謝忠華，劉文娟

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

公共警告是指行政主體基于職權(quán)或法律之授權(quán)，依法向不特定社會(huì)公眾作出的，提醒注意特定人的違法行為或產(chǎn)品，而對(duì)特定人造成間接性影響的公開警示行為。作為一種新型的政府規(guī)制手段，公共警告在世界范圍內(nèi)被各國政府、國際組織廣泛運(yùn)用于如產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，成為公共機(jī)構(gòu)完成職能不可或缺的手段，以及人們規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)所依賴的重要信息來源。公共警告既能被運(yùn)用于造福公眾，那么也有可能起到相反的作用，比如夸大或虛假的公共警告在損害特定主體合法利益的同時(shí)也會(huì)引發(fā)公眾的恐慌，給整個(gè)社會(huì)造成損失。現(xiàn)代信息社會(huì)的高度關(guān)聯(lián)更是成倍放大了公共警告的威力與濫用造成的權(quán)利損害，這些問題成為了規(guī)制權(quán)力和保障權(quán)利的新焦點(diǎn)。如何實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)與保障公民合法權(quán)益二者之間的平衡成為了重要的研究課題。本文從法治的角度出發(fā)，在厘定公共警告性質(zhì)的基礎(chǔ)上，探究公共警告制度的法治化路徑，將公共警告納入現(xiàn)代行政法治的基本框架之中，對(duì)我國行政法學(xué)的發(fā)展有著重要的理論與實(shí)踐意義。

一、公共警告的性質(zhì)厘定：行政處分抑或行政事實(shí)行為

在行政法理論中，行政行為通常被予以類型化或模式化，相同類型的行政行為都有一套與之相應(yīng)的制度來對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。對(duì)公共警告進(jìn)行定位，判定該行為的性質(zhì)，是完善公共警告制度所要解決的基礎(chǔ)性問題。

行政處分這一概念是德國學(xué)者奧托·麥耶(0tto Mayer)所創(chuàng)設(shè)，在德國行政法及深受其影響的日本、我國臺(tái)灣地區(qū)的行政法中，一直居于重要地位，而行政事實(shí)行為的概念最早也是在建構(gòu)行政處分時(shí)附帶提出的。所謂行政處分是指行政機(jī)關(guān)基于職權(quán)對(duì)具體事件所作的具有公法(行政法)上效果的單方行為。在我國，具體行政行為在行政法學(xué)中的地位和功能與行政處分相似，且二者特征基本一致，共同表現(xiàn)為：是行政機(jī)關(guān)(或行政主體)的行為，公法上(行政法上)的行為，外部行為，單方行為(或包括雙方行為)，就具體事件、針對(duì)確定相對(duì)人的行為，直接發(fā)生法律效果的行為。其中，直接發(fā)生法律效果決定了行政處分或具體行政行為是法律行為的性質(zhì)，也使之與行政事實(shí)行為相區(qū)別。換言之，行政處分或具體行政行為要求必須是行政機(jī)關(guān)(行政主體)所為的直接發(fā)生法律效果的行為，也即對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生規(guī)制的行為。

與行政法律行為相對(duì)應(yīng)，行政事實(shí)行為是指“行政主體對(duì)外不以產(chǎn)生效果為目的，而旨在影響或改變事實(shí)狀態(tài)所實(shí)施的行為”[1]。行政事實(shí)行為與行政法律行為本質(zhì)上的區(qū)別在于：一是行政活動(dòng)是否對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的得喪變更產(chǎn)生直接性影響，這一直接性影響指的就是法律效果；二是行政主體對(duì)此法律效果的產(chǎn)生主觀上是否具有意思表示，也即是否有對(duì)法律效果產(chǎn)生的目的。

厘清了上述概念之后，下面對(duì)公共警告的性質(zhì)進(jìn)行厘定。公共警告是具有三方關(guān)系特征的行政行為，公共警告的當(dāng)事人包括行政主體、行政相對(duì)人和警告內(nèi)容所指涉的第三方主體。它是行政主體根據(jù)概括性授權(quán)作出的、不包含直接變更相對(duì)人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的、以改變法律關(guān)系之事實(shí)狀態(tài)為目的而不具有法律上拘束力的行政活動(dòng)。“它表現(xiàn)出對(duì)于特定事實(shí)的處理傾向，但又區(qū)別于權(quán)利義務(wù)內(nèi)容非常明確的行政處理，不具有直接改變行政法律關(guān)系的意思表示，不直接作用于特定的行政相對(duì)人，其目的只是基于政府公信力讓公眾知曉并相信警告信息，從而影響其選擇”[2]。這也是公共警告與傳統(tǒng)的行政行為的主要區(qū)別之一，傳統(tǒng)行政行為具備促成法律效果的法律效力，而公共警告雖然有一定的公定力、拘束力和不可變更力，但不具備執(zhí)行力，其實(shí)現(xiàn)依靠公共警告的科學(xué)性、預(yù)測(cè)性和行政相對(duì)人的自覺性、認(rèn)同性。從個(gè)案來看，如某行政機(jī)關(guān)認(rèn)為A公司生產(chǎn)的奶粉中含有三聚氰胺，因而向公眾作出內(nèi)容為“A公司生產(chǎn)的產(chǎn)品中含三聚氰胺，敬請(qǐng)消費(fèi)者注意”的公共警告，這一行為與該行政機(jī)關(guān)對(duì)A公司作出通報(bào)批評(píng)的行政處罰在外在表現(xiàn)上有很大相似之處。二者的區(qū)別在于后者是行政機(jī)關(guān)意在通過向公眾通報(bào)相對(duì)人的違法情況而使其名譽(yù)權(quán)受到減損，而公共警告的目的在于向公眾提供危險(xiǎn)信息，從而產(chǎn)生警示效果，而無以此警告約束公眾之意圖，雖然該警告會(huì)對(duì)第三人產(chǎn)生不利影響，但該不利影響并非公共警告行為直接造成的?！百Y訊行為之對(duì)象是一般公眾，廠商是因?yàn)楣娦袨榈慕槿攵g接地受害，其本身并非資訊行為的相對(duì)人……從而可確定并非行政處分”[3]。因此，筆者認(rèn)同毛雷爾教授的觀點(diǎn)，將公共警告歸為一種特殊形式的行政事實(shí)行為。但是遺憾的是，對(duì)于作為行政事實(shí)行為之一的公共警告，我國在行政法上卻沒有完善的規(guī)章制度和救濟(jì)制度，這正暴露了行政行為形式理論的缺陷，對(duì)于新興的行政手段沒有足夠的回應(yīng)力。

二、公共警告制度的法治完善

公共警告作為一種新型行政行為，從制度目的來看雖然有著“良法美意”，但是由于相關(guān)制度規(guī)范性的缺失，以及理論研究不盡成熟，使其在實(shí)踐中引發(fā)了諸多社會(huì)問題。概而言之，公共警告制度規(guī)范性的缺失集中表現(xiàn)在：公共警告發(fā)布的主體和權(quán)限不合理，發(fā)布的內(nèi)容和條件不明確，法律責(zé)任缺失，程序上的缺陷等等。這些制度上存在的缺陷，導(dǎo)致公共警告在行使過程中極易侵權(quán)。著力于相關(guān)制度的法治完善，是使公共警告在發(fā)揮正面功效的同時(shí)不致產(chǎn)生過多的負(fù)面效應(yīng)的題中之意。

(一)完善立法，明確公共警告實(shí)體要件的法定化

要使一行政行為作出后合法有效，必須具備行政行為主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序等合法要件，公共警告也不例外。由于公共警告對(duì)公民權(quán)利影響甚大，故對(duì)其要件的規(guī)定應(yīng)受到法律保留原則的約束。要想控制公共警告中可能出現(xiàn)的違法侵害合法權(quán)益的現(xiàn)象，就必須在法律中明確規(guī)定該行為的要件，從而在源頭上對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，這也是完善公共警告制度的基礎(chǔ)。

1.立法應(yīng)明確設(shè)定一定的公共警告權(quán)，并把行政職權(quán)授予合理的行政主體

公共警告權(quán)應(yīng)包括職權(quán)名稱、職權(quán)歸屬、職權(quán)界限等要素，行使公共警告權(quán)的主體應(yīng)具有較高的權(quán)威性。現(xiàn)階段我國公共警告的主體和權(quán)限一般宜由某一領(lǐng)域的單行法作出規(guī)定，明確公共警告權(quán)應(yīng)歸屬于縣級(jí)以上人民政府及相應(yīng)的行政主管部門，并根據(jù)地域范圍、事項(xiàng)范圍等標(biāo)準(zhǔn)劃分它們的權(quán)限，除此之外的其他任何組織和個(gè)人都不得作出公共警告。如在《食品安全法》中設(shè)定食品安全公共警告權(quán)，并將其授予縣級(jí)以上衛(wèi)生部門行使。而在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中規(guī)定，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢查結(jié)果由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門或省級(jí)政府農(nóng)業(yè)行政主管部門依據(jù)權(quán)限予以公布。依據(jù)法律對(duì)公共警告權(quán)的規(guī)定，行政法規(guī)和地方性法規(guī)等可以對(duì)其進(jìn)行具體化。但依法律保留原則，在法律沒有授權(quán)的情況下，下位法不得對(duì)公共警告權(quán)作出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。

2.法律應(yīng)明確公共警告的內(nèi)容和條件

公共警告內(nèi)容的法定化是為了防止公共警告作出的隨意性和不確定性，明確行政主體在什么條件下可以或者必須發(fā)布公共警告。公共警告的內(nèi)容主要包括行為主體、警示事項(xiàng)、警告范圍、警示期限、應(yīng)采取的措施等方面。立法應(yīng)根據(jù)警示事項(xiàng)、警告可能影響的范圍、警告事項(xiàng)的危險(xiǎn)等級(jí)等，合理確定公共警告發(fā)布的地域范圍、人員范圍的法律機(jī)制。如《食品安全法》第17條、第69條、第72條、第82條對(duì)此作了比較完善的規(guī)定。對(duì)此，筆者認(rèn)為可以借鑒我國有關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件方面的法律規(guī)定，根據(jù)警告事項(xiàng)的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢(shì)態(tài)，確定公共警告的級(jí)別和期限，由法律作出一般性規(guī)定。在遵循法律一般性規(guī)定的基礎(chǔ)上，下位法可分具體情形詳細(xì)規(guī)定所應(yīng)采取的具體措施。

3.對(duì)公共警告發(fā)布的必要程序的法定化

我國目前立法中對(duì)公共警告的程序性規(guī)定極為匱乏。雖然公共警告性質(zhì)和警告內(nèi)容的不確定性決定了法律對(duì)其作出的程序不可能如同具體行政行為一樣規(guī)定地周密詳盡，但是出于行政法治和權(quán)利保障的角度考慮，立法應(yīng)根據(jù)不同領(lǐng)域事件的輕重緩急作出靈活的、必要的程序性規(guī)定，如關(guān)于時(shí)限、復(fù)核程序的規(guī)定。域外對(duì)公共警告程序性規(guī)定亦不乏其例，如美國《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》、德國《生活必需品之執(zhí)行法》均可借鑒。

(二)規(guī)制權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公共警告作出的合理性考量

如前所述，立法不可能也無必要對(duì)公共警告作出事無巨細(xì)的規(guī)定，否則會(huì)制約制度功能的發(fā)揮。公共警告的行政主體必然擁有較大的自由裁量權(quán)，只有實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效控制，才能使公共警告制度在行政法治的基本框架中發(fā)揮功效?？貦?quán)的有效途徑即是通過比例原則確保公共警告作出的合理性。

1.行政主體作出公共警告應(yīng)具有適當(dāng)性

行政主體發(fā)布公共警告，應(yīng)考慮是否有助于行政目的的實(shí)現(xiàn)。行政主體發(fā)布公共警告，意在為相對(duì)人決策提供信息依據(jù)，以達(dá)到避免其健康和其他合法權(quán)益受到違法行為或產(chǎn)品損害的目的。因此，在決定發(fā)布的公共警告中所提示的應(yīng)對(duì)措施，須能避免或減小損害；公共警告發(fā)布的時(shí)間、步驟、形式、范圍等都必須適合于告知相應(yīng)公眾相關(guān)的危險(xiǎn)，同時(shí)公布的期限和影響范圍須與危險(xiǎn)影響的范圍和時(shí)間相當(dāng)，才符合適當(dāng)性要求。

2.應(yīng)審查公共警告的必要性

在法律沒有作出明確規(guī)定的情況下，行政主體在決定是否采取公共警告時(shí)，應(yīng)進(jìn)行必要性考量：在能達(dá)到同一目的條件下是否還有更溫和的、對(duì)特定企業(yè)或行業(yè)的權(quán)益侵犯更小的手段。比如，存在某具有安全隱患的產(chǎn)品并未進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，或者銷售范圍較窄或特定，或者產(chǎn)品僅有微小瑕疵，非多次或長期使用不足以對(duì)人體健康造成損害等等情況，行政主體可以通過對(duì)企業(yè)損害較小的產(chǎn)品禁止銷售、責(zé)令改正、產(chǎn)品召回，或者要求生產(chǎn)商自己召回產(chǎn)品或者發(fā)出警告等方式，能夠有效達(dá)到行政目的的，就不應(yīng)該采用會(huì)給企業(yè)造成更大損害的公共警告方式，否則，就違反了必要性原則。但如果存在急迫、重大的安全隱患，嚴(yán)重威脅消費(fèi)者的生命健康權(quán)，采取上述手段會(huì)延誤最佳的風(fēng)險(xiǎn)防范時(shí)間，導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生和擴(kuò)大，則公共警告是必要的。

3.應(yīng)審查公共警告的作出是否符合均衡性原則

公共警告同時(shí)涉及不特定行政相對(duì)人的利益和特定第三人的利益。前者屬于重大的公共利益而理應(yīng)受到保護(hù)，但后者的合法權(quán)益同樣不容侵犯。有時(shí)一問題產(chǎn)品對(duì)公眾健康的影響是微弱的，卻因行政主管機(jī)關(guān)的介入，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)甚至整個(gè)行業(yè)的打擊卻是致命的。因此，均衡性原則要求行政主體發(fā)布公共警告之前必須首先對(duì)利益進(jìn)行權(quán)衡，此行為將造成的不利影響必須比將要避免的損害小或者相當(dāng)才能作出。

(三)規(guī)范程序，實(shí)現(xiàn)公共警告的正當(dāng)程序控制

通過合理性的程序制度來控制行政主體的公共警告行為，是保障公民基本權(quán)的權(quán)宜之道。行政主體作出公告警告除應(yīng)遵循法定程序外，還應(yīng)符合正當(dāng)程序原則要求。

違法的公共警告既可能侵犯行政相對(duì)人的權(quán)利，更多情況下是對(duì)第三方主體的合法權(quán)益造成損害，因此行政主體作出公共警告應(yīng)遵循：事前通知利害關(guān)系人，向其說明發(fā)布公共警告的依據(jù)和理由，并聽取其陳述和申辯；事后為其提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑，這是正當(dāng)程序原則的應(yīng)然要求。具體而言：首先，行政主體發(fā)布公告警告必須有相應(yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)，而事實(shí)依據(jù)應(yīng)建立在行政調(diào)查的基礎(chǔ)之上。行政主體在為公共警告之調(diào)查行為時(shí)，應(yīng)遵循行政調(diào)查的基本程序，如應(yīng)通知關(guān)系人到場(chǎng)。其次，行政主體通過行政調(diào)查獲得事實(shí)依據(jù)之后，有相當(dāng)理由認(rèn)為相關(guān)商品或服務(wù)有對(duì)公眾產(chǎn)生危害的危險(xiǎn)，才能發(fā)布公告警告。在此之前，行政主體必須履行告知義務(wù)，并對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行說明，給予關(guān)系人陳述意見的機(jī)會(huì)，然后再作出決定。在此階段，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立行政第三人異議制度，意在使行政主體能在事前糾正違法的公共警告，把對(duì)第三方主體的不利影響限制在最小的范圍內(nèi)。最后，在公共警告作出后，應(yīng)給受違法公共警告行為損害的法律關(guān)系主體提供合適的救濟(jì)途徑。

(四)落實(shí)責(zé)任，完善公共警告的法律救濟(jì)制度

無救濟(jì)則無權(quán)利，完善的救濟(jì)制度也是法律責(zé)任落實(shí)的必要條件。法律對(duì)公共警告作出規(guī)定，就意味著行政主體必須依法、有效行使職權(quán)，違法行使或不作為，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。公共警告法律救濟(jì)的缺陷正是現(xiàn)階段行政實(shí)踐中公共警告權(quán)被違法行使，而公民合法權(quán)益得不到保護(hù)的重要原因。因此，救濟(jì)制度的完善對(duì)于公共警告而言至關(guān)重要。應(yīng)在比較和借鑒其他國家和地區(qū)豐富的制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探索適合我國現(xiàn)行公共警告的救濟(jì)路徑，進(jìn)而健全和完善我國的公共警告法律救濟(jì)制度體系。

1.完善我國公共警告的行政訴訟制度

司法救濟(jì)是公民在權(quán)益受到損害時(shí)尋求救濟(jì)的最權(quán)威、最正式、最有力的一個(gè)渠道。我國現(xiàn)行公共警告的行政訴訟救濟(jì)在受案范圍、審查原則、判決形式上存在著救濟(jì)障礙。因此，我國的行政訴訟制度有必要在這些方面予以完善，以期將公共警告納入行政訴訟范圍。

目前，學(xué)界普遍認(rèn)為，立法應(yīng)擴(kuò)大我國行政訴訟的受案范圍。理論上，受案范圍越寬則越利于行政行為的規(guī)范及公民權(quán)利的保護(hù)。但受案范圍不能無限擴(kuò)大，而需要考慮各種制約因素，如公民的權(quán)利意識(shí)、法院的能力、訴訟與其他救濟(jì)資源的銜接與整合等。綜合考慮各種因素，我國學(xué)者認(rèn)為行政訴訟的受案范圍在規(guī)定方式上，可采用肯定概括加否定列舉的做法；在受案范圍的表述上，用“行政爭議”取代“具體行政行為”[4]，“事實(shí)行為、部分抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、證明行為、部分純程序性的行為等應(yīng)被納入行政訴訟受案范圍”[5]。至于法院對(duì)爭訟行政案件進(jìn)行審查時(shí)，所依據(jù)的“法”當(dāng)然應(yīng)包括一般法律原則，特別是行政法的基本原則。公共警告作為一種可能嚴(yán)重侵益性的事實(shí)行為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)其可提起行政訴訟。

公共警告違法，權(quán)利受損害人可提起何種類型的訴訟，是關(guān)系我國當(dāng)前行政訴訟類型的問題。我國《行政訴訟法》及其解釋僅規(guī)定了維持判決、撤銷判決等幾種判決形式。學(xué)者們通常“根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，并結(jié)合法律規(guī)定的判決形式，將我國行政訴訟的類型劃分為撤銷之訴、確認(rèn)之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等幾類”[6]。實(shí)踐中，現(xiàn)有的判決形式已經(jīng)暴露出難以適應(yīng)各種類型行政案件的局限性。在德國，行政法院法對(duì)訴種進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，且基本依此為基礎(chǔ)而設(shè)立訴訟程序，目的在于當(dāng)公民基本權(quán)利受到侵害時(shí)，在行政訴訟受案范圍內(nèi)至少有一種合適的訴種可供選擇并借此使權(quán)利得到保護(hù)。借鑒德國的制度經(jīng)驗(yàn)，有學(xué)者主張將我國的行政訴訟類型劃分為七類，即撤銷之訴、給付之訴、確認(rèn)之訴、課予義務(wù)之訴、機(jī)關(guān)訴訟、當(dāng)事人訴訟、公益訴訟等[6]。也有學(xué)者認(rèn)為，在我國應(yīng)建立預(yù)防性行政訴訟機(jī)制，對(duì)那些在事后不可能或難以彌補(bǔ)損害的權(quán)利，允許當(dāng)事人在權(quán)利被公權(quán)力侵害之虞，于行政行為作出之前，有權(quán)要求司法干預(yù)。如“德國建立了預(yù)防性不作為之訴與預(yù)防性確認(rèn)之訴，是預(yù)防性訴訟理論構(gòu)造及實(shí)務(wù)運(yùn)作最成熟的國家”[7]。

筆者認(rèn)為，不論是針對(duì)公共警告的訴訟救濟(jì)，還是基于我國行政訴訟制度本身的考慮，“行政訴訟類型化”的制度設(shè)計(jì)均應(yīng)包含撤銷訴訟、確認(rèn)訴訟、給付訴訟、預(yù)防性訴訟等類型。從而，在公共警告權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)過程中，利益相關(guān)人的權(quán)利都能獲得行政訴訟救濟(jì)程序的保護(hù)。如果一個(gè)錯(cuò)誤的公共警告即將作出，利害關(guān)系人有相當(dāng)理由認(rèn)為作出之后可能產(chǎn)生難以補(bǔ)救的危險(xiǎn)時(shí)，可以允許其提起預(yù)防性訴訟，要求停止或中止作出違法公共警告；如果違法公共警告已經(jīng)完成和造成損害，可以允許相關(guān)人提起撤銷之訴和給付之訴；對(duì)一個(gè)已經(jīng)完成但不宜或不能撤銷的違法公共警告，可以允許提起確認(rèn)之訴確認(rèn)違法。

2.建構(gòu)公共警告的行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)

當(dāng)前我國的行政救濟(jì)途徑主要包括行政復(fù)議和信訪。行政復(fù)議是對(duì)行政行為進(jìn)行準(zhǔn)司法控制的有效手段，是比行政訴訟救濟(jì)適用更為廣泛的一種救濟(jì)途徑。行政復(fù)議的審查包括對(duì)行為的合理性審查，能夠?qū)π姓杂刹昧啃袨檫M(jìn)行有效的規(guī)范。但從我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度來看，法律僅規(guī)定具體行政行為和規(guī)章以下的抽象行政行為屬于復(fù)議范圍，對(duì)行政事實(shí)行為既沒有明確規(guī)定，但也沒有作排除規(guī)定。實(shí)踐中因公共警告造成的損害無法獲得復(fù)議救濟(jì)。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，雖然各國的復(fù)議范圍各異，但基本上都涵括了產(chǎn)生行政法上“利益損害事實(shí)”的行為[8]。因此，我國應(yīng)擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍，或?qū)⑿姓?fù)議現(xiàn)行法律規(guī)范加以擴(kuò)大解釋，使行政復(fù)議這種比較正規(guī)、彈性較強(qiáng)的救濟(jì)制度適用于公共警告。另外，還可以借鑒美國做法，在一定層級(jí)的行政復(fù)議系統(tǒng)內(nèi)部建立專門的錯(cuò)誤信息申請(qǐng)、受理與處理機(jī)制，如此可為公共警告的當(dāng)事人提供一個(gè)完整、有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。

任何一種救濟(jì)方式都有其局限性，因此，信訪救濟(jì)作為一種非正式法律救濟(jì)方式對(duì)于公共警告救濟(jì)來說尤為必要。對(duì)于目前我國信訪制度存在的缺陷，可以借鑒日本的行政苦情處理制度和我國臺(tái)灣地區(qū)的請(qǐng)?jiān)钢贫龋瑥闹贫葎?chuàng)新、配套制度完善、信訪工作責(zé)任追究等方面進(jìn)行完善，促進(jìn)信訪救濟(jì)的規(guī)范化和高效化[9]。當(dāng)公共警告的正式法律救濟(jì)渠道失靈時(shí)，信訪救濟(jì)能夠發(fā)揮作用。

3.拓展公共警告的行政賠償范圍

國家賠償法為公民權(quán)利救濟(jì)法，國家賠償?shù)膹V度和深度固然受國家財(cái)政、民主發(fā)展程度等因素的制約，但國家賠償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)都應(yīng)定位于法治國家原則下公民權(quán)利保障的根本立場(chǎng)上。公共警告侵權(quán)，造成公民合法權(quán)益被損害，理應(yīng)獲得國家賠償。德國和我國臺(tái)灣地區(qū)也對(duì)因公共警告違法而致權(quán)利受損者的賠償請(qǐng)求權(quán)作了明確規(guī)定。

目前我國采用的是包括違法歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)在內(nèi)的多元?dú)w責(zé)原則，這意味著行政主體的行為即便不違法，但有過錯(cuò)或已經(jīng)造成事實(shí)上的損害結(jié)果的，國家仍需承擔(dān)賠償責(zé)任。這就說明從歸責(zé)原則來看，因行政事實(shí)行為造成的損害，也應(yīng)獲得國家賠償。故，對(duì)公共警告進(jìn)行行政賠償救濟(jì)理論上不會(huì)受其性質(zhì)的困擾。雖然《國家賠償法》仍只通過列舉的方式規(guī)定少量違法的行政事實(shí)行為導(dǎo)致?lián)p害的賠償，但從現(xiàn)實(shí)來看，大量的損害往往是行使行政職權(quán)過程中的事實(shí)行為造成的，如公共警告。因此將類似于公共警告這種具有侵益性的行政事實(shí)行為納入行政賠償?shù)姆秶菄屹r償制度發(fā)展的必然。公共警告行政賠償?shù)木葷?jì)的另一問題的癥結(jié)在于，現(xiàn)行行政賠償制度囊括的權(quán)利類型過少，僅規(guī)定對(duì)生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接損失予以賠償。事實(shí)上，現(xiàn)代社會(huì)公民所重視的權(quán)利類型遠(yuǎn)不止于此，還包括其他各種類型的權(quán)利，如知情權(quán)、名譽(yù)權(quán)、肖像權(quán)等，以及因這些權(quán)利受損而間接造成損害的財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。如在公共警告中，相對(duì)人可能因?yàn)闆]有及時(shí)獲得公共警告而使知情權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，繼而損害到了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)；或第三人因錯(cuò)誤警告而使企業(yè)商譽(yù)受損，繼而間接損害了財(cái)產(chǎn)權(quán)、營業(yè)權(quán)?，F(xiàn)行法律對(duì)權(quán)利類型及直接損失賠償?shù)南薅ㄕ乾F(xiàn)行公共警告無法獲得賠償?shù)闹饕?。但這一限制也在新法中得到了嘗試性的突破，現(xiàn)行制度規(guī)定公民在受到國家侵權(quán)損害后除得到物質(zhì)上的賠償外，還能請(qǐng)求一定的精神損害賠償。這一突破使我們得出：將其他類型的權(quán)利及部分間接損失納入賠償救濟(jì)范圍，是必要和可行的，只有這樣我國的行政賠償制度才能順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展而不斷完善。

三、結(jié)語

隨著社會(huì)的發(fā)展和行政職能的轉(zhuǎn)變，行政的方式和手段也在不斷發(fā)生變化，現(xiàn)代社會(huì)的行政行為模式正由傳統(tǒng)的法律執(zhí)行模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉赡繕?biāo)引導(dǎo)模式，“目標(biāo)引導(dǎo)式法規(guī)范主要在于特定范圍內(nèi)提供行政活動(dòng)之諸多手段，使其能夠視情況而定的選擇適當(dāng)措施回應(yīng)現(xiàn)狀”[10]。公共警告行為正是這樣一種帶有目的性因素的行政行為新模式。如前所述，在當(dāng)下中國食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等諸多重要且敏感的領(lǐng)域，公共警告這種新型管理手段的運(yùn)用對(duì)于行政法治的發(fā)展具有特殊的意義。公共警告作為一種新型的政府規(guī)制手段，它的完善需要經(jīng)過深入的理論探討與實(shí)踐檢驗(yàn)，因此公共警告的法治化道路必將任重而道遠(yuǎn)。

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