■曹善玉

對(duì)有關(guān)華人高技術(shù)新移民政策的評(píng)述及建議

■曹善玉

華人高技術(shù)新移民;政策;機(jī)制;人才環(huán)流

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的全球化，全世界都在爭(zhēng)奪人才。近年來(lái)，中國(guó)也出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策與措施來(lái)吸引海外高層次人才回國(guó)創(chuàng)業(yè)或?yàn)閲?guó)工作，這是現(xiàn)階段中國(guó)政府極力推動(dòng)的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策。有關(guān)中國(guó)政府吸引海外人才的政策以及“海外回歸人才”的規(guī)模、現(xiàn)狀和趨勢(shì)的研究報(bào)告也陸續(xù)出臺(tái)①，然而大多研究只注重于國(guó)家政策方面，而對(duì)國(guó)家政策與海外高技術(shù)人才之間的互動(dòng)研究則較少。因此，本文將從跨國(guó)主義的視野，對(duì)中國(guó)政府有關(guān)華人高技術(shù)新移民政策進(jìn)行評(píng)述，并提出相關(guān)的政策建議。

一、中國(guó)政府吸引海外人才政策的變化

中國(guó)政府對(duì)新移民的政策在兩方面同時(shí)得到闡明和貫徹:將跨國(guó)的新移民劃入民族國(guó)家的范圍，并向海外華人群體傳遞國(guó)家的議程。前一種闡述首先是出于幫助中國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)展的目的，后者是通過(guò)植入政治與文化內(nèi)涵而在國(guó)際范圍內(nèi)實(shí)施。這種由各級(jí)政府積極努力進(jìn)行的招聘也很重要。

(一)“回國(guó)服務(wù)”到“為國(guó)服務(wù)”

過(guò)去20年來(lái)，在鼓勵(lì)“華人人才”(主要是留學(xué)生移民)回國(guó)服務(wù)方面，中國(guó)的政策有所轉(zhuǎn)變。政府在20世紀(jì)90年代出臺(tái)了“支持留學(xué)，鼓勵(lì)回國(guó)，來(lái)去自由”的政策。到1997年9月，在中共十五大報(bào)告中，逐漸確立了吸引留學(xué)人員“回國(guó)工作”和“為國(guó)服務(wù)”并舉的工作思路。

2000年11月，教育部“春暉計(jì)劃”增設(shè)了“海外留學(xué)人才學(xué)術(shù)休假回國(guó)工作項(xiàng)目”，以“集團(tuán)式、捆綁制、基地化”模式，組織數(shù)百名優(yōu)秀留學(xué)人員到全國(guó)各地開(kāi)展學(xué)術(shù)交流、合作項(xiàng)目研究、人才培養(yǎng)等服務(wù)活動(dòng)。截至2009年，“春暉計(jì)劃”項(xiàng)目共計(jì)資助300多個(gè)留學(xué)人員短期回國(guó)服務(wù)的團(tuán)隊(duì)，約有1.5萬(wàn)人次在外留學(xué)人員短期回國(guó)服務(wù)，并先后設(shè)立近千個(gè)“春暉計(jì)劃”合作項(xiàng)目。[1](P22-23)也就是說(shuō)，回國(guó)不再是表達(dá)愛(ài)國(guó)心的先決條件，這代表著中國(guó)政府對(duì)新移民政策的主要轉(zhuǎn)變。將國(guó)家身份與固定的領(lǐng)土相分離這一新的方針，實(shí)際上大大擴(kuò)展了中國(guó)新移民的范圍和空間，隨之?dāng)U展的還包括民族主義理念與實(shí)踐的復(fù)興。[2](P291-316)

中國(guó)對(duì)新移民政策的另一個(gè)方面是在海外陣線，通過(guò)派遣各種官方機(jī)構(gòu)的代表與海外華人群體尤其是新移民進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。在2002年舉行的各地僑辦主任大會(huì)的開(kāi)幕式上錢(qián)其琛指出:海外華人是推進(jìn)“中華民族偉大復(fù)興與祖國(guó)統(tǒng)一的一股重要力量”，他們?cè)凇胺椽?dú)促統(tǒng)”活動(dòng)中扮演著重要角色。他強(qiáng)調(diào)，努力對(duì)海外華人尤其是年輕一代實(shí)行教育是具有深遠(yuǎn)意義的重大任務(wù)。[3]

(二)出臺(tái)各種優(yōu)惠政策

2002年5月7日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2002—2005年全國(guó)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》中，首次提出實(shí)施“人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”，鼓勵(lì)留學(xué)人員回國(guó)工作或以其他方式為國(guó)服務(wù)。2007年2月25日，人事部等16個(gè)政府部門(mén)共同制定印發(fā)了《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國(guó)工作綠色通道的意見(jiàn)》，其中明確提出:“海外高層次留學(xué)人才回國(guó)工作不受用人單位編制、增人指標(biāo)、工資總額和出國(guó)前戶籍所在地限制?！?008年12月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央人才工作協(xié)調(diào)小組關(guān)于實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃(即“千人計(jì)劃”)的意見(jiàn)》，要求各地區(qū)各部門(mén)以更寬的眼界、更寬的思路和更寬的胸襟做好海外高層次人才引進(jìn)工作。

2010年6月6日，中共中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布了《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，提出要“加大海外高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的引進(jìn)力度。組織實(shí)施創(chuàng)新人才推進(jìn)計(jì)劃、海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃”，為吸引海外高層次人才回國(guó)、來(lái)華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更多的便利，“制定完善出入境和長(zhǎng)期居留、稅收、保險(xiǎn)、住房、子女入學(xué)、配偶安置，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、承擔(dān)重大科技項(xiàng)目、參與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定、參加院士評(píng)選和政府獎(jiǎng)勵(lì)等方面的特殊政策措施”。[4]可以說(shuō)，這一綱要是中國(guó)政府為引進(jìn)海外高科技人才而做出的重要戰(zhàn)略決策，同時(shí)也為各級(jí)地方政府吸引海外高層次人才提供了指導(dǎo)思想。

2010年10月18日，中共中央通過(guò)了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱《十二五規(guī)劃》)的建議，再次強(qiáng)調(diào)“建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)”，特別提出“積極引進(jìn)和用好海外高層次人才”，這表明中國(guó)政府加大引進(jìn)海外高層次人才的決心。

二、建立吸引海外人才的機(jī)制

自2000年開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)展“國(guó)家留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園示范建設(shè)試點(diǎn)”工作，已建立21個(gè)國(guó)家留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園示范區(qū)。在中央的國(guó)際人才戰(zhàn)略下，各地也紛紛采取了多項(xiàng)措施，以靈活多樣的方式，加大對(duì)海外人才的吸引力度。這些措施主要包括:

(一)為歸國(guó)人員設(shè)立“創(chuàng)業(yè)園”

設(shè)立創(chuàng)業(yè)園的主要目的是為回國(guó)創(chuàng)業(yè)的人才提供一個(gè)“孵化器”，在一定期限內(nèi)為他們所創(chuàng)辦的高新技術(shù)企業(yè)減免營(yíng)業(yè)稅、租金，并提供優(yōu)惠貸款等條件。同時(shí)，政府為海外歸國(guó)人員提供綜合服務(wù)，以促進(jìn)高新技術(shù)研發(fā)，推動(dòng)高新技術(shù)成果的產(chǎn)業(yè)化。從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，北京和上海就已開(kāi)始設(shè)立創(chuàng)業(yè)園，為攜帶資金或者技術(shù)回國(guó)的留學(xué)生和其他人士回國(guó)創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠條件。截至2005年，北京已經(jīng)建立了14個(gè)創(chuàng)業(yè)園，上海有10個(gè)。2005年，全國(guó)已建立各類(lèi)回國(guó)人員創(chuàng)業(yè)園110多家，入園企業(yè)達(dá)到6 000多家，涉及留學(xué)回國(guó)人員15 000多人，其中國(guó)家級(jí)的留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園有24個(gè)。[5](P176-177)

(二)搭建各種國(guó)際人才交流平臺(tái)

1998年12月，由廣州市政府主辦了首屆中國(guó)留學(xué)人員廣州科技交流會(huì)(簡(jiǎn)稱為廣州“留交會(huì)”)，現(xiàn)已成為全國(guó)性的海外回國(guó)人才交流會(huì)。從首屆留交會(huì)舉辦至今，廣東省留學(xué)回國(guó)人員從不到2千人發(fā)展到目前已超過(guò)4.5萬(wàn)人，留學(xué)人員企業(yè)3 500多家。廣州地區(qū)留學(xué)人員回國(guó)人數(shù)每年以超過(guò)30%的速度遞增，2009年新登記留學(xué)回國(guó)人員已達(dá)兩千多人，目前在穗工作的留學(xué)人員總數(shù)超過(guò)2萬(wàn)人 (部分自主擇業(yè)的留學(xué)人員數(shù)據(jù)無(wú)法統(tǒng)計(jì))，由留學(xué)人員創(chuàng)辦的企業(yè)超過(guò)1500家。[6]

留交會(huì)取得的成效，關(guān)鍵在于中央的支持與推動(dòng)以及地方的積極行動(dòng)和參與，這是與其他國(guó)家人才戰(zhàn)略政策不同的特點(diǎn)，也是廣州留交會(huì)特有的模式和不斷發(fā)展的特點(diǎn)。在廣州留交會(huì)之后，各省市、各政府部門(mén)也紛紛推出各種類(lèi)型的國(guó)際人才交流平臺(tái)，以吸引海外高層次人才在各地創(chuàng)業(yè)和服務(wù)。

(三)各地方政府組織海外招聘團(tuán)

全國(guó)各地出現(xiàn)了由各地政府組織、由各大企業(yè)代表參加的赴美或赴歐招聘團(tuán)。通過(guò)走出國(guó)門(mén)，他們把最新的政策傳達(dá)給海外留學(xué)生及海外精英，為他們提供了一個(gè)面對(duì)面地了解國(guó)內(nèi)情況的渠道;同時(shí)，招聘團(tuán)可以及時(shí)解答海外人員的問(wèn)題，減少其對(duì)國(guó)內(nèi)情況的誤解。例如，2011年5月，浙江省委組織部長(zhǎng)就帶領(lǐng)各市107家企業(yè)負(fù)責(zé)人到美國(guó)紐約招聘人才，同時(shí)宣傳該省支持和鼓勵(lì)海外人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)的政策。

(四)兩棲模式

高科技新移民，在中國(guó)政府提供的引智政策的有利條件下，不僅可以創(chuàng)業(yè)，而且開(kāi)始在中國(guó)和海外兩棲地同時(shí)就業(yè)。2004年8月，官方提出了綠卡制度。同時(shí)，國(guó)家政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)變:從普遍鼓勵(lì)華人回國(guó)轉(zhuǎn)向?yàn)楦呒夹g(shù)人才，包括那些擁有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與全球視野的華人新移民回國(guó)創(chuàng)業(yè)或?yàn)閲?guó)工作提供更多的優(yōu)惠待遇。人事部在2006年12月宣布了一項(xiàng)新政策，旨在為那些高素質(zhì)的回國(guó)華人開(kāi)創(chuàng)“綠色通道”，指出不僅要增加回國(guó)服務(wù)人數(shù)的總量，更加注重吸引高層次留學(xué)人才的回國(guó)創(chuàng)業(yè)或?yàn)閲?guó)工作。中國(guó)政府在吸引留學(xué)生與移民精英回國(guó)，并向國(guó)外推廣其文化與政治議程方面所做出的努力，使民族國(guó)家既作為一個(gè)獨(dú)立自主的政體，也作為一種文化象征出現(xiàn)在跨國(guó)華人面前。這些努力也在政治上、地理上與文化上縮短了中國(guó)與海外的距離。

三、反響與存在的問(wèn)題

(一)成效

一是為政府、企業(yè)與海外學(xué)子之間搭建了交流與互動(dòng)的開(kāi)放平臺(tái)。以廣州留交會(huì)為例，它不僅僅是廣州這一座城市的招才納賢機(jī)制，而是全國(guó)性的海外留學(xué)人員交流會(huì)。留交會(huì)為各省、市、企事業(yè)單位和留學(xué)人員之間提供了面談項(xiàng)目合作的平臺(tái)，向留學(xué)人員發(fā)布國(guó)內(nèi)需求信息，引導(dǎo)供需雙方的對(duì)接。比如，2010年12月舉辦的第十三屆留交會(huì)中，洽談人數(shù)達(dá)1.4萬(wàn)人次，洽談項(xiàng)目4 060項(xiàng)次，有788個(gè)項(xiàng)目達(dá)成單身或簽訂協(xié)議。[7]留交會(huì)是海外留學(xué)人員了解國(guó)內(nèi)情況和需要的窗口，同時(shí)為國(guó)內(nèi)招聘單位和留學(xué)人員之間建立聯(lián)系提供了平臺(tái)。

不僅如此，在引進(jìn)海外高層次人才的過(guò)程中，各種海外招才引智的宣傳活動(dòng)不僅針對(duì)了中國(guó)新移民，而且無(wú)形中也向海外人才市場(chǎng)表明了中國(guó)的人才戰(zhàn)略思想和各種海外人才優(yōu)惠政策，進(jìn)而也吸引了非華僑華人的高層次人才。

二是彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)人才空白，推動(dòng)更多的年輕人留學(xué)并學(xué)成歸來(lái)。各地方政府吸引海外人才的政策和措施取得了顯著的成效。以北京、上海、廣州和深圳為例，從20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，這四座城市都吸引了一大批海內(nèi)外人才，填補(bǔ)了多個(gè)領(lǐng)域的人才空白。例如，從1999年到2004年期間，北京一共向3千多名海外留學(xué)生和98位臺(tái)港澳籍人員頒發(fā)了工作居留證。上海更是海外歸國(guó)人員的首選，大約有三分之一的回國(guó)人員選擇上海作為定居地。從2002到2004年，上海每年頒給15 000名回國(guó)人員上海戶口，獲得上海居住證的回國(guó)人士則更多。從2001到2004年，廣州吸引了2 500名海外回國(guó)人士，這些人創(chuàng)立了380個(gè)高新企業(yè)。[8](P294-309)海外人才回國(guó)之后的創(chuàng)業(yè)和成功案例，也激勵(lì)國(guó)內(nèi)更多的年輕人到國(guó)外學(xué)習(xí)。截至2008年，中國(guó)已經(jīng)派出將近140萬(wàn)的留學(xué)生，歸國(guó)留學(xué)人員達(dá)39萬(wàn)，[9](導(dǎo)言，P7)回國(guó)人員達(dá)28%。從留學(xué)人員回來(lái)情況來(lái)看，自各種海外人才優(yōu)惠政策出臺(tái)之后，全國(guó)留學(xué)回國(guó)人員從1998年不足4萬(wàn)人，十年后增加到38.91萬(wàn)人。[10](P5)

(二)存在的問(wèn)題

全國(guó)各地，特別是北京、上海、廣州等城市，都推出了不同類(lèi)型的人才政策和措施，并在引進(jìn)海內(nèi)外人才方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)。然而，據(jù)筆者在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，引進(jìn)海外人才仍存在著一定的問(wèn)題和限制。這些問(wèn)題有的是屬于地方層次的(例如，準(zhǔn)入條件、創(chuàng)業(yè)資金和待遇等)，可以由當(dāng)?shù)卣右越鉀Q;有的則超出了地方政府的權(quán)限(例如戶口和國(guó)籍問(wèn)題)，需要國(guó)家有關(guān)部門(mén)拿出對(duì)策。以下分別從政府政策和回流人才的角度，將主要問(wèn)題歸納如下:

一是優(yōu)惠政策雖多，卻不如創(chuàng)業(yè)環(huán)境好。雖然很多被引進(jìn)的人才承認(rèn)他們確實(shí)得到當(dāng)?shù)卣o予的優(yōu)惠政策，但是，他們同時(shí)也指出，即使沒(méi)有這些傾斜性的政策，他們也一樣會(huì)到該城市來(lái)尋求發(fā)展。實(shí)際上，很多回國(guó)創(chuàng)業(yè)人員表示，他們是在回來(lái)相當(dāng)一段時(shí)間以后，才發(fā)現(xiàn)和熟悉當(dāng)?shù)氐膬?yōu)惠政策的。[8](P294-309)所以說(shuō)，當(dāng)高技術(shù)移民做出遷移決定時(shí)，政策的有無(wú)和優(yōu)劣并不占最重要的地位。一個(gè)城市對(duì)人才的最大吸引力，歸根到底還在于其可以為人才提供的發(fā)展平臺(tái)和潛在機(jī)會(huì)。政府政策無(wú)疑可以起到輔導(dǎo)和支持的作用，但并不是決定性的因素。

我們?cè)谘芯恐邪l(fā)現(xiàn)，回流人才普遍認(rèn)為，事業(yè)前景和發(fā)展機(jī)會(huì)的重要性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于從政策中可以得到的短暫實(shí)惠。換言之，人才的流動(dòng)和流向往往以事業(yè)而不是物質(zhì)利益為中心。根據(jù)一項(xiàng)對(duì)海外歸國(guó)人員的調(diào)查，大多數(shù)人回國(guó)并不是因?yàn)椤皭?ài)國(guó)”或者受到某項(xiàng)政策的照顧，而是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)所提供的發(fā)展個(gè)人事業(yè)的機(jī)會(huì)。[11](P735-757)

二是資金短缺問(wèn)題。海外回流人才所遇到的最大問(wèn)題，是缺乏足夠的融資渠道用于創(chuàng)新企業(yè)的維持和發(fā)展。我們發(fā)現(xiàn)很多海外歸國(guó)人才創(chuàng)辦的高新技術(shù)企業(yè)，在經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間之后，往往由于國(guó)內(nèi)融資渠道的僵硬和缺乏，陷入發(fā)展的瓶頸。在廣州和深圳，市政府可以為當(dāng)?shù)馗咝缕髽I(yè)提供較多的財(cái)政支持，融資問(wèn)題并不是特別緊迫。相比之下，北京和上?？梢詣?dòng)員和利用的資金則十分有限，政府只能建議當(dāng)?shù)氐母咝缕髽I(yè)向私營(yíng)部門(mén)尋求融資或者合作的可能性。例如，上海市政府正在探索如何促進(jìn)溫州商人與本市回國(guó)人員高新企業(yè)合作，以解決資金短缺的困難，取得了一定的效果。

另外，海外歸國(guó)人才在生活和出入境等方面，面臨很多具體困難。例如，海外歸國(guó)人員，尤其是那些已經(jīng)加入外國(guó)國(guó)籍的人士，普遍面臨由于沒(méi)有戶口所帶來(lái)的定居和生活問(wèn)題。例如，子女入學(xué)難(貴)，無(wú)法享受醫(yī)療保障和社會(huì)福利等。由于中國(guó)的教育和社會(huì)保障制度依然是與戶口掛鉤的，由于沒(méi)有戶口，海外回國(guó)人士無(wú)法辦理和享受社保，成為影響他們做長(zhǎng)期規(guī)劃的障礙。

三是行政效率較低。一些人才引進(jìn)工作停留在“工程”和“口號(hào)”上，并沒(méi)有完全落到實(shí)處。在某些地方，“工程”和“口號(hào)”的象征意義可能往往大于實(shí)際效果。例如，2003年上海市政府在香港推出的“千名香港專(zhuān)才引入工程”，確實(shí)引進(jìn)了不少來(lái)自香港的專(zhuān)才。但從實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多部門(mén)對(duì)香港專(zhuān)才的引進(jìn)是為了完成政府所下達(dá)的“指標(biāo)”，而并不是真正需要這些人才，更沒(méi)有很好地使用這些人才。許多香港專(zhuān)才來(lái)了之后，發(fā)現(xiàn)很難得到重用，也看不到晉升的機(jī)會(huì)。結(jié)果，大部分人都在合同到期后一走了之。

曾在德國(guó)留學(xué)的陳博士2005年到東莞松山湖創(chuàng)業(yè)，他告訴筆者在松山湖辦了一個(gè)月的登記手續(xù)，卻連一個(gè)手續(xù)都沒(méi)有辦成，無(wú)奈轉(zhuǎn)到廣州科技城留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園，也是托熟人才辦完所有手續(xù)。經(jīng)過(guò)近三年時(shí)間的打拼，終因“無(wú)法適應(yīng)當(dāng)?shù)氐母鞣N環(huán)境”而“敗走麥城”，回到硅谷再起爐灶的。目前他已經(jīng)是一家企業(yè)的董事長(zhǎng)。

四是雙重國(guó)籍問(wèn)題。中華人民共和國(guó)國(guó)籍法(1980)第三條規(guī)定:中華人民共和國(guó)不承認(rèn)中國(guó)公民具有雙重國(guó)籍。還有第九條規(guī)定:定居外國(guó)的中國(guó)公民，自愿加入或取得外國(guó)國(guó)籍的，即自動(dòng)喪失中國(guó)國(guó)籍。與改革開(kāi)放前主要來(lái)自東南亞的歸僑有所不同，新移民具有很強(qiáng)的國(guó)際流動(dòng)性。例如，2007年一項(xiàng)針對(duì)畢業(yè)后去向的調(diào)查顯示:在英的留學(xué)生37%選擇回國(guó)，29%不打算回國(guó)，34%不確定。[12](P172)根據(jù)北京市留學(xué)人員服務(wù)中心2006年末對(duì)在北京工作的3 000名回國(guó)創(chuàng)業(yè)人員所做的一項(xiàng)調(diào)查顯示:他們中有692人 (23.1%)擁有外國(guó)公民身份，445人(14.8%)已取得外國(guó)永久居住權(quán)，這兩類(lèi)人占總數(shù)的37.9%。留學(xué)人員主要來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家。被調(diào)查的人員中來(lái)自美國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞等5個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的有2 165人，占總數(shù)的72.2%。[13]

與此類(lèi)似，在回國(guó)開(kāi)辦企業(yè)或從事新的職業(yè)的華人中，“兩棲創(chuàng)業(yè)”模式正越來(lái)越普遍，該模式可讓他們穿梭往返于中國(guó)與居住國(guó)之間。這種介于海歸與居留之間的“海鷗”人數(shù)超過(guò)10萬(wàn)，成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)際移民的重要特征之一。[14]

越來(lái)越多的海外人士和已經(jīng)回國(guó)的人才呼吁承認(rèn)雙重國(guó)籍。因?yàn)閷?shí)行雙重國(guó)籍以后，海外華人在出入境和在中國(guó)工作、生活等方面，可以獲得更大的便利。在最近幾年的全國(guó)政協(xié)會(huì)議中，也時(shí)?？梢砸?jiàn)到關(guān)于取消雙重國(guó)籍限制的提案。雖然雙重國(guó)籍提議未通過(guò)，但是，這并不表示國(guó)家將移民的利益置之不理，而是將可能成為潛在性的外交問(wèn)題 (雙重國(guó)籍恢復(fù)所引起的外國(guó)政府的疑慮)轉(zhuǎn)化為內(nèi)政。政府正在采取多種方式適應(yīng)新移民自由流動(dòng)的趨勢(shì)并鼓勵(lì)他們?yōu)閲?guó)效力。這一過(guò)程表明，國(guó)際化的海外僑民逐漸找到了在參與政治過(guò)程中表達(dá)意見(jiàn)的有效合法途徑。

近年來(lái)，越來(lái)越多的海歸人士成為國(guó)家政府機(jī)關(guān)的部門(mén)負(fù)責(zé)人。據(jù)美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)研究員李成在2005年的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)第十屆全國(guó)人大代表中，副部級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部有581名，其中有海歸背景的48名，占8.2%。[15](P4)這進(jìn)一步顯示了海外留學(xué)和工作經(jīng)驗(yàn)在日益開(kāi)放的中國(guó)的重要性。

四、建議

綜上所述，吸引海外人才的工作受到多種因素的影響和制約，還有待于進(jìn)一步完善。因此，在推動(dòng)人才戰(zhàn)略過(guò)程中，我們提出以下幾點(diǎn)建議:

第一，在引進(jìn)人才的過(guò)程中，要充分認(rèn)識(shí)海外高層次人才的特點(diǎn)，真正了解他們的需要，以他們的實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)，制定和完善吸引和使用人才體系。海外高技術(shù)人才是個(gè)規(guī)模雖小卻甚為重要的新移民精英與歸國(guó)人員群體，他們中很多人可能并不是中國(guó)的公民，而中國(guó)綠卡的門(mén)檻又過(guò)高(2004年到2009年5年間，北京只有311人獲得在華永久居留資格[16])，使他們?cè)谥袊?guó)創(chuàng)業(yè)或工作時(shí)難免遇到種種困難。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該放寬海外高技術(shù)人才及其家屬獲得綠卡的規(guī)定，為他們?cè)谥袊?guó)安心工作提供更多的便利。

第二，海外人才的引進(jìn)措施和政策要有針對(duì)性，按照我國(guó)的需求劃分不同類(lèi)型和級(jí)別的海外人才引進(jìn)政策，即制定初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)人才引進(jìn)政策。目前，各項(xiàng)人才引進(jìn)的優(yōu)惠政策很多，所提供的科研經(jīng)費(fèi)和生活待遇也十分優(yōu)越，但是并無(wú)針對(duì)性。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著自費(fèi)留學(xué)人員的大量出現(xiàn)，回國(guó)人員也逐漸增多，因此，針對(duì)具有不同學(xué)歷、技術(shù)的海歸人員，并按照各地方所需的不同人才要求，制定因地制宜的人才引進(jìn)政策。

第三，海外人才引進(jìn)的管理方面，要有一整套制度化、常態(tài)化的機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，達(dá)到人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的目的。一方面，中國(guó)政府通過(guò)制定高技術(shù)移民政策將新移民整合進(jìn)民族國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略框架之內(nèi);另一方面，新移民通過(guò)個(gè)人層面和制度化層面與國(guó)家互動(dòng)，將個(gè)人的發(fā)展規(guī)劃整合到中國(guó)的現(xiàn)代化與全球化發(fā)展的進(jìn)程中。這種互惠型跨國(guó)互動(dòng)的建構(gòu)，反過(guò)來(lái)也加強(qiáng)了新移民的民族情感，并最終實(shí)現(xiàn)與中國(guó)政府、居住國(guó)等多方跨國(guó)力量互贏的態(tài)勢(shì)。[17](P174)

中國(guó)對(duì)華人高技術(shù)新移民的政策是出于國(guó)家的核心利益，有著深遠(yuǎn)的超國(guó)界意義。從這個(gè)意義上說(shuō)，垂直結(jié)構(gòu)的國(guó)家機(jī)構(gòu)愈來(lái)愈同橫向結(jié)構(gòu)的、能夠與國(guó)家和社會(huì)乃至 (全球)市場(chǎng)進(jìn)行有力對(duì)話的跨國(guó)華人網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行多層次的互動(dòng)。[18](P346-373)因此，華人新移民政策也要做到縱向與橫向的結(jié)合，以推動(dòng)中國(guó)的人才環(huán)流。在政策的制定過(guò)程中，要多聽(tīng)取來(lái)自海外高技術(shù)人才的建議，既要從中國(guó)人才需要的實(shí)際出發(fā)，也要考慮海外新移民的實(shí)際需要，并加強(qiáng)同他們的直接對(duì)話和聯(lián)系。將國(guó)內(nèi)人才和海外高技術(shù)人才相結(jié)合，充分發(fā)揮他們的作用。而作為制定和實(shí)施具體政策的主體者:各地方政府應(yīng)從當(dāng)?shù)貙?shí)際需要出發(fā)，制定符合本地情況的優(yōu)惠政策，做到對(duì)癥下藥。在招賢納士策略方面，各地政府不僅要強(qiáng)調(diào)政策上的優(yōu)惠與資金扶持，而且要強(qiáng)調(diào)區(qū)位經(jīng)濟(jì)特色，強(qiáng)調(diào)硬環(huán)境，如產(chǎn)業(yè)鏈、配套設(shè)施等方面的完善來(lái)吸引海外留學(xué)人才。我們認(rèn)為各地應(yīng)該發(fā)揮當(dāng)?shù)靥赜械膬?yōu)勢(shì)來(lái)招攬人才，以便在引進(jìn)人才的博弈中處于有利地位。

注釋:

①有關(guān)中國(guó)政府海外人才政策的研究，參見(jiàn):劉宏《當(dāng)代華人新移民的跨國(guó)實(shí)踐與人才環(huán)流——英國(guó)與新加坡的比較研究》(《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2009年第6期)、程?！吨袊?guó)和平發(fā)展進(jìn)程中對(duì)華僑華人高層次人才的培養(yǎng)和吸引——2000年以來(lái)中國(guó)留學(xué)人才政策概述》(《八桂僑刊》2011年第1期)、王輝耀《海歸時(shí)代》(中央編譯出版社2005年版)、中國(guó)人事科學(xué)研究院《中國(guó)人才報(bào)告(2001—2004年)》(人民出版社2005年版)。

[1]程希.中國(guó)和平發(fā)展進(jìn)程中對(duì)華僑華人高層次人才的培養(yǎng)和吸引——2000年以來(lái)中國(guó)留學(xué)人才政策概述[J].八桂僑刊，2011，(1).

[2]Liu Hong.New Migrants and the Revival of Overseas Chinese Nationalism.Journal of Contemporary China(London)，2005， Vol.14， No.43.

[3]錢(qián)其琛.全國(guó)僑辦主任會(huì)議在京舉行[N].人民日?qǐng)?bào)(海外版)，2002-01-17(5).

[4]中共中央組織部.國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)[N].人民日?qǐng)?bào)(海外版)，2010-06-07(2-3).

[5]中國(guó)人事科學(xué)研究院.中國(guó)人才報(bào)告(2001—2004年)[M].北京:人民出版社，2005.

[6]中國(guó)留學(xué)人員廣州科技交流會(huì)辦公室.中國(guó)留學(xué)人員廣州科技交流會(huì)概況[EB/OL].中國(guó)留學(xué)人員廣州科技交流會(huì)網(wǎng)站，http://www.ocs-gz.gov.cn/news/detail/2137，2010-09-05.

[7]中國(guó)留學(xué)人員廣州科技交流會(huì)辦公室.第十三屆留交會(huì)[EB/OL].中國(guó)留學(xué)人員廣州科技交流會(huì)網(wǎng)站，http://www.ocs-gz.gov.cn/news/detail/2308.

[8]Wang Cangbai， Wong Siulun， Sun Wenbin.“Haigui:A New Area in China’s Policy towards Chinese Diaspora？”Journal of Chinese Overseas，2006，Vol.2，No.2.

[9]王輝耀.人才戰(zhàn)爭(zhēng)[M].北京:人民出版社，2009.

[10]苗丹國(guó)，程希.1949—2009:中國(guó)留學(xué)政策的發(fā)展、現(xiàn)狀與趨勢(shì)(上)[J].徐州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010，(2).

[11]Zweig，D.Chen， C.and S.Rosen.“Globalization and Transnational Human Capital:Overseas and Returned Scholars to China.”The China Quarterly，2004，Vol.179.

[12]劉宏.當(dāng)代華人新移民的跨國(guó)實(shí)踐與人才環(huán)流——英國(guó)與新加坡的比較研究[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，(6).

[13]師至潔.新老“海歸”P(pán)K回國(guó)路[J].21世紀(jì)，2007，(4).

[14]王思思.10萬(wàn)“海鷗”跨洋飛翔成為中國(guó)國(guó)際化重要力量[N].人民日?qǐng)?bào)(海外版)，2010-03-25(6).

[15]Li Cheng.The Status and Characteristics of Foreign Educated Returnees in the Chinese Leadership，China Leadership Monitor， 2005， No.16.

[16]李舒.北京已有311名外國(guó)人獲在華永久居留權(quán)[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-08/23/content_11931209.htm， 2009-08-23.

[17]劉宏.當(dāng)代華人新移民的跨國(guó)實(shí)踐與人才環(huán)流——英國(guó)與新加坡的比較研究[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，(6).

[18]劉宏、廖赤陽(yáng).ネットワーク、アイデンティティと華人研究:二十世紀(jì)の東アジア地域秩序を再檢討する[J].東南アジア研究，2006，Vol.43(4).

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的日益全球化，人才的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)愈演愈烈。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)吸引海外高層次人才的政策發(fā)生了變化，即從“回國(guó)服務(wù)”到“為國(guó)服務(wù)”。各級(jí)地方政府為引進(jìn)留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)和服務(wù)出臺(tái)了許多優(yōu)惠政策，并搭建了各種平臺(tái)與機(jī)制。但是海外人才回國(guó)創(chuàng)業(yè)時(shí)仍面臨資金短缺、行政效率低、子女上學(xué)、戶籍落實(shí)慢等問(wèn)題。在全球化背景下，應(yīng)采取橫向與縱向相結(jié)合的新移民政策以推動(dòng)人才環(huán)流。

C962

A

1004-518X(2012)01-0186-06

曹善玉(1977—)，女，中山大學(xué)亞太研究院博士后，講師，主要研究方向?yàn)闁|亞區(qū)域關(guān)系史、華僑華人。(廣東廣州 510275)

本文系中山大學(xué)“985工程”資助項(xiàng)目。

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