夠正常耕種。水庫的除險加固是按照水庫修建時所劃定的水位線進行的，被淹沒的農田在集體時代是被納入水庫正常蓄水。因此，除險加固后水庫蓄水的水位線計劃上調2米，確保水庫最大限量的蓄水。事實上如果水庫將蓄水的水位上調1.5米的話，那么將會有4座水庫上游的農田會淹沒，被淹沒的情況統(tǒng)計見下表。

涉及田畝數（畝） 涉及農民（戶）毛家水庫75 32唐家水庫26 11趙家水庫67 36黃家水庫34 9合計202 88

也就是說在S鎮(zhèn)中，水庫除險加固后只要將水庫的水位上調1.5米以上，就會牽涉到4座水庫上游88戶農民的202畝田地被淹沒。農田只要被淹沒后農民就會成群地跑到政府上訪，圍堵政府大門等情況，基層政府在維穩(wěn)政策一票否決的情況下也不得不叫水利站下調水位，讓農民耕種土地。于是，水庫雖然投入了大量的財力進行了除險加固，但蓄水量仍然沒有得到提高。

S鎮(zhèn)的6座水庫都是在集體時代修建而成，在集體時代修建水庫時是在政府號召下以生產隊為單位進行，政府出爆破物質和硬化材料及發(fā)動群眾投工投勞進行施工，涉及占有的土地是集體所有，其經營權是以生產隊為單位進行承包，在集體化時期政府只要通過調整生產隊與生產隊之間的土地而化解水庫用地問題，對土地被占較多的生產隊實行減交稅費及移民搬遷而化解問題，也沒有出現矛盾的現象。農民參與修建水庫的積極性非常高，基本沒用機械化施工，每座水庫都是靠農民們一肩一肩挑出來的。水庫修建好后開始蓄水，在蓄水時每個水庫都劃定了相應的水位線，并作出了明確的規(guī)定，其水位線以下的農田不能夠耕種莊稼。在集體化時代里，土地是以生產隊為承包單位，水位線以下的土地沒有生產隊進行耕種莊稼，水庫的蓄水量也能夠達到規(guī)定的水位，水庫是由公社（政府）派專人管理。

分田到戶后，土地的經營權劃分到個人手中，農民的生產生活回歸家庭，水利站工作人員隨著機構改革而開始精簡，人員精簡后導致水庫管理上逐步松散。分田到戶后的幾年里，水庫的蓄水量逐步下降，不少農民們紛紛開始對規(guī)定水位線以下的農田進行耕種莊稼，并將自己所耕種的田地逐步占為己有。同時，水庫管理方對農民的行為采取睜一只眼閉一只眼的辦法。于是，水庫時劃定的水位線以下的農田逐步被農民饞食，直到水位線以下的農田完全被農民瓜分完。由于水庫管理者對村民們的做法采取縱容態(tài)度，同時，村級組織在攤派各種集資款與費用（除上繳國家的農業(yè)稅以外）及出義務工上采取按田畝數進行分派，所占用水庫水位線以下的土地納入了繳費范圍，農民占地后也默認多收益多承擔義務的做法，這種做法一直延續(xù)到稅費改革后各種稅費被取消才終止。

但2007年以來，由于水庫進行了除險加固，蓄水量增加后農民的農田被淹沒，農民們開始到政府上訪或鬧事，要求政府補償。這身后的邏輯是各持其理，政府的理由是水庫是按照修建時的規(guī)定水位線蓄水的，在修建時已經對占有的農田做出過相應的補償，不存在歷史遺留問題，不屬于侵占農民的權利，而且水庫蓄水是為了農田灌溉；農民的理由是分田到戶后那塊地就是我在耕種，而且也向村里交了各種集資款與費用及出義務工，承擔了相應的責任，土地二輪延包后30年內不會調整，對那塊土地有經營權，水庫上調水位淹沒農田后理所應當進行賠償。

在雙方各持其理的博弈中，只要農田被淹沒，就有成群的農民到政府要求賠償，甚至威脅政府要越級上訪，政府不得不面對農民上訪帶來的壓力。于是，出現了農民農田被淹沒找政府，政府不斷地對農民進行安撫及賠償，農民與政府在博弈中周旋，但問題卻得不到根本的解決。如：毛家水庫上游田某現耕種1.8畝地，處于水庫規(guī)定的水位線以下。妻子2005年嫁給田某后生育一子，土地二輪延包后村里不再按增人增地與減人減地的方式調整土地，其母子陷入無地可種的情況，若水庫將水位上調1.5米后田某的1.8畝地就會被淹沒。水庫管理員高某說：“如果把水位上調后田某一家三口人就無地可種了，真的要那樣做也是符合政策的，只不過把事情做絕了點”。事實上，水利站也不可能對所淹沒的土地按拆遷補償辦法進行賠償，因為所涉及的農戶多，費用高，水利站無法承受。但水庫除險加固后又要蓄水，又要預防可能到來的旱災，一旦蓄水又不得不遇到像田某一樣的情況。也就是說在農民與政府的博弈中，政府不僅要考慮全鎮(zhèn)農業(yè)的水利灌溉問題，還要考慮個體農民的利益問題。顯然，基層政府之所以在提升水庫水位上做出讓步是基于兩個原因：一是為了地方和諧穩(wěn)定，減少上訪或農民成群結隊到政府門口鬧事；二是基于道德上的禮讓，不能夠把事情做絕。

但這就造成另一問題，水庫除險加固后蓄水沒有從根本上提高，應對旱災的能力沒有得到改善，若遇上旱情，政府也只能通過水泵站從鄰鎮(zhèn)調水抗旱。從農民的立場看因土地二輪承包后土地的經營權的時間拉長了，加上取消農業(yè)稅費后土地的成本與收益之間實際上大幅度增值了，農民更加愛惜土地。同時，隨著義務工的取消與國家對農村大量輸入資源，農民的權利與義務觀發(fā)生了改變，農民只講索取，不講奉獻的觀念逐步增強。于是，在雙方博弈的過程中政府不得不選擇讓步，使水庫蓄水得不到根本性的解決。

（二）當家塘遭遇的困境

1994年的特大旱災后S鎮(zhèn)政府對水利建設的投入力度加大，開始大規(guī)模地挖當家塘，其做法是政府出一部分資金，村民也集資一部分，另加投工投勞，并以村民組為單位大規(guī)模地挖當家塘，截止2006年全鎮(zhèn)共有611口當家塘。從2002年開始國家進行稅費改革，2005年以后免除所有稅費。在國家二輪延包土地政策推行下，挖當家塘遇到了麻煩，調不動農民耕種的土地，而稅費取消后農民種糧不僅不交稅費，而且國家還進行補貼，農民十分珍惜自己經營的土地，誰也不會將土地拿出來挖當家塘，即使農民承包的土地被撂荒后，村里也沒有辦法將它用來挖當家塘。但是，因為當家塘蓄水對于改善農田灌溉來說是非常重要的，政府想不斷加大對當家塘的投入來滿足農田灌溉用水，事實上卻無法實施。一方是農民不肯拿出土地來挖當家塘，但用水需求的缺口又客觀存在；另一方是政府想加大投入，為農田灌溉用水提供保障，導致挖當家塘陷入困境。在雙方博弈的身后是：一，土地二輪延包后無法調整土地，導致村級組織在挖當家塘時喪失了主動性，按照眾多村干部的話說：“挖當家塘是費力不討好的差事”。同時，在分田到戶時土地的分配是按照遠近、肥瘦及水源條件來劃分的，一般都被劃分在3-5個等次之間進行分地，土地嚴重細碎化，而挖建當家塘意味著要涉及到更多農民的土地，在這過程中一旦有人不愿意就無法進行，因為有土地承包政策為不愿意者提供政策庇護。二，稅費改革后政府為了不增加農民的負擔取消了義務工，挖當家塘就只能通過項目的市場化運作進行。上級政府不斷輸入更多的資金投向當家塘，因挖當家塘面臨困難，基層政府不得不將資金投入到當家塘的清理淤泥上，而當家塘的數量上就被固定下來，對提升農田灌溉用水的蓄水效果并不理想。

當家塘的清淤無疑增加了蓄水，但實際效果并不理想，其原因有：一是雖然上級政府投入的資金不少，但像撒胡椒面一樣分散到每口當家塘時，實際上存在資金不足的現象嚴重。同時，因項目實施的經費預算一般不會考慮到物價上漲因素，往往是2011年的項目核算按照2008年或2009年的標準進行，在項目落實的過程中因油價、電價及工人費用上漲的成本被忽視，使資金的缺口大，在項目實施的過程中其工程的質量得不到保障。二是受土地二輪延包政策的影響，在當家塘清淤的過程中，從塘里清理出來的淤泥沒有地方可以處理，若把淤泥當作肥料堆放到農民的田地里，不僅沒有農民愿意要（當家塘里的淤泥做肥料效果不理想），而且會造成田地凹凸不平無法有效耕種。若將當家塘里的淤泥運走，因當家塘都是挖在田地集中的地方，不僅路程遠（不考慮運出后的堆放地方）難運輸，其成本太大，根本無法進行。因此，在給當家塘清淤時只將其淤泥往塘埂上堆積，從塘里清除的淤泥越多堆放的塘埂就越高，在雨水的沖刷下越容易重新被沖回到當家塘里。于是，出現了每年不斷清理淤泥，不斷爭取項目，但效果并不理想的現象。

在當家塘的擴建（即，將當家塘向周圍擴大）上其效果也不理想，這是因為在挖當家塘時不僅要選擇在田地集中的地方，而且還要選擇田地缺水較嚴重的地方，并且所挖的當家塘還要滿足農田能夠自流灌溉，從而節(jié)約成本。于是，當家塘的擴建只能夠往堤岸下游擴，這樣一來當家塘下游農田本來就占據著水利優(yōu)越的條件，若因擴挖當家塘使下游的農田被集體征用的話是沒有人會答應。若將當家塘挖深是否可行？事實上也不可能。當家塘的深度一般在2米左右，假如塘的面積為10畝地，若往下挖1米，那么要面對的是更多的土方運往何處去？在水利站與村干部看來，挖深當家塘的難度至少是清淤的3倍，根本不可能實行。土地二輪延包政策的實施與農業(yè)稅費的取消，農民對土地的權屬觀念實際上在發(fā)生變化，將土地視為己有的觀念在逐步增強，釘子戶逐步增多，導致村級組織無法再調整土地。同時，農民組織的自發(fā)性逐步喪失，使農村公共品供給逐步陷入困境。

四、結語

從S鎮(zhèn)的水利建設與地權博弈的經驗中可以看出水利與土地的權屬關系，水利建設依附于土地，農田水利建設必須建立在相應的農地制度之上才能夠獲得有效的灌溉。水利建設的根本目的是服務于農田，農田可以細碎化，可以被分割；但水利不可能細碎化，也不可能被分割，它是一個整體，無法脫離土地而存在，它必須嵌入到土地之中才能夠發(fā)揮作用。同時，在權屬上，水權依附于地權，這是由水利的性質決定的。［20］農民需要土地，這是由農民的生存決定的，這種需要是建立在以家庭為單位的基礎上的，由于土地實行了二輪延包，這種需求的方式在30年內被固化下來。同時農民種地需要用水，但農田用水是建立在集體之上。當集體與家庭產生沖突時，S鎮(zhèn)的農民選擇了家庭，即：誰也不會將自己經營的土地拿去修建水利設施。在農民的這種行為下，導致的后果是S鎮(zhèn)水利建設的投入雖然多，但水利條件卻無法從根本上得到改善，農民越是需要用水，水利就越需要建設，也就越需要占用農民更多的土地，但在現行的農地制度與水利建設的博弈過程中農民選擇了土地的經營權，導致了S鎮(zhèn)水利建設陷入了困境。

在集體化時代，由于實行集體生產，土地的經營權屬于生產隊，土地征用與調整是非常容易的，農民的生產生活都依賴于生產隊，在水利設施修建或農田灌溉上農民的積極性非常高，興修水庫就成為順利成章的事。分田到戶后，農民雖然回歸到以家庭為基本生產生活的主體，但土地調整一直在進行，按照增人增地減人減地的辦法，每年小調整，三年大調整原則，挖當家塘就不會遇到難調地的情況。但隨著二輪延包的土地政策實施，與稅費改革后農民種地不僅不再收取任何稅費，而且國家每年還對種地農民進行補貼，農民更加愛惜自己經營的土地了，若再進行土地調整就變得非常困難，尤其是像挖建當家塘或水庫提升水位后涉及到農地被占、被淹的情況。因此，只要出現農地被淹被占就有農民上訪的狀況，與其說是農田灌溉遭遇困境，還不如說是水利建設與地權在博弈的過程中所產生的困境。

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