強(qiáng)昌文

摘要：隨著區(qū)域合作成為近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)，區(qū)域合作制度也成為人們探討的重點(diǎn)。區(qū)域合作制度呈現(xiàn)多元性、輔助性和軟法性的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)與契約精神存在密切聯(lián)系；區(qū)域合作制度具有體系化較弱、地方色彩濃、約束力不夠等缺陷，這些缺陷可以從契約精神角度分析出原因；區(qū)域合作制度在糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制、制度體系、制度供給模式等方面需要進(jìn)一步完善，這些方面的完善措施都要以契約精神為參照。

關(guān)鍵詞：契約精神；區(qū)域合作；制度

中圖分類號(hào)：D923.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-862X（2012）01-0110-009お

區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展成為近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重大熱點(diǎn)問(wèn)題，區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展既離不開地方政府間的有效合作，也離不開社會(huì)組織和民間力量的參與和推動(dòng)。但由于目前的財(cái)政管理體制和各種社會(huì)組織的求利性，各級(jí)政府和社會(huì)組織都是獨(dú)立的利益主體，所以，區(qū)域合作、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等既有利益共贏，又有利益摩擦、利益沖突，這些需要從制度層面上來(lái)加以有效解決，區(qū)域合作制度的形成和實(shí)施離不開契約精神引領(lǐng)。

一、以契約精神透析區(qū)域合作性制度的特點(diǎn)

區(qū)域合作的口號(hào)是協(xié)調(diào)發(fā)展、動(dòng)機(jī)是多方共贏、目標(biāo)是共同發(fā)展，所以，我們把區(qū)域合作的理想狀態(tài)描繪為“協(xié)商合作、互惠互利、共同促進(jìn)”。在向理想狀態(tài)邁進(jìn)的過(guò)程中，伴隨著一系列的制度形成。這些制度呈現(xiàn)如下一些特點(diǎn)。

（一）多元性

1.主體多元性。在區(qū)域合作中真正起作用的制度，不僅僅包括國(guó)家的立法，即所謂的國(guó)家法或正式法，還包括社會(huì)組織和民間力量制定、認(rèn)可的規(guī)則，即所謂的非正式法或民間法。后者在區(qū)域合作的正常開展和合作秩序的形成過(guò)程中常常扮演著更為重要的作用，而且具有一定的合理性和正當(dāng)性，它們?cè)趨^(qū)域合作制度框架體系中處于重要地位。這就意味著區(qū)域合作制度的形成涉及到眾多主體，即制度的供給者包括國(guó)家、地方政府，還包括社會(huì)組織乃至私人組織等。

2.途徑多元性。區(qū)域合作制度的形成過(guò)程可以是自上而下的，也可以是自下而上的。自上而下的多數(shù)是中央政府的安排、規(guī)劃和決定而引起的。自上而下的創(chuàng)制途徑主要起著總體設(shè)計(jì)的作用，即對(duì)區(qū)域合作制度的目標(biāo)和實(shí)施方略作出宏觀決策和總體設(shè)計(jì)。自下而上的多數(shù)是地方政府、非政府組織和其他民間力量的探索、推動(dòng)而逐步形成的。自下而上的創(chuàng)制途徑主要起著增強(qiáng)制度實(shí)效的作用，即多數(shù)區(qū)域合作制度是通過(guò)生活實(shí)踐逐步演進(jìn)而來(lái)的。

3.形式多元性。區(qū)域合作制度的形式可以是地方政府達(dá)成的區(qū)域合作框架協(xié)議，可以是首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議決議，可以是戰(zhàn)略同盟綱要，可以是操作備忘錄，可以是行政部門或行業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)合公布的指導(dǎo)方針、口頭指示、信函等等。

4.監(jiān)督多元性。由于區(qū)域合作制度形成的多元性，決定了它在實(shí)施過(guò)程中呈現(xiàn)出的監(jiān)督多元性。監(jiān)督主體有地方政府、利益團(tuán)體、大眾傳媒、人民群眾等。主體的監(jiān)督又呈現(xiàn)立體交叉的狀態(tài)，例如，地方政府要監(jiān)督利益團(tuán)體、人民大眾，同時(shí)地方政府彼此要相互進(jìn)行監(jiān)督；利益團(tuán)體監(jiān)督地方政府，同時(shí)利益團(tuán)體彼此要相互監(jiān)督；等等。

（二）輔助性

1.輔助性的制度類型。於興中教授指出，人對(duì)制度的認(rèn)識(shí)經(jīng)過(guò)了一個(gè)主體性到工具性再到輔助性的階段。在原初時(shí)代，人們首先認(rèn)識(shí)到的是主體性的制度，因?yàn)樗鼈冎苯芋w現(xiàn)人的秉性的，也是最早存在的制度，涉及到有關(guān)家庭、法庭、教堂等。隨著國(guó)家、階級(jí)、專制主義的產(chǎn)生，人們把目光投向了工具性制度，即社會(huì)生活秩序的需要產(chǎn)生了政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等制度，這些制度相對(duì)于直接與人的秉性有關(guān)的主體性制度相比，具有很強(qiáng)的工具色彩。當(dāng)社會(huì)關(guān)系變得更加復(fù)雜多樣時(shí)，第三種類型的輔助性制度逐漸出現(xiàn)。［1］65區(qū)域合作制度其實(shí)就是社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多樣化的產(chǎn)物。

2.輔助性的形成方式。當(dāng)今社會(huì)的制度形成過(guò)程多數(shù)是建構(gòu)的。“只要人類制度是為了實(shí)現(xiàn)人的目的而刻意設(shè)計(jì)出來(lái)的，那么它們就會(huì)有助益于人之目的的實(shí)現(xiàn)；這種觀點(diǎn)還常常認(rèn)為，一項(xiàng)制度之存在的事實(shí)，恰恰證明了它是為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)目的而被創(chuàng)造出來(lái)的；同時(shí)它還始終如一地主張，我們應(yīng)當(dāng)重新設(shè)計(jì)社會(huì)及其制度，從而使我們的所有行動(dòng)都完全受已知目的的指導(dǎo)。對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，這些主張幾乎都是不證自明的，而且也似乎構(gòu)成了具有思考能力的人所值得采取的一種態(tài)度?！保?］2有助益的制度都是人之設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，不僅是一種信念，而且也是一種制度性的事實(shí)，如專門立法機(jī)構(gòu)的存在。但“此一信念卻在很大程度上是一種謬誤”［2］2，同時(shí)，制度也會(huì)通過(guò)進(jìn)化的方式來(lái)形成，這也是客觀的事實(shí)。區(qū)域合作制度盡管多數(shù)不是個(gè)別人或少數(shù)人的理性創(chuàng)制、而是多數(shù)人經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期生活實(shí)踐從傳統(tǒng)的制度和秩序中演化出來(lái)的新制度和新秩序，但它在人們的觀念之中，在政府的管理模式之中，確實(shí)是一種輔助性的制度形成方式。

3.輔助性的理性形式。公共治理是行政管理中的一種新的理性，既區(qū)別于私益導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人理性，也區(qū)別于國(guó)家導(dǎo)向的管制理性，而是一種溝通合作理性，其所依賴的最主要的方式和技術(shù)，其實(shí)就是存在于社會(huì)中的多個(gè)權(quán)威之間的溝通和合作。［3］41在權(quán)力運(yùn)行的向度上，治理是一個(gè)上下、水平方向上互動(dòng)的管理過(guò)程。它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。在這個(gè)意義上，體現(xiàn)“公共性”原則的治理話語(yǔ)，回應(yīng)了當(dāng)代人試圖超越無(wú)政府主義和利維坦這令人焦慮的兩極的內(nèi)心渴求。［4］5區(qū)域合作不同于公共治理。它既不是統(tǒng)治型的治理，也不是自治型的治理，而是兩者的結(jié)合，合作的主心骨或核心既有權(quán)威的“多中心化”的傾向，也需要政府的大力支持和引領(lǐng)。所以，貫穿于區(qū)域合作制度之中的溝通理性，既不能獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)人理性，也不能獨(dú)立于管制理性，應(yīng)該是附屬于他們的輔助性理性。

（三）軟法性

1.主體的軟法性。區(qū)域合作制度形成過(guò)程中，眾多利益主體或相關(guān)者參與其中，如前所述，有國(guó)家、地方政府、非政府組織、利益集團(tuán)甚至個(gè)人等，而軟法的制定主體是多元化的，具有多樣性的特征。區(qū)域合作制度的客體主要是區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，“軟法的問(wèn)題對(duì)象即客體主要是社會(huì)公共問(wèn)題?！保?］150這樣區(qū)域合作制度中與主體的多元性相對(duì)應(yīng)的客體問(wèn)題也與軟法相符。

2.形式的軟法性。區(qū)域合作制度的形式有區(qū)域合作框架協(xié)議、地方行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要、共同決議、戰(zhàn)略同盟綱要等。有些情況下，聽證會(huì)結(jié)果、利益團(tuán)體的意見、論壇宣言等可以成為區(qū)域合作制度。區(qū)域合作制度的形式具有靈活的特征，與軟法的形式特征相一致，與國(guó)家的法律制度（硬法）有很大的差異。因此，從形式上看，區(qū)域合作制度是契合軟法的。

3.效力的軟法性。區(qū)域合作制度多數(shù)屬于框架協(xié)議、行政協(xié)議、行業(yè)自我調(diào)控協(xié)議等，沒(méi)有具體的責(zé)任性規(guī)定，沒(méi)有具體的懲罰措施規(guī)定。無(wú)論是長(zhǎng)三角區(qū)域還是泛珠三角區(qū)域的地方政府合作，基本上都是采取協(xié)議的方式進(jìn)行的，具體通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的方式來(lái)協(xié)調(diào)彼此的立場(chǎng)、解決彼此的紛爭(zhēng)，但問(wèn)題是這樣一種協(xié)議沒(méi)有法律的約束力，即沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施。所以，軟法性是區(qū)域合作制度的又一特點(diǎn)。

4.過(guò)程的軟法性。區(qū)域合作制度能夠得到合作多方的認(rèn)同，因?yàn)楹献鞲鞣街苯訁⑴c了合作制度的形成過(guò)程；它們與合作秩序具有直接的關(guān)聯(lián)性，它們更容易被合作各方熟悉和運(yùn)用。這也是軟法具有的特點(diǎn)。

區(qū)域合作制度的多元性、輔助性和軟法性，從某種意義上說(shuō)，較之國(guó)家法更加具有契約底蘊(yùn)，更體現(xiàn)了契約精神。契約本身的主體復(fù)合性、過(guò)程協(xié)商性、合作共識(shí)性與區(qū)域合作的性質(zhì)完全吻合，契約精神中平等、自由、自治等也與區(qū)域合作制度的形成方式相契合。只有從契約精神的角度，才能真正領(lǐng)會(huì)區(qū)域合作制度的性質(zhì)。

二、以契約精神剖析區(qū)域合作制度的缺陷

區(qū)域合作制度一方面為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展奠定了制度性基礎(chǔ)，帶來(lái)了繁榮的制度性突破口，但同時(shí)也增加了一定的合作障礙，帶來(lái)了新的困惑。究其原因，主要是區(qū)域合作制度本身發(fā)育不健全，存在諸多缺陷。

（一）系統(tǒng)化較弱

根據(jù)近年來(lái)的實(shí)踐，區(qū)域合作制度普遍呈現(xiàn)系統(tǒng)化較弱的狀況。究竟其原因，主要有以下幾個(gè)方面。

1.缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。區(qū)域合作制度在形成的過(guò)程中，涉及到多種因素：第一，主體性因素。按照從北到南的順序來(lái)說(shuō)，東北老工業(yè)基地的振興、西部大開發(fā)、中部崛起、東部龍頭作用，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈、珠三角經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等，合作主體日益增多。第二，形式性因素。按照合作所涉及的主體性因素，可以將合作分為行政性合作、非行政性合作和混合型合作。行政性合作可以分成行政協(xié)議、首長(zhǎng)論壇、聯(lián)系會(huì)議等形式；非行政性合作可以分成合作論壇、戰(zhàn)略同盟、合作備忘錄等形式；混合型合作即行政部門與非行政性組織的合作，形式更是多樣。第三，內(nèi)容性因素。隨著合作的廣度的不斷拓展，合作內(nèi)容涉及到資源開發(fā)、交通管理、環(huán)境保護(hù)、旅游合作、教育交流、衛(wèi)生共管、藥品監(jiān)管等諸多領(lǐng)域。涉及眾多因素的制度，由于缺乏統(tǒng)一的安排和精心地論證，自然就會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)化程度低的問(wèn)題，當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)制度效果差、執(zhí)行率低的癥狀。

2.形成過(guò)程不透明。區(qū)域合作制度的形成過(guò)程的透明指的是區(qū)域合作制度的創(chuàng)制的過(guò)程中利益相關(guān)者彼此有了解的機(jī)制，即為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的行動(dòng)準(zhǔn)則和處理彼此關(guān)系的基本原則的形成是彼此長(zhǎng)期溝通和契合的結(jié)果，從理想的角度來(lái)說(shuō)，這些準(zhǔn)則和原則是處于信息基本對(duì)稱的狀況下而形成的，其實(shí)質(zhì)是各主體對(duì)前提性和過(guò)程性的了解。在區(qū)域合作制度形成過(guò)程中，必須遵循民主原則，以一定的機(jī)制保證所有利益相關(guān)者能夠平等地參與制度的制定，真正實(shí)現(xiàn)一種利益的平衡。但實(shí)踐表明，多數(shù)區(qū)域合作制度的形成是政府安排的，很多利益團(tuán)體沒(méi)有真正地參與進(jìn)來(lái)，甚至沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，所以，導(dǎo)致了這些制度形成過(guò)程的不透明。這不利于體系化的制度形成。

3.沒(méi)有注重溝通。在區(qū)域合作制度的生成過(guò)程中，沒(méi)有充分反映不同利益主體的要求，不注重溝通。首先，沒(méi)有完善的對(duì)話機(jī)制。其次，沒(méi)有完善的利益表達(dá)機(jī)制。最后，沒(méi)有完善的民主監(jiān)督機(jī)制。沒(méi)有用制度性的手段定位好監(jiān)督的性質(zhì)，利益的表達(dá)渠道不暢通，非政府組織、各群眾團(tuán)體的監(jiān)督作用，沒(méi)有用制度的手段改變它們是地方政府附屬性的狀況，也就很難使之成為主體利益的真正代言人。沒(méi)有良好溝通，區(qū)域合作制度不能達(dá)到“帕累托改進(jìn)”的最優(yōu)狀況。所以，體系化的區(qū)域合作制度難以形成。

（二）地方色彩濃

區(qū)域合作實(shí)際就是地方性合作。制度的供給往往具有很強(qiáng)的地域性、特殊性，表現(xiàn)為一種地方性知識(shí)、規(guī)則和秩序，不易上升為一種普遍推廣和適用的制度。由此會(huì)引發(fā)一連串的問(wèn)題。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突?！八^區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體為追求區(qū)域利益而采取的有損于其他地區(qū)整個(gè)社會(huì)的利益，因而使區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系偏離理想的區(qū)域均衡態(tài)的利益爭(zhēng)奪行為。”［5］3區(qū)域間利益、區(qū)域利益與整體利益矛盾會(huì)不斷聚集和明顯。

2.地方保護(hù)主義。地方保護(hù)主義是從中國(guó)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)（1）中生長(zhǎng)出來(lái)的，在現(xiàn)代社會(huì)體現(xiàn)為有增無(wú)減的地方利益本為的一種管理思路。區(qū)域合作制度由于具有地方性色彩，自然為區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體在爭(zhēng)奪區(qū)域外主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資源創(chuàng)造條件和提供便利，地方政府還設(shè)法為此創(chuàng)造更多的爭(zhēng)奪機(jī)會(huì)。

3.拉大強(qiáng)弱對(duì)比。區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體在區(qū)域合作制度的保護(hù)下，可能會(huì)使區(qū)域外主體在經(jīng)濟(jì)資源的爭(zhēng)奪中處于劣勢(shì)。所以，有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域合作中的經(jīng)濟(jì)軟法在實(shí)際運(yùn)行中可能成為實(shí)力較強(qiáng)的主體維護(hù)自己經(jīng)濟(jì)利益的工具，對(duì)于那些實(shí)力較弱的主體來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)被實(shí)力較強(qiáng)的主體所限制，經(jīng)濟(jì)安全權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)都有可能受到威脅。（2）

4.功利現(xiàn)象嚴(yán)重。區(qū)域合作制度多數(shù)直接與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相關(guān)聯(lián)，某些成本較高而收益較低或沒(méi)有收益的公共制度，如社會(huì)救濟(jì)方面的制度，往往缺乏制度供給和創(chuàng)新的積極性，具有明顯的滯后性，急功近利現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）約束力不夠

區(qū)域合作制度的性質(zhì)決定了它們常常不具有國(guó)家強(qiáng)制力，不能由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，而是由區(qū)域性的各政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織乃至個(gè)體的事先的承諾、誠(chéng)信的道德、社會(huì)的輿論、部門的紀(jì)律來(lái)保障實(shí)施的。所以，很多學(xué)者認(rèn)為區(qū)域合作制度具有軟法的性質(zhì)。正因?yàn)榫哂熊浄ǖ男再|(zhì)，所以沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力。（1）制定主體一般不是國(guó)家，即不能由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施。（2）共同體成員自愿達(dá)成的協(xié)議或契約，主要靠每個(gè)成員說(shuō)自覺遵守，無(wú)需強(qiáng)制。（3）對(duì)違背者的責(zé)任追求主要靠輿論的譴責(zé)和紀(jì)律的制裁，甚至被共同體開除等。［6］區(qū)域合作制度在實(shí)施過(guò)程中的爭(zhēng)議糾紛一般不是由法院裁決，而是由民間調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)處理或爭(zhēng)議當(dāng)事人自行協(xié)商解決。在區(qū)域合作過(guò)程中，地方政府合作起著重要作用，而地方政府合作基本上都是采取協(xié)議的方式進(jìn)行的，具體通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的方式來(lái)協(xié)調(diào)彼此的立場(chǎng)、解決彼此的糾紛，但問(wèn)題是這樣一種協(xié)議沒(méi)有法律的約束力。政府協(xié)議與一般民事合同或行政合同不同，由于其目的是在法律范圍內(nèi)謀求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)各社會(huì)的更快更好的發(fā)展，因此，筆者認(rèn)為其強(qiáng)制力不是來(lái)源于國(guó)家的強(qiáng)制力，而是來(lái)源于相互的信任，任何一方都沒(méi)有根據(jù)協(xié)議獲得司法保護(hù)的權(quán)利。從理論上說(shuō)，這種平等行政機(jī)關(guān)簽訂的對(duì)等性政府協(xié)議，有些方面有些類似于國(guó)與國(guó)之間簽訂的條約，當(dāng)然也具有強(qiáng)制力，也有約束力，但不是來(lái)源于法律對(duì)某一方的利益的肯定，這種強(qiáng)制力首先體現(xiàn)為任何一方成員不得隨意解除或終止或違反該政府協(xié)議，最多只能退出該政府協(xié)議，否則就承擔(dān)協(xié)議規(guī)定的違約責(zé)任，違約責(zé)任的形式比如成員資格的喪失，經(jīng)濟(jì)合作的中止和中斷，還有其它的合法的制裁，其次，體現(xiàn)為成員方內(nèi)部的壓力機(jī)制和信用機(jī)制，就是成員基于對(duì)區(qū)域的責(zé)任和信用原則所產(chǎn)生的自我約束力。但是可能肯定地認(rèn)為，政府協(xié)議所產(chǎn)生的糾紛時(shí)不能通過(guò)司法途徑、通過(guò)訴訟解決的。［7］84-88

區(qū)域合作制度的種種不足或缺陷，都是可以通過(guò)契約精神來(lái)加以解釋。（1）區(qū)域合作制度所具有的系統(tǒng)化程度弱的缺點(diǎn)，主要還是沒(méi)有發(fā)揚(yáng)契約精神或契約精神發(fā)揚(yáng)不夠所造成的。這是因?yàn)?，在沒(méi)有充分注重契約精神或發(fā)揚(yáng)契約精神的狀態(tài)下，制度的供給模式主要是政府主導(dǎo)型的。政府供給模式具有如下幾點(diǎn)不足。第一，政府的制度偏好與民眾的制度偏好、社會(huì)的實(shí)際需要有可能出現(xiàn)偏離甚至完全背離；第二，由于政府能力的有限，政府推行的制度，即使在一定時(shí)期內(nèi)存在，很難真正內(nèi)化為社會(huì)生活的秩序；第三，政府供給模式包括政府設(shè)計(jì)和推行以及民眾學(xué)習(xí)和接受等環(huán)節(jié)，可能給社會(huì)帶來(lái)巨大的成本。［8］187（2）地方色彩濃的缺點(diǎn)也同樣由缺乏契約精神的熏染造成的后果。沒(méi)有契約精神的熏染，自然人們?nèi)狈﹂L(zhǎng)遠(yuǎn)的利益打算，缺乏類我思維，缺乏很多工商社會(huì)所具有的戰(zhàn)略眼觀，所以，利益沖突、地方保護(hù)主義、損人利己事項(xiàng)頻繁發(fā)生。（3）約束力不夠與缺乏契約精神的熏染直接相聯(lián)。契約精神或契約倫理中很重要的品質(zhì)是誠(chéng)信，缺乏誠(chéng)信，任何協(xié)議難以兌現(xiàn)、任何合作都會(huì)充滿摩擦、任何戰(zhàn)略都會(huì)有困惑。沒(méi)有誠(chéng)信的人，沒(méi)有自律的人，合作難，區(qū)域合作之難，道理相同。

三、以契約精神推動(dòng)區(qū)域合作制度的完善

區(qū)域合作制度是區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可或缺的制度類型，盡管其存在一定的不足，但要立足于未來(lái)和發(fā)展趨勢(shì)，積極探索其完善的途徑和措施。