李博涵

（中國科學(xué)院金屬研究所圖書館，遼寧 沈陽 110016）

1 圖書館法的產(chǎn)生及意義

1.1 圖書館法的產(chǎn)生及歷史背景

圖書館法是圖書館出現(xiàn)后的必然產(chǎn)物。它是調(diào)整圖書館社會關(guān)系、人際關(guān)系的基礎(chǔ)和保障，是用來規(guī)范圖書館自身各項活動的法律。圖書館立法的過程是針對圖書館與社會存在的各種關(guān)系，尋求解決辦法并使之法律化、制度化的過程。

許多國家在公共文化發(fā)展和建設(shè)上都走了一條法制化道路，即通過制定相關(guān)法律法規(guī)，確定國家發(fā)展公共文化的基本政策，保障政府公共財政對公共文化建設(shè)的投入，支持社會發(fā)展公益性文化事業(yè)，明確公共文化單位的法律地位、義務(wù)和責(zé)任等。公共文化在立法上的模式大體有兩種：一是制定文化方面的基本法，這類基本法既包括公共文化方面，也包括文化產(chǎn)業(yè)方面；二是制定公共文化機構(gòu)方面的專門法律，如圖書館法、博物館法。

圖書館法的制定和發(fā)展已成為現(xiàn)代社會文明發(fā)展、科技進步的標(biāo)志之一。美國于1846年頒布了世界上第一部公共圖書館法，英國也于1850年頒布了公共圖書館法，立法大大加快了歐美圖書館事業(yè)的發(fā)展，從而極大地推動了其文化、科學(xué)教育事業(yè)的迅速發(fā)展。目前全世界已有60多個國家和地區(qū)制定了250多部圖書館法，全世界有1/3的國家有圖書館立法。亞洲、非洲的發(fā)展中國家如印度、加納、尼日利亞、坦桑尼亞等自20世紀50年代起相繼制定了圖書館法。我國臺灣地區(qū)2001年也制定了圖書館法。

我國也曾是較早制定圖書館法的國家之一。清末宣統(tǒng)元年（1909），學(xué)部曾奏擬圖書館章程共19條，宣統(tǒng)二年（1910）頒布的《京師圖書館及各省圖書館通行章程》是以政府名義頒布的第一部圖書館法。中華民國四年（1915）北洋政府教育部頒布《通俗圖書館規(guī)程》14條。1949年以前，中華民國政府曾頒布過許多部有關(guān)圖書館組織條例、呈繳本等方面的法規(guī)性文件，如《圖書館條例》（1927）、《圖書館規(guī)程》（1930、1939）、《國立中央圖書館組織條例》（1940）等。

新中國成立后，國家及有關(guān)政府部門曾多次頒布了關(guān)于圖書館事業(yè)的文件、條例和行政法規(guī)。但這些已經(jīng)頒布實施的有關(guān)圖書館工作的文件大多數(shù)是行政規(guī)章，由于是由非國家立法機關(guān)制定，所以缺乏法律的嚴肅性和權(quán)威性，其實施效果也無法與正式的圖書館法相提并論。隨著我國經(jīng)濟文化的不斷發(fā)展，迫切需要出臺一部適合我國圖書館事業(yè)發(fā)展的具有專業(yè)性的圖書館法。

1.2 含義

圖書館法是由國家立法機關(guān)制定或認可的有關(guān)圖書館事業(yè)和圖書館活動的專門的圖書館法法規(guī)。它是建立與管理圖書館，制定圖書館行政法規(guī)和規(guī)章制度的總依據(jù)。圖書館法是調(diào)節(jié)國家與圖書館之間、圖書館與其他組織之間以及圖書館與讀者之間等在圖書館活動中所產(chǎn)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范，是國家領(lǐng)導(dǎo)、組織和發(fā)展圖書館事業(yè)的重要手段，具有強制性、規(guī)范性、概括性、穩(wěn)定性等特點。

1.3 作用

圖書館法能夠保證、監(jiān)督和規(guī)范圖書館事業(yè)的發(fā)展。作為具有文獻信息收集、傳播以及情報交流職能的社會文化公益型機構(gòu)，在新的形勢下，圖書館的社會職能、藏書結(jié)構(gòu)、技術(shù)方法、服務(wù)方式都發(fā)生了很大變化。在這種情況下，只有通過法律的手段才能協(xié)調(diào)好國家與圖書館、社會與圖書館、圖書館與圖書館之間及圖書館內(nèi)部的各種關(guān)系；只有通過立法才能實現(xiàn)和加強國家對圖書館事業(yè)的宏觀管理，才能明確圖書館在信息社會中的地位和作用。圖書館法的作用主要分為以下幾個方面：①從法律角度上來保證國家與各級政府對圖書館的領(lǐng)導(dǎo)，把握圖書館事業(yè)發(fā)展的正確方向，規(guī)范依法行政。②保障廣大讀者享有使用圖書館的合法權(quán)益，調(diào)動讀者利用圖書館的積極性；保障圖書館從業(yè)者在管理圖書館和服務(wù)讀者方面的合法權(quán)益，公正客觀，獎懲合理。③通過法律對圖書館運營的各個方面作出規(guī)定，保證圖書館的社會地位和發(fā)展圖書館事業(yè)所必須的各項法律權(quán)益，加強圖書館的統(tǒng)一管理，維護圖書館的正常秩序，保障圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。

2 我國圖書館立法過程中存在的問題

2.1 法律觀念和立法意識薄弱

造成法律觀念和立法意識薄弱的原因主要從兩方面看：一方面，圖書館是為社會公眾服務(wù)的，獨立的、依賴于社會公眾或政府支持的公益性機構(gòu)，目前我國圖書館事業(yè)的發(fā)展主要依靠政府對圖書館事業(yè)的經(jīng)濟扶持，這樣圖書館事業(yè)的發(fā)展就極易受到政府部門的制約。因此，對圖書館的文化傳播作用和社會影響往往直接決定于政府部門對圖書館的重視程度，即相應(yīng)的政策制定、領(lǐng)導(dǎo)管理及經(jīng)濟投入等方面。當(dāng)前圖書館事業(yè)的經(jīng)費在文化、教育經(jīng)費中所占的比例相當(dāng)有限，而且其數(shù)額的增長與當(dāng)前社會經(jīng)濟的發(fā)展完全脫鉤，對圖書館在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用認識不足，已經(jīng)在多方面延誤了我國圖書館事業(yè)的發(fā)展進程。另一方面，圖書館管理者和從業(yè)者的法律觀念也遠遠沒有跟上圖書館事業(yè)的發(fā)展步伐，不是認為通過現(xiàn)行的圖書館相關(guān)規(guī)章和制度對圖書館有關(guān)問題予以規(guī)定就已經(jīng)足夠了，就是認為圖書館作為一項“冷文化”事業(yè)，根本沒有重要到要從國家法律的層面對其進行保護和扶持。對圖書館事業(yè)的重視程度不夠，沒有從全社會的整體范圍內(nèi)、從社會發(fā)展的高度看待圖書館立法問題，對于圖書館立法沒有給予其應(yīng)有的重視，直接造成了圖書館立法制定、頒布程序的滯后。

2.2 缺乏全面、統(tǒng)一的交流與互動的標(biāo)準(zhǔn)

我國目前存在的圖書館種類主要分為國家圖書館、公共圖書館、大專院校圖書館以及專門圖書館等，圖書館立法是國家對圖書館進行宏觀控制、實行協(xié)作協(xié)調(diào)的重要保證。需要建立起統(tǒng)一的專門體系，領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌整個圖書館事業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)各類型圖書館的工作。但從我國圖書館事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，尚缺乏對各類圖書館的統(tǒng)籌安排和全面規(guī)劃，缺少行之有效的管理手段，綜合協(xié)調(diào)能力也不足，圖書館事業(yè)尚未達到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，管理體制仍處于低級、分散狀態(tài)。由于標(biāo)準(zhǔn)不一，監(jiān)管不力，管理方式的客觀科學(xué)性與操作的可持續(xù)性都無法保證，各地區(qū)、各系統(tǒng)及各行業(yè)圖書館的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費使用、互動流通都存在著辦館理念有高有低，綜合管理混亂無序，業(yè)務(wù)水平參差不齊等問題。各類型圖書館之間、同類型圖書館之間的信息溝通、業(yè)務(wù)交流嚴重不足，壁壘化、封閉化的局面依舊，甚至還有閉關(guān)自守、惡性競爭等現(xiàn)象的存在。這些都在相當(dāng)程度上阻礙了圖書館立法目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.3 相關(guān)條例和法規(guī)已不適合立法的客觀要求

從某種程度上講，圖書館立法就是對當(dāng)前的相關(guān)條例和法規(guī)進行完善化、科學(xué)化、權(quán)威化的過程，圖書館立法，需要依靠當(dāng)前圖書館已存在的各項條例和法規(guī)來提供最基本的立法基礎(chǔ)。已經(jīng)頒布實施的圖書館法規(guī)、規(guī)章屬于行政性法規(guī)，多是由圖書館各系統(tǒng)的主管部門制定的，它們的職能大多是對圖書館工作的內(nèi)部要求，適用于規(guī)范各自系統(tǒng)的圖書館行為，維護本系統(tǒng)內(nèi)部的正常秩序。但目前我國圖書館的條例和法規(guī)普遍存在著陳舊、落后、單一的問題，已不適合當(dāng)前圖書館的發(fā)展需要。條例和法規(guī)的滯后直接導(dǎo)致執(zhí)行的效力不夠，只有行為模式而沒有后果模式，實施時容易受到外來因素的影響和干擾，發(fā)生違反的行為也缺乏追究和處罰責(zé)任的能力和手段。因此，沒有客觀、完善和科學(xué)的條例和法規(guī)，使圖書館立法缺失了最基本的基層規(guī)范體系支撐，法律框架無法建立，法律條文無法界定，更談不上實現(xiàn)圖書館法制建設(shè)。

3 解決圖書館立法存在問題的相關(guān)對策

3.1 徹底轉(zhuǎn)變思想，加強法律觀念，提升立法意識

《世界圖書館事業(yè)——比較研究》一書的作者克爾齊斯認為：“圖書館立法依賴于一個國家的政治家和立法者對圖書館的認識，對圖書館事業(yè)的性質(zhì)、目的和需求了解的越多，這些官員制定的圖書館法就越充分?！蔽鞣絿业膱D書館之所以能夠成功立法并經(jīng)過多年不斷修訂之后其職能和效力能夠日益科學(xué)、完善，首先就是從國家政府層面上承認了圖書館的法律地位，而只有在承認并尊重圖書館的法律地位這個大的前提下，才能實現(xiàn)在法律的規(guī)范下提升和拓展圖書館的功能和作用，在法律的保護下健全和發(fā)展圖書館事業(yè)。同時，圖書館的管理者和從業(yè)者同樣具有高度的法律意識，這樣才能確保各項工作的開展都嚴格以圖書館法為基準(zhǔn)，充分保障了從業(yè)者自身在管理圖書館和社會參與者在使用圖書館兩方面的法律權(quán)益。由此可見，我國圖書館要想立法成功就要從客觀實際出發(fā)，要從政府做起，從社會做起，從圖書館界做起，徹底轉(zhuǎn)變自身的固有觀念，首先就要在觀念上把圖書館的社會地位、功能和作用提升到法律高度，強化行政領(lǐng)導(dǎo)者、圖書館管理者、從業(yè)者和參與者的法律意識，尤其是行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的重視意識和扶持意識、圖書館管理者的發(fā)展意識和獎懲意識、從業(yè)者的服務(wù)意識和保護意識、參與者的維權(quán)意識和規(guī)范意識。同時要進行廣泛的社會宣傳，提高全社會的法制觀念，大力強調(diào)圖書館的法律地位，為圖書館立法工作的順利開展打下良好的社會基礎(chǔ)。

3.2 建立交流與互動標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)機制，實現(xiàn)全面、統(tǒng)一的目標(biāo)

首先，要繼續(xù)大力加強行政主管部門對圖書館行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，要進一步明確管理、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各類型圖書館管理工作的權(quán)力，在保證競爭健康、發(fā)展合理的前提下，積極采取各種方式鼓勵和加強圖書館之間的交流與互動，通過行政權(quán)力保障和監(jiān)督圖書館之間的交流與互動，把實現(xiàn)交流與互動的重要性提升到硬性標(biāo)準(zhǔn)和要求的高度上來。其次，圖書館管理者和從業(yè)者也要通過改變思想和加強學(xué)習(xí)在主觀意識上理解、認同和支持圖書館之間的互動與交流，充分發(fā)揮主觀能動性，在具體工作中實現(xiàn)各圖書館間理念交流，情報互動，資源共享，相互促進，取長補短。通過圖書館之間的互動與交流，使行政主管部門和圖書館能夠集思廣益，及時發(fā)現(xiàn)問題，集中解決問題，推行科學(xué)管理，統(tǒng)一發(fā)展思路。最后，在辦館理念、工作方式和行業(yè)交流等方面具備了一定條件之后，行政主管部門要以明文的形式總結(jié)、歸納出全面、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并推廣到全國各類型圖書館加以貫徹和執(zhí)行，從而為圖書館立法的順利實現(xiàn)提供必要的行政決策基礎(chǔ)、明文支撐基礎(chǔ)和工作風(fēng)格基礎(chǔ)。

3.3 根據(jù)當(dāng)前實際，大力健全、完善適合圖書館立法和自身發(fā)展的條例和法規(guī)

各地區(qū)、各類型的圖書館由于地域環(huán)境、經(jīng)濟水平、自身規(guī)模和受益人群的不同，所制定的條例和法規(guī)也必須根據(jù)自身客觀實際進行。圖書館立法，必須要把圖書館自身的條例和法規(guī)作為參考基礎(chǔ)，將其中具有共性的內(nèi)容法律化，即將所有圖書館需要共同遵守和執(zhí)行的內(nèi)容直接由條例和法規(guī)轉(zhuǎn)化成法律條文，此外，要對其中具有特性的內(nèi)容，即不同圖書館根據(jù)自身實際制定的特殊條例和法規(guī)作出相應(yīng)的法律要求和解釋。要想真正實現(xiàn)這一目標(biāo)，首先必須徹底改變條例和法規(guī)陳舊、落后、單一的局面，要根據(jù)圖書館當(dāng)前實際情況和未來發(fā)展前景，制定和修正出更加客觀、完善和科學(xué)的條例和法規(guī)。新的條例和法規(guī)要遵循普遍性和特殊性統(tǒng)一的原則，圖書館的性質(zhì)決定了部分條例和法規(guī)必須具備普遍性和一致性，而不同圖書館的客觀情況則在針對具體工作的條例和法規(guī)部分更需要具有特殊性和機動性。條例和法規(guī)必須以圖書館法為準(zhǔn)繩，圖書館法需要以條例和法規(guī)為依托。最大限度地規(guī)避外來因素的影響和干擾，通過法律保障追究和處罰責(zé)任的能力和手段。

4 結(jié)論

憲法第22條規(guī)定：“國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館、博物館、文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)。”這為我國公共文化法律制度的建立和完善提供了憲法依據(jù)。2011年10月18日，黨的十七屆六中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》。《決定》中也明確指出：“加快文化立法，制定和完善公共文化服務(wù)保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場管理等方面法律法規(guī)，提高文化建設(shè)法制化水平。”

實踐證明，當(dāng)行業(yè)的客觀需要上升為國家法律，這個行業(yè)的發(fā)展必將迅速步入規(guī)范化、法制化軌道。圖書館立法對于保障公民基本文化權(quán)益，滿足人民群眾獲取知識和信息需求，促進全民終身教育和科學(xué)、文化事業(yè)的發(fā)展，推動社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，具有十分重要的意義。在彰顯圖書館社會價值、實現(xiàn)圖書館職業(yè)使命、促進圖書館事業(yè)發(fā)展等方面，法律具有不可替代的功能和作用。圖書館立法是圖書館事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求和最根本保障，也是國家構(gòu)建公共文化服務(wù)體系、促進公共圖書館事業(yè)長遠發(fā)展的重大舉措，每一個圖書館人都應(yīng)該以積極、負責(zé)、理性的態(tài)度參與其中。

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